STS, 20 de Noviembre de 2007

Por escrito de 26 de marzo de 1999, don Constantino, interpuso recurso contenciosoadministrativo contra la desestimación presunta por silencio administrativo de la solicitud dirigida al Ministerio de Educación y Cultura para la homologación del título de Médico Especialista en Anestesiología, obtenido en la Universidad Nacional de Trujillo de Perú, por el correspondiente español de Anestesiología y Reanimación, y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso-administrativo terminó por Sentencia de 6 de junio de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 03/841/99, interpuesto por la representación de don Constantino, contra las resoluciones del Ministerio de Educación y Ciencia, descritas en el primer fundamento de derecho, que se confirma por ajustarse al ordenamiento jurídico".

Una vez notificada la sentencia, la parte recurrente manifiesta su intención de interponer recurso de casación, acordando la Sala sentenciadora tener por preparado el citado recurso, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.

En su escrito de formalización del recuso de casación, la parte recurrente interesa se dicte sentencia por la que "estime el recurso interpuesto por los motivos señalados, apreciando la existencia en la resolución que se recurre de una infracción del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia y acuerde revocar la Sentencia recurrida, dictando otra en su lugar que estime el recurso planteado que como consecuencia del mismo declare contrario a derecho el acto impugnado, ordenando la homologación de la titulación como fue solicitada".

Para ello se basa en tres motivos de casación, todos ellos formulado al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; el primero, por considerar que la sentencia impugnada infringe lo dispuesto en el artículo 11 del Convenio de Intercambio Cultural Hispano-Peruano de 30 de junio de 1971 ; el segundo, por infracción de la jurisprudencia relativa al citado precepto del convenio bilateral; y el tercero, finalmente, por infracción de la normativa interna española sobre homologación de títulos universitarios extranjeros y, en concreto, el artículo 6 del Real Decreto 86/1987, de 16 de julio, que establece las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior.

El Abogado del Estado en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación por las razones que expone.

Por providencia de 7 de noviembre de 2007, se señaló para votación y fallo el día trece de noviembre del año dos mil siete, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto del presente recurso de casación desestimó el recurso contencioso-administrativo, refiriendo entre otros, en su Fundamento de Derecho Cuarto, lo siguiente:

