STS, 31 de Enero de 2000

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Estimamos la demanda interpuesta por D. Serafin contra el Ayuntamiento de Córdoba, y en consecuencia, anulamos y dejamos sin efecto las resoluciones impugnadas, que son contrarias al ordenamiento jurídico, y en consecuencia, anulamos la permuta a que se refiere este proceso, y condenamos a las partes demandadas a estar y pasar por esta declaración y a que reciprocamente restituyan las prestaciones dadas y recibidas, ello sin pronunciamiento de condena en cuanto al pago de las costas. Y a su tiempo con certificación de esta sentencia para su cumplimiento, devuélvase el expediente administrativo al lugar de procedencia."

Notificada la anterior sentencia las representaciones procesales del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba y de la entidad mercantil Reyc Córdoba, S.A. presentaron escritos ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, preparando los recursos de casación contra la misma. Por auto de 7 de octubre de 1.993 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, ordenando emplazar a las partes para que comparezcan en el plazo de treinta días ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, así como remitirle las actuaciones.

Recibidas las actuaciones procedentes de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, y el Procurador D. José Luis Ortiz-Cañavate Puig Mauri, en nombre de la entidad mercantil "Prodisar S.L." antes Reyc Córdoba S.A., se personaron ante esta Sala Tercera del Tribunal Supremo y formularon escritos de interposición de los recursos de casación, expresando los motivos en que se ampara, solicitando el Procurador D. Luciano Rosch Nadal, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia por la que, estimando los motivos desarrollados en el presente recurso, case y anule la sentenciarecurrida, y dicte otra nueva en su lugar, que declare haber sido indebidamente admitido el recurso contencioso-administrativo y, subsidiariamente, que confirme la legalidad del acuerdo de 3 de septiembre de

1.987. El Procurador D. José Luis Ortiz-Cañavate Puig Mauri, en nombre de la entidad mercantil "Prodisar S.L." antes Reyc Córdoba S.A. solicitó asimismo que se admita el recurso y, previos los trámites legales, se dicte sentencia dando lugar al mismo, casando y anulando la mencionada y dictando otra más ajustada a derecho. Se personó en el recurso de casación como parte recurrida la Procuradora Doña María de los Llanos Collado Camacho, en nombre de Don Serafin .

Habiendo tenido por personada a la parte antes referida, mediante providencia de 12 de marzo de 1.997 se admitió el recurso de casación y se ordenó entregar copia del escrito de interposición a la Procuradora Doña María de los Llanos Collado Camacho, en nombre de Don Serafin , para que formalizase el escrito de oposición en el plazo de treinta días.

La Procuradora Doña María de los Llanos Collado Camacho, sustituida después por la Procuradora Doña María Jesús Mateo Herranz, en nombre de Don Serafin , presentó escrito de oposición al recurso interpuesto en el que, tras impugnar los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes, terminó solicitando se dicte sentencia teniendo por impugnados, en tiempo y forma, los recursos de casación interpuestos por el Ayuntamiento de Córdoba y por la coadyuvante "Reyc Córdoba S.A." y se acuerde confirmar la recurrida, con costas.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 25 de enero de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Don Serafin , Concejal del Ayuntamiento de Córdoba, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el acuerdo del Pleno del referido Ayuntamiento de 30 de diciembre de

1.987, por el que se desestimó el recurso de reposición promovido contra acuerdo plenario de 3 de septiembre de 1.987, en virtud del cual se aprobó la permuta del cine Osio, propiedad de la entidad mercantil Reyc Córdoba S.A., hoy transformada en Prodisar S.L., situado en la Plaza del Obispo Fernández Conde y en la calle Pascual Gallangos, por dos solares propiedad del Municipio, situados en las calles Dr. Barraquer y Madres Escolapias respectivamente. La Sala de este orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, dictó sentencia el 29 de abril de 1.993 estimando el recurso y, en consecuencia, anulando y dejando sin efecto las resoluciones impugnadas como contrarias al ordenamiento jurídico, acordando anular la permuta a que se refería el proceso y condenando a las partes demandadas (el Ayuntamiento de Córdoba y Reyc Córdoba S.A.) a estar y pasar por dicha declaración y a que recíprocamente restituyesen las prestaciones dadas y recibidas. Contra dicha sentencia han promovido recurso de casación, por una parte, el Excmo. Ayuntamiento de Córdoba, y, por otra, la entidad mercantil Prodisar S.L.

Debemos examinar en primer lugar el recurso de casación deducido por el Excmo. Ayuntamiento de Córdoba.

