STS, 15 de Diciembre de 2000
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 15 Diciembre 2000 |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a quince de Diciembre de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7132/993 interpuesto por "FOMENTO DE INVERSIONES Y CRÉDITO, S.A." (FINCRESA), "FOMENTO AGRÍCOLA Y GANADERO, S.A." (FAGSA), "SERVICIOS INDUSTRIALES HOSTAL DEL PI, S.A." (SIHPSA) y "CAN POUS AGRÍCOLA Y GANADERA, S.A.", representadas por el Procurador D. Antonio García Martínez, contra la sentencia dictada con fecha 18 de junio de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 18.675, sobre aprobación de proyecto de carretera; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
Las entidades "Fomento de Inversiones y Crédito, S.A.", "Fomento Agrícola y Ganadero, S.A.", "Servicios Industriales Hostal del Pi, S.A." y "Can Pous Agrícola y Ganadera, S.A." interpusieron ante la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 18.675 contra la desestimación expresa del recurso de alzada deducido ante la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo contra la aprobación definitiva del proyecto de trazado T.11.B-2310, denominado "Duplicado de Calzada. CN-II. Madrid a Francia por Barcelona, P.K.M. 581,5 al 587,0". En su escrito de demanda, de 5 de septiembre de 1990, alegaron los hechos y fundamentos de Derecho que consideraron oportunos y suplicaron se dictase sentencia "por la cual los deje sin efecto alguno y el resto de los pronunciamientos en Derecho procedentes". Por otrosí interesaron el recibimiento a prueba de las actuaciones.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 14 de diciembre de 1990, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la incompetencia de la Sala para conocer del presente recurso o, en su defecto, sea el mismo desestimado".
Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 21 de enero de 1991 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 18 de junio de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que con desestimación del recurso interpuesto por el Procurador D. ANTONIO GARCÍA MARTÍNEZ en representación de FOMENTO DE INVERSIONES Y REDITO, S.A. (FINCRESA), FOMENTO AGRÍCOLA Y GANADERO, S.A. (FAGSA), SERVICIOS INDUSTRIALES HOSTAL DEL PI, S.A. (SIHPSA) Y CAN POUS AGRÍCOLA Y GANADERA, S.A. (CAN POUS), debemos declarar y declaramos ajustadas a derecho las resoluciones recurridas, sin costas".
Con fecha 8 de noviembre de 1993 las entidades recurrentes interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 7132/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos fundados en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Infracción de los artículos 13 de la Ley deCarreteras y 23, 24, 25 a 29 y 30 del Reglamento; de los artículos 15 de la Ley citada, 5.3 y 35 del Reglamento y 39.2 y 4 de la Ley Jurisdiccional; de los artículos 5.2 y 3, 35 y 95 a 97 del Reglamento; del artículo 50.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó la confirmación íntegra de la sentencia con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 29 de mayo de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 7 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada el 18 de junio de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, desestimó el recurso contencioso-administrativo número 18.675 interpuesto contra la resolución del Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo de 21 de noviembre de 1988 que, en alzada, confirmó las resoluciones de la Dirección General de Carreteras de 28 de octubre de 1987 (aprobación técnica del proyecto de trazado
T.11.B-2310, denominado "Duplicado de Calzada. CN-II. Madrid a Francia por Barcelona, P.K.M. 581,5 al 587,0; tramo Esparraguera-Martorell") y de la Demarcación de Carreteras del Estado en Cataluña de 17 de noviembre de 1987, sobre publicación de bienes y derechos afectados por la expropiación correspondiente a aquel proyecto.
La sentencia rechazó la tres alegaciones en que sustancialmente se apoyaba la demanda.
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En cuanto a la inexistencia del "proyecto de ejecución" como necesario trámite previo a la aprobación del "proyecto de trazado", la Sala de instancia desestimó las alegaciones de la parte actora según la cual ello suponía una clara infracción del artículo 13 de la Ley 51/1974, de 19 de diciembre, de Carreteras. Tras exponer las consideraciones que justificaban la posible aprobación de un proyecto de trazado sin la previa del proyecto de ejecución, la Sala destacó cómo, "[...] en todo caso la posterior aprobación definitiva [del proyecto de ejecución] de fecha 28-12-87 convalidaba todo lo precedente en lo que no fuese radicalmente nulo."