"Como se desprende del planteamiento del recurso, la recurrente pretende la convalidación automática del título invocado en virtud del Convenio de Cooperación cultural citado de 30 de Junio de 1971 .Se trata de determinar la normativa aplicable para la convalidación de títulos de esa naturaleza. A tal efecto y reiterando pronunciamientos anteriores se observa que el Real Decreto 86/1987, de 16 de enero, que regula en general las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior, si bien en su art. 6 cita como primera fuente a tener en cuenta para resolver sobre las solicitudes de homologación los tratados o convenios internacionales bilaterales o multilaterales de los que España sea parte, no puede dejarse de significar que el propio Decreto en su art. 2º, con carácter previo y general, establece la posibilidad de exigir la realización de pruebas de conjunto en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que proporciona el título español correspondiente. Pero es que, además, dicho Real Decreto excepciona del régimen general de homologación a los títulos de educación superior acreditativos de una especialización, en cuyo caso y según su disposición adicional segunda, uno, se regulará por sus disposiciones específicas, añadiendo en el ordinal dos de dicha disposición adicional, en relación con los títulos acreditativos de especialidades médicas y farmacéuticas, que las disposiciones específicas a que se refiere el apartado anterior se dictarán a propuesta conjunta de los Ministerios de Educación y Ciencia y Sanidad y Consumo, de conformidad con lo previsto en los Reales Decretos 127/1984, de 11 de enero y 2708/1982, de 15 de octubre. El Real Decreto 127/1984, se limita en su art. 10 a señalar que, "sin perjuicio de lo dispuesto en los Tratados y Convenios Internacionales, se podrá homologar en España el título de Médico Especialista obtenido en el extranjero, con arreglo a lo que se establezca en las disposiciones conjuntas de los Ministerios de Educación y Ciencia y de Sanidad y Consumo", previsiones que respetando lo dispuesto en los Tratados y Convenios Internacionales vienen a establecer la exigencia de integración de los mismos con las disposiciones específicas que se establezcan, ya que la homologación se articula no sólo sobre la base de tales convenios sino en razón de dichas normas específicas que completan el régimen jurídico aplicable de conformidad con las previsiones del Real Decreto 86/1987 antes examinadas. Pues bien, la regulación específica aplicable al momento que se contraen los hechos se contempla en la Orden de 14 de octubre de 1991, que tras señalar en la exposición de motivos la habilitación normativa de la que trae causa a la que ya nos hemos referido antes, establece en su apartado primero la posibilidad de homologación de los títulos, diplomas o certificados de especialidades farmacéuticas o médicas, obtenidos en el extranjero, que acrediten a sus titulares para el ejercicio legal de la profesión como especialistas en el país de origen, pero añade en el apartado segundo, que dicha homologación "exigirá la realización de una prueba teórico-práctica en aquellos supuestos en que la formación acreditada no guarde equivalencia con la que conduce al título español correspondiente", y en el mismo sentido el apartado cuarto establece que las resoluciones de los expedientes de homologación se adoptarán teniendo en cuenta la equivalencia existente en cuanto a nivel y calidad de enseñanza, contenido y duración entre los programas formativos extranjeros acreditados por los solicitantes y los exigidos oficialmente en España, en congruencia con lo cual y entre la documentación que debe acompañarse a la solicitud se exige la certificación acreditativa del programa formativo realizado por el solicitante comprensivo de los extremos que señala el apartado séptimo d). En estas circunstancias ha de concluirse, que tratándose de la homologación de títulos acreditativos de especialidades médicas, la normativa específica establecida al efecto, que de conformidad con el R.D. 86/87 y el R.D. 127/84 ha de integrar lo establecido en los correspondientes Tratados o Convenios, determina: primero, la realización de una ponderación del nivel y calidad de enseñanza, así como contenido y duración de los programas de formación extranjeros en relación con los españoles correspondientes al título en cuestión; y, segundo, que a la vista de tal juicio valorativo o de ponderación se produce la resolución acordando la convalidación si se aprecia la equivalencia necesaria, la sujeción de la convalidación a la previa superación de la prueba o formación complementaria o la denegación de la convalidación si no se dan los requisitos mínimos de equivalencia para ello. A la misma solución se llega desde la perspectiva del correspondiente Convenio con Peru de 30 de Junio de 1971, pues si bien, es cierto que en su artículo XI establece que "debidamente autenticados, los certificados oficiales de estudios de todo orden y grado, los títulos académicos y las constancias que acreditan la admisión en una universidad serán reconocidos en el territorio del otro país, previa identificación del interesado, con el mismo valor que concede a los que sus propias autoridades expiden", no lo es menos que dicho precepto concluye señalando que ello se produce "sin que queden exonerados de los requisitos y condiciones que se exigen a los nacionales", entre los cuales y como fundamentales se encuentra la superación de los correspondientes periodos formativos sin lo cual no se expide el título, de manera que la homologación no responde a la mera comparación nominal o denominación de los títulos sino a su contenido académico, que es el que permite hablar de equivalencia o semejanza como fundamento de toda homologación o convalidación. Ello tiene particular trascendencia tras la incorporación de España a la Comunidad Europea, que supone a su vez la incorporación del Derecho Comunitario al derecho interno y la aplicación del mismo por los Jueces y Tribunales, ya que cuando se trata de las especialidades médicas el Derecho Comunitario ha contemplado las condiciones de formación, así la Directiva 75/363, denominada "de coordinación", prevé una armonización de las condiciones de formación y acceso a las diferentes especialidades médicas, que se recogen en su art. 2-1, modificado por el art. 9 de la Directiva 82/76, Directivas que junto con las relativas al reconocimiento de diplomas y certificados son acogidas por el Real Decreto 1691/89, de 29 de diciembre, por el que se acomoda a las mismas nuestro Derecho, a las que ha de añadirse la Directiva 93/16, de 5 de abril, destinada a facilitar la libre circulación de médicos, todo lo cual conforma un cuerpo jurídico que ha de valorarse a los efectos objeto de recurso, como ha puesto de manifiesto el Tribunal Supremo en reiteradas sentencias desde 1996 (15-7-96, 18-12-96, 23-5-97 y 8-10-97, 1-4-98, 29-5-98 y 29-6-98 ), dictadas en relación con el reconocimiento del título de Odontólogo, en las que a pesar de las cláusulas de los Convenios de Cooperación Cultural invocadas en solicitud de una convalidación automática, se declara reiteradamente que en la recta aplicación de tales convenios "no se puede prescindir de la normativa interna, acorde con las Directivas Comunitarias a que se ha hecho mención (se refiere a las que específicamente regulan la odontología 78/686/CEE, 78/688/CEE y 81/1057/CEE); por ello, la homologación solicitada exige que la Administración lleve a cabo el control de equivalencia del título extranjero respecto del título español al que se pretende homologar". Todo lo expuesto lleva a rechazar la pretensión de la demanda de homologación automática del título invocado por la recurrente, ya que a la necesidad del control de equivalencia se añade el informe de la Comisión Nacional de la Especialidad de Anestesiología, que figura en el expediente. No se aprecian ni siquiera las circunstancias que dan acceso a la homologación previa superación de la prueba teórico práctica o formación complementaria, aspectos estos sobre los que la recurrente guarda silencio y no formula pretensión, si siquiera subsidiaria al efecto, por lo que ni se desvirtúa la valoración realizada por dicha Comisión Nacional ni se articula pretensión a la que quepa dar respuesta en este recurso de acuerdo con el principio de congruencia que se recogía en el art. 43 de la Ley jurisdiccional de 1956 y se recoge en el art. 33 de la vigente Ley 29/98, de 13 de julio, recurso que, por lo tanto, debe desestimarse al no resultar viable la pretensión de convalidación automática que únicamente se ejercita en la demanda. No pueden prosperar frente a dicho pronunciamiento las alegaciones de la demanda sobre la infracción del principio de igualdad en relación con la doctrina jurisprudencial invocada, ya que las sentencias que se citan en la demanda responden a un criterio que ha sido modificado con posterioridad, como se deduce de las sentencias del Tribunal Supremo que se han citado antes, modificación que proviene inicialmente del emplazamiento al Gobierno en octubre de 1990 por parte de la Comisión de la Comunidad Europea, respecto de la infracción de la Directiva 78/687/CEE en relación con el art. 5 del Tratado de Roma, como consecuencia de las homologaciones automáticas de títulos de Odontólogos que no cumplían con dicha legislación europea, emitiéndose dictamen por la Comisión el 6 de agosto de 1992, en el sentido de entender que el Reino de España incumplió, con tales convalidaciones posteriores al 1 de enero de 1986, las obligaciones que le impone dicha Directiva y el art. 5 del Tratado constitutivo de la CEE, lo que llevó a una interpretación más restrictiva de las normas sobre convalidación de títulos, acomodándola a dichas exigencias del Derecho Comunitario y con ello del Derecho interno del que aquel forma parte, que debe tenerse en consideración en la aplicación de los correspondientes Convenios de Cooperación Cultural como señalan las ya citadas sentencias del Tribunal Supremo, mediante el control de equivalencia de los títulos a convalidar. Todo lo cual justifica el criterio que aquí se acoge y las posibles divergencias respecto de planteamientos reflejados en sentencias anteriores como las citadas por la recurrente, lo que excluye un cambio de criterio injustificado o infundado y por ello la discriminación e infracción del principio de igualdad que se alega en la demanda".

