STS, 3 de Julio de 2000
| Ponente | PASCUAL SALA SANCHEZ |
| ECLI | ES:TS:2000:5457 |
| Número de Recurso | 2218/1995 |
| Fecha de Resolución | 3 de Julio de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a tres de Julio de dos mil.
VISTO por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal, integrada por los Excmos. Señores Magistrados anotados al margen, el recurso de casación interpuesto por la entidad mercantil "Cargill España, S.A.", representada por el Procurador Sr. Sorribes Torra y bajo dirección letrada, contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional, de fecha 22 de Noviembre de 1994, dictada en el recurso contencioso- administrativo nº 6/338/1994, sobre Derechos Reguladores de la Importación, en cuyo recurso de casación aparece, como parte recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.
La Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, con fecha 22 de Noviembre de 1994, y en el recurso anteriormente referenciado, dictó Sentencia con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de CARGILL ESPAÑA, S.A. contra el Acuerdo del Tribunal Económico-Administrativo Central de 26 de Junio de 1991 y Orden del Ministerio de Economía y Hacienda de 13 de Febrero de 1992 descritos en el fundamento jurídico primero de esta sentencia, los cuales confirmamos, por ser plenamente conformes a derecho, sin efectuar condena al pago de las costas".
Contra la anterior sentencia, la representación procesal de "Cargill España, S.A.", preparó recurso de casación. Emplazadas las partes y remitidos los autos, la recurrente formuló escrito de interposición que articuló sobre la base de un motivo, al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable, en que denunciaba la infracción por sentencia de los arts. 153 y 47 de las Leyes General y Tributaria y de Procedimiento Administrativo de 1958, respectivamente, así como de la doctrina jurisprudencial elaborada en torno a la imprescriptibilidad de la impugnación de los actos nulos de pleno derecho, para terminar suplicando la estimación del recurso, la anulación de la sentencia recurrida y la devolución de 211.668.218 ptas, indebidamente ingresadas en diversas declaraciones de importación en concepto de Derechos Reguladores, con sus intereses legales. Conferido traslado a la representación del Estado, se opuso al recurso e interesó la desestimación del recurso, así como la confirmación de la sentencia.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del 21 de Junio próximo pasado, tuvo lugar en esa fecha la referida actuación procesal.
Invoca la entidad recurrente, como único motivo de casación y al amparo del art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable --art. 88.1.d) de la vigente--, la infracción, por la sentencia impugnada, de los arts. 153 de la Ley General Tributaria (L.G.T.) y 47 de la de Procedimiento Administrativo de 1958 --hoy 62 de la de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de Noviembre (LRJAP Y PAC)--, en razón de que, al haberse percibido por las Aduanas de La Coruña, Gijón y Santander derechos reguladores de importación por importe de 211.668.218 ptas ingresados por aquella --por Cargill España, S.A.", se entiende-- entre parte de los ejercicios de 1985 y 1986, siendo así que las normas que sirvieron de cobertura a las correspondientes liquidaciones eran nulas de pleno derecho y, por ende y en su criterio, manifiestamente incompetentes los órganos que las practicaron por falta de competencia material, la nulidad predicable de las mismas se había comunicado a las liquidaciones referidas que, por eso mismo y habida cuenta la imprescriptibilidad de la acción para hacerla valer, eran susceptibles de impugnación cuando, en 3 de Julio y en 1º y 5 de Octubre de 1990, la interesada presentó ante la Delegación de Hacienda de Santander y ante el Ministerio de Economía y Hacienda peticiones solicitando la revisión de las liquidaciones mencionadas y consiguiente devolución, con intereses legales, de las sumas indebidamente ingresadas por el concepto de derechos de regulación a que ya se hizo mención con anterioridad.