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En cuanto a la alegación referente a la falta de rango normativo del Plan Nacional de Carreteras y a las resoluciones sobre él adoptadas sin rango de ley por el Congreso de los Diputados en sesión plenaria de 20 de marzo de 1986, alegación que sostenía la eventual infracción del artículo 4 de la Ley de Carreteras (a cuyo tenor "corresponde al Consejo de Ministros acordar la remisión a las Cortes del proyecto de Ley del Plan Nacional de Carreteras y sus modificaciones"), la Sala subrayó que, conforme al artículo 15 de la citada Ley, sólo es preceptiva la inclusión en el Plan Nacional de las "nuevas" carreteras estatales, excluyendo el precepto de modo expreso como tales carreteras nuevas a "las variantes, desdoblamientos de calzadas, mejoras de trazado y tramos que no constituyan un nuevo itinerario". Destacó asimismo que "la prueba pericial practicada confirma que no se trata en la zona que aquí interesa de un nuevo tramo sino de obras de mejora y desdoblamiento que claramente siguen la 'caja' de la carretera anterior."
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Finalmente, la Sala de instancia negó que fuese preceptivo en el caso de autos someter a información pública el proyecto, dado que "no se variaba de forma sustancial la funcionalidad de la carretera preexistente".
Los motivos de casación deducidos por la parte recurrente se basan en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional y su contenido responde, sucesivamente, a las tres alegaciones sustanciales de la demanda y a su correlativo rechazo en la sentencia de instancia.
El primero de ellos denuncia la infracción de los artículos 13 de la Ley de Carreteras y 23, 24, 25 a 29 y 30 del Reglamento que la desarrolla, aprobado por el Real Decreto 1073/1977, de 8 de febrero. En síntesis, a juicio de las recurrentes, estableciendo estos preceptos "un procedimiento secuencial o plurifásico de carácter complejo" y dado que "la preceptividad de la inclusión de todos o algunos de los estudios y proyectos de carreteras [...] viene determinada por la entidad de las obras a ejecutar", no era posible "la inversión fásica del procedimiento que se sustenta en el fallo" y debió haberse aprobado primero el proyecto de construcción y después el de trazado de la carretera.
El motivo, extensamente desarrollado en cuanto a la distinción entre "tipos" o "fases" de los estudios pero no en cuanto a la incidencia de la convalidación ulterior, no puede prosperar pues toda la polémicareferida a la secuencia, en abstracto, de las diferentes aprobaciones de unos y otros tipos de "estudios" o proyectos previstos en el artículo 13 de la Ley de Carreteras resulta irrelevante si, como aquí ocurrió, la aprobación técnica del proyecto de trazado (de 28 de octubre de 1987) fue seguida poco tiempo después (28 de diciembre de 1987) por la del proyecto de construcción que, a juicio de la recurrente, era el instrumento idóneo para legitimar la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los bienes afectados por las futuras obras. Quiérese decir con ello que, según acertadamente recogió la sentencia recurrida en el pasaje que antes hemos transcrito, cualquier posible irregularidad temporal en la secuencia de aprobaciones debía entenderse convalidada por la última de ellas.
La parte recurrente alega, sin razonarlo en forma convincente, que el supuesto defecto "no resulta convalidable a posteriori (al menos en su integridad)", aludiendo, de modo tampoco excesivamente claro, a la inseguridad jurídica que provoca sobre la relación de bienes y derechos afectados y añade que ello supondría la "mutabilidad perenne de los proyectos que la LC y RC vetan". Afirmaciones que no podemos compartir en los términos en que se formulan pues, de un lado, no hay razón legal para excluir la posible convalidación del hipotético defecto consistente en aprobar un proyecto de trazado antes del de construcción de la carretera; de otra parte, si la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación se pueden referir no sólo a los bienes y derechos incluidos en el correspondiente proyecto, sino incluso (artículo 12.2 de la Ley de Carreteras) a los comprendidos en el replanteo y en las modificaciones de obra que puedan aprobarse posteriormente, la seguridad jurídica y la correlativa garantía expropiatoria habrán de referirse a las determinaciones contenidas en el último proyecto aprobado, que, en este caso, fue el de construcción, una de cuyas partes es precisamente el proyecto de trazado en cuanto expresión de los aspectos geométricos de aquél y de los concretos bienes y derechos afectados.