En el motivo primero de casación, con amparo en el artículo 88.1.d) de la LRJCA, se aduce que la sentencia recurrida ha infringido lo dispuesto en el artículo 11 del Convenio de Intercambio Cultural Hispano-Peruano de 30 de junio de 1971, aduciéndose en síntesis que no cabe llevar a cabo un juicio de equivalencia en el presente caso dada la aplicabilidad prevalente del citado precepto del convenio bilateral, del que ha de seguirse la homologación automática, sin que el recurrente esté sometido a los requisitos exigidos por la legislación interna española. En el segundo motivo de casación, con idéntico amparo procesal, se alega la infracción de la jurisprudencia relativa al citado precepto del convenio bilateral, citándose sentencias de las que se desprende que el citado convenio es la norma primaria de aplicación, sin que quepa efectuar análisis comparativo alguno entre los estudios cursados en el país de origen y los impartidos en España.

Finalmente, en el tercer motivo de casación, amparado igualmente en el apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional, se señala que la sentencia impugnada infringe la normativa interna española relativa a la homologación de títulos universitarios extranjeros y, en concreto, el artículo 6 del Real Decreto 86/1987, de 16 de julio, que establece las condiciones de homologación de los títulos extranjeros de educación superior, aduciéndose, en síntesis, que dicha normativa prevé un orden de prelación de fuentes para la resolución de las solicitudes de homologación, que establece en primer lugar la necesidad de atender a los tratados y convenios internacionales en los que España sea parte.

La índole de los argumentos expresados a través de los motivos a los que acaba de hacerse referencia nos lleva a estudiar los mismos conjuntamente así como a rechazarlos. La tesis según la cual el establecimiento por tratados de un derecho a la homologación que imponía ésta automáticamente sin un control de equivalencia, ha sido superada por la última jurisprudencia. Así, Sentencias como las de 15 de junio de 2004 (recurso de casación nº 2450/1999 ) que, a su vez, se remite a otras anteriores, han señalado lo siguiente:

"La cuestión se centra, pues, en considerar como el artículo 11 del Convenio de 30 de junio de 1971 no determina que deba producirse una homologación automática de los títulos equivalentes, sino el examen de equivalencia, imprescindible para la concesión de la homologación.