Por su parte, la sentencia aquí impugnada, partiendo de que la nulidad de pleno derecho de una disposición de carácter general no determina, por sí misma, la nulidad de los actos administrativos dictados a su amparo; de que, según la jurisprudencia --con cita de las Sentencias de esta Sala de 26 de Marzo y 26 de Julio de 1993--, la nulidad de unos Decretos que establecieron exacciones parafiscales no podía servir para fundamentar una petición de devoluciones de ingresos indebidos, pues los motivos basados en la nulidad de una disposición, como motivos jurídicos, debieron ser utilizados para impugnar en plazo las liquidaciones de ella derivadas; de que las liquidaciones cuestionadas no tenían carácter provisional, como practicadas que fueron en el momento de despacho de las mercancías importadas y, por tanto, previa comprobación administrativa del hecho imponible y su valoración; y de que, por último, la petición de revisión de oficio de las tan repetidas liquidaciones que se formuló al amparo de la Disposición Adicional 2ª del Real Decreto 1163/1990, de 21 de Septiembre, sobre Devoluciones de Ingresos Indebidos, no era atendible, dado que no cabía apreciar incompetencia manifiesta de los órganos que las materializaron --a las liquidaciones, se entiende-- porque, a tenor del Real Decreto 489/1979, de 20 de Febrero, modificado por el 805/1982, de 2 de Abril y Real Decreto 2321/1983, de 4 de Agosto, se atribuía a las Administraciones de Aduanas e Impuestos Especiales el carácter de dependencia de la respectiva Delegación de Hacienda y a estas incumbía la gestión y administración de los tributos del Estado, entre los que se encontraban los "derechos reguladores" en tanto que exacciones parafiscales, llegó a la conclusión desestimatoria de las pretensiones deducidas por la actora.
La Sala ha tenido ocasión de pronunciarse sobre las cuestiones antes expresadas, aunque ha tenido que hacerlo adaptándose, en cada caso, a los distintos motivos y argumentos aducidos por las entidades recurrentes --no siempre uniformes o consecuentes con una misma línea argumental pese a tratarse de situaciones sustancialmente idénticas y de recursos llevados por la misma dirección técnica--.
Así, como declaró en la Sentencia de 18 de Diciembre de 1999 --recurso de casación 6789/94-- y repitió en las de 5 de Abril de 2000 --recurso de casación 6538/95, precisamente interpuesto por la misma entidad que aquí recurre-- y 10 de Mayo pasado -recurso de casación 5.595/95-, por no citar otras que las más recientes sobre la materia, y antes había declarado en las que en estas sentencias también se señalan, "la razón de ser de las infracciones denunciadas como base del recurso en este primer motivo descansa en la alegada nulidad de pleno derecho de los Decretos 3221/1972 y 2332/1984, en virtud de los cuales se liquidaron los derechos reguladores de diversas licencias de importación que la entidad recurrente había tramitado y obtenido durante los ejercicios de 1985 y 1986. Si las citadas disposiciones eran nulas por falta de cobertura legal --la excepción contenida en la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de Diciembre de 1958 a la exigencia de norma con rango de ley para la creación de las diferentes modalidades impositivas fué derogada por la de Reforma del Sistema Tributario de 11 de Junio de 1964-- y en ellas --es decir, en los indicados Decretos-- se disponían los citados derechos reguladores y se discriminaban los órganos competentes para su exacción y gestión, las liquidaciones practicadas a su amparo adolecían del mismo vicio de nulidad y los órganos de la Hacienda que las practicaron eran, según su criterio, órganos incompetentes. En tales condiciones --se termina argumentando--, serían de aplicación los precitados artículos de la Ley General Tributaria y de la de Procedimiento, arts. 153 y 47, en cuanto configuraban como supuesto de nulidad de pleno derecho los actos dictados por órganos manifiestamente incompetentes, y procedería, por tanto, la devolución de lo indebidamente ingresado, sin sujeción a plazo para formular la oportuna petición, habida cuenta el carácter imprescriptible de la acción para reclamar la mencionada nulidad.Sin embargo, al argumentar así, se olvida que las sentencias aducidas en el escrito de interposición del recurso, y antes en la de demanda, como declarativas de la nulidad de los Decretos antes mencionados, conforme tiene también declarado esta misma Sala --vgr. Sentencias de 15 de febrero y 26 de Noviembre de 1996-- fueron dictadas en recursos indirectos, esto es, en recursos en que se impugnaban liquidaciones concretas por entenderse que las disposiciones a cuyo amparo se habían practicado eran nulas, de acuerdo, por tanto, con lo establecido en los apartados 2 y 4 del art. 39 de la Ley Rectora de esta Jurisdicción, pero no en recursos directos, es decir, dirigidos a la anulación de la disposición misma y, por tanto, únicos susceptibles de expulsarla del ordenamiento. La consecuencia de esta realidad es patente. El recurso directo, caso de prosperar, supone, como acaba de decirse, la eliminación de la disposición administrativa impugnada, con efectos "ex tunc" y, por consiguiente, con pérdida de virtualidad legitimadora de cualquier acto que en ella pretenda ampararse, aunque con subsistencia de los actos firmes dictados en su aplicación, tal y como establecía el art. 120.