En el segundo de sus motivos de casación la parte recurrente considera infringidos el artículo 15 de la Ley de Carreteras, los artículos 5, apartados 2 y 3, y 35 de su Reglamento, y el artículo 39, apartados 2 y 4, de la Ley Jurisdiccional. A este respecto, viene a defender que "es procedente y prosperable la impugnación indirecta [...] de las aprobaciones del proyecto discutido por no resultar las normas cuyo fundamento se invoca para la validez del mismo (PNC) conformes a Derecho", insistiendo, por un lado, en que el Plan Nacional de Carreteras debió ser aprobado por Ley y, por otro lado, en que la proyectada era una carretera nueva comprendida en el ámbito de aplicación del citado Plan Nacional.
Toda la argumentación de este motivo -criticable también desde otros puntos de vista- quiebra desde el momento en que falla la premisa de la que parte: pues habiendo declarado la sentencia de instancia que las obras proyectadas no eran sino "desdoblamiento y mejora" de la carretera nacional preexistente, conclusión fáctica a la que llegaba la Sala de la Audiencia Nacional tras valorar la prueba pericial practicada y que no era susceptible de revisión casacional por la vía del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional, mal puede imputarse a dicha Sala la vulneración del artículo 15 de la Ley de Carreteras -y de los preceptos reglamentarios que lo desarrollan- cuando éste dispone, precisamente, la innecesariedad de que tales modificaciones de las carreteras preexistentes sean incluidas en el Plan Nacional de Carreteras como requisito previo para su construcción.
No siendo, pues, preceptiva la inclusión de las obras proyectadas en el Plan Nacional de Carreteras, era irrelevante toda la argumentación actora sobre la validez o nulidad del que en su día (20 de marzo de 1986) y bajo la denominación de "Plan General de Carreteras 1984/1991", fue objeto de diversas resoluciones del Congreso de los Diputados, así como las referencias a la impugnación indirecta, por la vía del artículo 39, apartados 2 y 4 de la Ley Jurisdiccional, del mencionado Plan (en el caso de que pudiera ser estimado como "disposición de carácter general"). Estas últimas referencias eran improcedentes desde el momento en que ni el proyecto aprobado constituía necesariamente un acto de aplicación de aquel Plan Nacional, ni éste era condición previa para el desdoble de la carretera preexistente.
En el tercer motivo de casación la parte recurrente considera que la "exoneración del trámite de información pública" infringe los artículos 5.2 y 3, 35 y 95, 96 y 97 del Reglamento de Carreteras, censurando que la Sala ha realizado una "omisión aplicativa" del primero de ellos, en sus dos apartados, y ha incurrido en una "errónea apreciación de los hechos determinantes de la aplicación del 35.2 RC".
De nuevo hemos de rechazar que la vía procesal utilizada por los recurrentes (esto es, el cauce del artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional) sirva para pretender que esta Sala rectifique o modifique en casación la "apreciación de los hechos" efectuada por la de instancia. La Sala de la Audiencia Nacional consideró, en efecto, según ya hemos reseñado, que el análisis del proyecto impugnado evidenciaba la ausencia en él de variaciones sustanciales de "la funcionalidad de la carretera preexistente", y precisamente es esta apreciación de hecho la que tratan de combatir los recurrentes apelando al artículo 35.2 del Reglamento de Carreteras como norma supuestamente infringida. Como quiera que dicha norma disponeque han de someterse a información pública los desdoblamientos de calzadas que "supongan una modificación sustancial en la funcionalidad de la carretera preexistente" y la apreciación de la prueba llevada a cabo por la Sala dio como resultado que no se había producido este hecho, el motivo debe decaer, dados los términos en que viene formulado. Y negada la vulneración del referido artículo 35.2 del Reglamento de Carreteras tampoco se produce la del resto de preceptos reglamentarios invocados.