La jurisprudencia, como hemos subrayado en un primer momento defendió el criterio de la homologación automática. Sin embargo, ha rectificado después dicha doctrina, partiendo de que la homologación de un título extranjero a un título español no puede ser un canje material de títulos, sino que implica la declaración de que el título extranjero es igual al español, lo que impone un juicio de semejanza o equivalencia en cuanto al contenido y duración de la formación recibida, para acreditar que los títulos que se homologan son iguales (por todas, la sentencia de 3 de noviembre de 2003 ).

La sentencia de 10 de julio de 2001 (recurso de casación 2416/1996 ) también aborda el problema de si el artículo 11 del Convenio de 30 de junio de 1971 establece o no un sistema de reconocimiento o convalidación automática de títulos académicos. Adaptando su exposición al caso presente debemos manifestar que la clara dicción del artículo 11 del Convenio, que no necesita esfuerzo interpretativo alguno, alude a las normas pertinentes de la legislación interna y al mismo valor que concede a los (títulos) que sus propias autoridades expiden, sin que queden exonerados de los requisitos y condiciones que se exigen a los nacionales, de modo que queda excluida esa convalidación automática por la simple circunstancia de que concurra una denominación análoga en cada país, pero con una formación (nos referimos al caso del título de Médico Especialista en Cirugía de Cabeza y Cuello obtenido en Perú) diferente a la exigida para el título de Especialista en Cirugía Maxilofacial en España, lo que implica que los títulos no son equivalentes, tal como resulta exigible según las sentencias de esta Sala ya citadas de 12 de diciembre de 1991, 21 de febrero de 2000 y 24 de abril de 2001 . En el mismo sentido, también con referencia a un título universitario de Arquitecto obtenido en Perú, se ha pronunciado la sentencia de 17 de noviembre de 2003 (recurso de casación 2457/98 ).

(...) En este sentido, no siendo aplicable el Convenio de 30 de junio de 1971 para decidir sobre la homologación, hemos de atender a lo que resuelve la Comisión Nacional de la Especialidad, órgano técnico cuyos juicios están dotados de una presunción de veracidad (...)".

En definitiva, teniendo en cuenta las consideraciones precedentes, ha de excluirse el derecho a una homologación automática como postula el recurrente, y la necesidad de llevar a cabo un examen de equivalencia. En el presente caso, la falta de equivalencia fue constatada, con arreglo a los argumentos que constan en el expediente administrativo y a los que alude la sentencia recurrida, por la Comisión Nacional de la Especialidad de Anestesiología y Reanimación del Consejo Nacional de Especialidades Médicas, órgano especializado que se beneficia de la discrecionalidad técnica, que puso de manifiesto en su informe de 11 de febrero de 1997 que no hay equivalencia entre la duración del programa formativo español y el realizado por el solicitante; razón por la cual no puede considerarse cumplido el requisito de equivalencia entre ambos títulos para proceder a dicha homologación automática; sin perjuicio de que al haber acreditado haber realizado ejercicio profesional posterior en el país de origen durante un tiempo superior al doble de la diferencia existente entre la duración de ambas formaciones, la homologación quedara condicionada a la superación de una prueba teórico práctica, que el recurrente no superó, tal y como consta al expediente administrativo; sin que este extremo haya sido discutido por aquél.

Por otro lado y en relación con la cita de determinadas sentencias que dan lugar a homologaciones automáticas de títulos, ya hemos señalado que la tesis según la cual el establecimiento por tratados de un derecho a la homologación que imponía ésta automáticamente sin un control de equivalencia, ha sido superada por la ultima jurisprudencia, razón por la cual, el hecho de que, anteriormente, se hubieran producido homologaciones automáticas, sin llevarse a cabo ese juicio de equivalencia, no comporta la conculcación del principio de igualdad, sin que pueda pretenderse la aplicación de una jurisprudencia superada.

Las valoraciones anteriores obligan conforme a lo dispuesto en el articulo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a declarar no haber lugar al recurso de casación con expresa condena costas a la parte recurrente y al amparo del articulo 139 de la Ley de la Jurisdicción se declara como cantidad máxima a reclamar por el Abogado del Estado la de 2400 euros y ello en atención; a), a que las costas se imponen por imperativo legal y en tales casos esta Sala, de acuerdo además con las propias normas del Colegio de Abogados de Madrid, exige una especial moderación; y b), a que esa es la cantidad que esta Sala reiteradamente ha declarado en supuestos similares de homologación de títulos.