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo aplicable al supuesto de autos y exige el principio de seguridad jurídica, reconocido por la doctrina constitucional --Sentencia del Tribunal Constitucional 45/1989, de 20 de Febrero--, y la del Tribunal Supremo --sentencias de esta misma Sala, entre otras muchas, de 17 y 30 de Octubre de 1996--. Por el contrario, en el recurso indirecto, es decir, aquel cuya exclusiva finalidad es la anulación del acto de aplicación, la nulidad de la disposición que sirve a este de obligado antecedente funciona solo como motivo de la pretensión anulatoria de aquel. Por eso mismo, los efectos de la sentencias anulatorias de dichos actos aplicativos no pueden trasladarse a otras liquidaciones no impugnadas en tiempo y forma y, por el mismo razonamiento, la impugnación del acto tributario de aplicación exige su planteamiento potestativo en reposición o la reclamación económico-administrativa pertinente, ambas dentro del plazo de quince días, a tenor de lo preceptuado en los arts. 4º del Real Decreto 2244/1979, de 7 de Septiembre, y 92.2 del Reglamento de Procedimiento de 20 de Agosto de 1981, aplicable a las liquidaciones cuestionadas, conforme señalaron, también entre otras muchas, las precitadas sentencias de esta Sala de 15 de Febrero, 17 y 30 de Octubre de 1996. Como dice expresamente la última de las Sentencias reseñadas, en el caso del recurso directo hay actos que siguen desplegando efectos pese a haberse dictado en virtud de una disposición que se entendió nula: los anteriores a la sentencia anulatoria que hubieran alcanzado firmeza. En el del indirecto, siguen siendo válidos todos excepto el específicamente anulado.
Pues bien; en el presente supuesto, la entidad hoy recurrente presentó su solicitud de revisión de las liquidaciones y de devolución, como indebidos, de los ingresos en su día efectuados, en 13 de Julio, 1º y 5 de Octubre de 1990. Evidentemente, lo hizo fuera de los plazos anteriormente aludidos y, por ende, al subsistir la vigencia de los Decretos 3221/1972 y 2332/1984, ni la Dirección General de Aduanas, que practicó y giró las oportunas liquidaciones, podía ser considerada órgano manifiestamente incompetente ni, constantes aquellas, podía obtenerse devolución de ingreso alguno --Sentencias de 4 de Mayo y 20 de Julio de 1993 y 17 de Octubre de 1996-.
Sin embargo, cabría añadir aquí, como declaró la Sentencia de 2 de Junio de 1998 --recurso de apelación 2542/92--, la impugnación hubiera podido prosperar si se estuviera ante liquidaciones que no hubieran ganado firmeza, como en el caso por esta contemplado sucedía.
Por otra parte, no constituye ninguna oficiosidad la consideración que hace la sentencia recurrida --fundamento jurídico 6º--, y que esta Sala acepta, cuando, a mayor abundamiento, argumenta que la nulidad de los tan repetidos Decretos 3221/1972 y 2332/1984 por decirse crearon derechos reguladores de aduanas sin suficiente cobertura legal, no podría, en buena lógica, producir, sin más, la manifiesta incompetencia de la Dirección General de referencia para la práctica de las cuestionadas liquidaciones, habida cuenta que se está en presencia de ingresos que participan de la naturaleza de los impuestos cuya gestión y exacción estaba, y está, confiada, dentro del Ministerio de Economía y Hacienda, a la mentada Dirección General. Así lo declaró, también, la sentencia de esta Sala de 23 de Enero de 1995 y así resulta de la reestructuración de algunos órganos de la Administración, llevada a cabo por Real Decreto 2.924/81, en que la gestión de los (derechos) reguladores pasó... a la Dirección General de Aduanas e Impuestos Especiales.
El motivo, pues, debe ser desestimado, tanto respecto de las infracciones legales invocadas como de la de la jurisprudencia aplicable.
Se alega también, dentro del desarrollo del motivo único aducido en esta casación, la infracción del art. 153 de la Ley General Tributaria, en relación con la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1163/1990, sobre Devolución de Ingresos Indebidos de Naturaleza Tributaria.