Por lo demás, la cuestión fue ya analizada en la sentencia de esta Sala de 20 de diciembre de 1999 (recurso de apelación número 5733/1992) al resolver sobre la impugnación de los mismos actos administrativos, referidos al mismo proyecto de trazado y a los mismos puntos kilométricos de la misma carretera, impugnación promovida por personas y entidades distintas de las ahora recurrentes. Dijimos en aquella sentencia:
"En cuanto a la pretendida nulidad de pleno derecho del acuerdo del MOPU que aprobó el proyecto T-11-B-2310 y orden de expropiación de fecha 28 de octubre de 1987, por omisión del trámite imprescindible del trámite de información pública, esta Sala acepta y hace suyos los acertados razonamientos que la sentencia de instancia contiene en su Fundamento de Derecho Cuarto, sobre la no necesidad de someter el proyecto T-11-B-2310 al trámite de información pública, dado que la Ley de Carreteras y Caminos nº 51/74 de 19 de diciembre de 1974, en su artículo 14.1 establece que, cuando se trate de construir una nueva carretera estatal, el oportuno estudio informativo, se someterá al trámite de información pública durante un período de 30 días, aclarando el artículo 15 de la Ley que no tendrán la consideración de nuevas carreteras las variantes, desdoblamientos de calzada, mejoras de trazado, acondicionamientos, los tramos que no constituyan un nuevo itinerario y las carreteras que integran las redes arteriales de las poblaciones, todo ello ampliado en el artículo 35 del Reglamento, Decreto 8 de febrero de 1977 que establece que, no será preceptivo el trámite de información pública de los estudios que se refieren a ensanches de carreteras, modificaciones de trazado, mejoras de firma y variantes que no afecten a núcleos de población. No ofrece duda a la Sala que tales artículos correctamente interpretados nos llevan a la conclusión de que en el presente caso no se precisa la información pública, por tratarse de una carretera estatal N-II ya existente, que se pretende modificar mediante un ensanche, con modificación de trazado y mejora de firme y sobre la cual se acuerda el desdoblamiento a 4 carriles, y más tarde la duplicidad de calzada, pero todo ello sobre la carretera ya existente de carácter estatal que se modifica, bien por desdoblamiento de la calzada, en 4 carriles, bien porque se haga duplicidad de la calzada pues en ambos casos las obras no suponen una modificación substancial de la funcionalidad de la carretera existente [...]".
En su último motivo de casación la parte recurrente sostiene que se vulnera el artículo 50.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo por cuanto, probada "la invalidez de la resolución primitiva y dada la dependencia de los posteriores respecto de aquélla, cabe por derivación estimar ésta (sic) no ajustada a Derecho conforme art. 50.1 LPA a contrario sensu".
Al margen de que no se aclara cuál sea, en este caso, la resolución primitiva y cuál la derivada, lo cierto es que, si la sentencia no declara la invalidez de ninguna de las impugnadas, no puede imputársele la infracción de un precepto legal que parte, justamente, de la existencia de dicho vicio en los actos anteriores a los que se hubieren dictado con posterioridad.
La desestimación de los motivos de casación debe ir acompañada de la condena en costas, de conformidad con el artículo 102.3 de la anterior Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7132 de 1993, interpuesto por "Fomento de Inversiones y Crédito, S.A." (FINCRESA), "Fomento Agrícola y Ganadero, S.A." (FAGSA), "Servicios Industriales Hostal del Pi, S.A." (SIHPSA) y "Can Pous Agrícola y Ganadera, S.A." contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) de 18 de junio de 1993, recaída en el recurso número 18.675. Imponemos a los recurrentes las costas de este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de loContencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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