Conforme se declara en la precitada Sentencia de 5 de Abril de 2000 (recurso de casación 6538/95) y reprodujo la de 10 de Mayo próximo pasado (recurso de casación 5595/95), el art. 153 de la Ley GeneralTributaria atribuye al Ministro de Hacienda la facultad, previo dictámen del Consejo de Estado, de declarar, de oficio o a instancia de parte, la nulidad de pleno derecho de los actos tributarios en los siguientes casos: 1º) los dictados por órgano manifiestamente incompetente, y ya hemos rechazado en el Fundamento de Derecho anterior que tal circunstancia concurriera en los aquí impugnados; 2º) los que son constitutivos de delito, tema que no se cuestiona en el presente caso, y 3º) los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido que, asimismo, es tema ajeno a esta controversia.
Por su parte, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto 1.163/90 enlaza con lo que antecede, facultando para instar la revisión de los actos dentro del plazo de los cinco años (en el momento actual son cuatro, con arreglo al Real Decreto 136/2000. que desarrolla la Ley General Tributaria), cuando hubiesen incurrido en nulidad de pleno derecho, circunstancia ésta que, por lo antes visto, no concurre en el caso de autos.
Por otra parte, conforme declaró la Sentencia de 6 de Marzo de 2000 --recurso de casación 3770/95--, y repiten las de 10 y 15 de Mayo de 2000, antes citadas, la nulidad de las disposiciones en virtud de las cuales fueron practicadas las liquidaciones objeto de impugnación constituyen un supuesto de nulidad de pleno derecho autónomo --los de los aps. 2 de los arts. 47 y 62 de las Leyes Procedimentales de 1958 y 1992, respectivamente-- no abocado necesariamente a producir alguno de los especificados en el ap. 1 de estos preceptos ni, en cuanto aquí interesa, la incompetencia manifiesta del órgano que practicó las liquidaciones, a no ser que se trate de la declaración de nulidad de una disposición que, sin el necesario respaldo legal o en contradicción con la Ley, hubiera atribuido competencia funcional u objetiva a algún órgano para llevar a cabo actuaciones que no le correspondían con anterioridad, conforme ocurrió, vgr., con la anulación del Real Decreto 412/1982, de 12 de Febrero, por la Sentencia de la entonces Sala Quinta de este Tribunal de 24 de Abril de 1984, cuando, sin el respaldo del art. 140 de la L.G.T., atribuyó competencias liquidadoras a la Inspección Tributaria --carencia de respaldo subsanada, como es sabido, por la Ley 10/1985, de 26 de Abril--. En el caso aquí enjuiciado, no puede caber duda, conforme antes se dijo, de que los órganos de gestión integrados en la Dirección General de Aduanas, que practicaron las liquidaciones generadoras de los pretendidos ingresos indebidos, eran los órganos competentes para practicarlas al estar aquéllas referidas a los derechos reguladores cuya gestión tenían expresa y legalmente encomendada. Además, y como también se anticipó, al practicar las liquidaciones, dichos órganos de gestión actuaron en aplicación de unas disposiciones plenamente vigentes y no expulsadas, a través de ningún recurso directo, del Ordenamiento. Si ello era así, mal podía haberse comunicado a los referidos actos de aplicación la nulidad derivada de la, a su vez, nulidad de la disposición de cobertura, nunca pronunciada con virtualidad anulatoria o abrogatoria.
De ahí que tampoco pueda admitirse la infracción de tales preceptos, ni por ende, pueda prosperar, por estas razones, el motivo de casación.
No habiendo recogido el escrito de interposición de este recurso ningún motivo relativo al carácter provisional de las liquidaciones iniciales (pese a que fué utilizado en la instancia) ni tampoco en orden a la aplicabilidad del Reglamento Comunitario CEE 1430/1979, a diferencia de lo ocurrido en otras ocasiones (vgr. recurso 8063/94), procede, por las razones expuestas, desestimar los motivos aquí aducidos y el recurso, por tanto, con la obligada imposición de costas que deriva del art. 102.3 de la Ley Jurisdiccional aquí aplicable.
En su virtud, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación formulado por la entidad mercantil "Cargill España, S.A.", contra la Sentencia de la Sala de esta Jurisdicción de la Audiencia Nacional, Sección Sexta, de fecha 22 de Noviembre de 1994, recaída en el recurso contencioso-administrativo al principio reseñado, con expresa, por obligada, imposición de costas.
Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección que edita el Consejo General del Poder Judicial, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fué la anterior sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. PASCUAL SALA SÁNCHEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública, de lo que, como Secretario de la misma CERTIFICO.
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