El primer motivo de casación, formulado al amparo del número 3º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956, aunque debemos entender que se basa en el número 4º, estima que la sentencia impugnada ha infringido los artículos 58.1, 62.1.d) y 82,f) de la citada Ley Jurisdiccional, al no haber admitido la excepción de extemporaneidad del recurso articulada en la instancia. En opinión del Ayuntamiento de Córdoba, Don Serafin , como Concejal de dicho Ayuntamiento, asistió a la reunión del Pleno de la Corporación Municipal de 30 de diciembre de 1.987, intervino activamente en el debate y votó en contra del mismo, por lo que ese mismo día conocía fehacientemente el acuerdo de desestimar el recurso de reposición interpuesto por él contra el acuerdo plenario de 3 de septiembre de 1.987. Como el recurso contencioso-administrativo fue interpuesto el 24 de marzo de 1.988 el Ayuntamiento de Córdoba entiende que se presentó fuera del plazo de dos meses que señala el artículo 58.1 de la Ley de la Jurisdicción.

El motivo debe ser desestimado. El Ayuntamiento de Córdoba notificó expresa y formalmente el acuerdo de 30 de diciembre de 1.987 a Don Serafin mediante comunicación fechada el 29 de enero de

1.988, haciéndole saber que contra dicho acuerdo y en el plazo de dos meses, contados a partir del siguiente día al que recibiese la notificación, podía interponer recurso contencioso-administrativo señalándole el órgano jurisdiccional competente. Esta notificación aparece firmada por Don Serafin el 5 de febrero de 1.988. Debe ser esta fecha, y no la de la celebración del Pleno Municipal, al que asistió el Concejal recurrente en instancia, la que determina el inicio del cómputo del plazo para la interposición delrecurso contencioso-administrativo, ya que el artículo 79.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo establece que toda notificación deberá contener, además del texto íntegro del acto, que Don Serafin ya conocía, la indicación de los recursos procedentes, órgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, y el apartado 4 de este precepto añade que surtirán efecto por el transcurso de seis meses las notificaciones practicadas personalmente al interesado que, conteniendo el texto íntegro del acto, hubieran omitido otros requisitos. De la aplicación de estos preceptos se deduce que la notificación de la resolución desestimatoria del recurso de reposición que se verificó correctamente, sin defecto alguno, fue la recibida por Don Serafin el 5 de febrero de 1.988, partiendo de la cual el recurso contencioso- administrativo estaba interpuesto dentro del plazo legal de dos meses. El conocimiento del texto íntegro del acto derivado de la asistencia del Concejal recurrente a la sesión del Pleno sólo podría surtir efecto por el transcurso de seis meses, que no se produjo en ningún momento. El recurso contencioso-administrativo se promovió dentro de plazo.

No es aplicable al supuesto por analogía el artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, (Real Decreto 2.568/1.986, de 28 de noviembre), que se refiere al plazo para interponer recurso de reposición por los Concejales, no al supuesto de interposición del recurso contencioso-administrativo, no siendo procedente la aplicación analógica al existir norma específica que resuelve el caso, contenida en los citados apartados 2 y 4 del artículo 79 de la Ley de Procedimiento Administrativo.

El motivo debe ser desestimado.

El segundo motivo de casación, acogido al número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (como los restantes de esta parte recurrente), considera infringidos el artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local (Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril) y el artículo 112 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio). Afirma el Ayuntamiento de Córdoba que el artículo 112 citado, que la sentencia de instancia considera vulnerado por la actuación municipal, sólo exige acreditar mediante expediente la necesidad de proceder a la permuta, esto es, de motivar la adopción de un procedimiento contractual que en nuestro ordenamiento es excepcional. Añade que dicho expediente se instruyó y que en él se encuentran acreditadas las finalidades que mediante la permuta se intentaban alcanzar, siendo necesaria para los intereses públicos la adquisición del Cine Osio para la instalación de un polideportivo.

Ante todo debemos precisar que el artículo 80 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local no es el que la sentencia combatida consideró infringido ni tiene una directa influencia en la cuestión planteada. La sentencia de 29 de abril de 1.993 se funda en que en ningún momento, de ninguna forma, ni siquiera esquemática, existen informes, dictámenes, discusiones o ponencias acerca de la necesidad de efectuar la permuta, por lo que estimó conculcado el artículo 112 del Reglamento de bienes de las Entidades Locales, que en su apartado 2 exige, para que sea posible la enajenación mediante permuta de bienes patrimoniales del Municipio, previo expediente "que acredite la necesidad de efectuarla". En el caso que se enjuicia ha existido un expediente para autorizar la permuta del Cine Osio por solares de propiedad municipal, pero en dicho expediente, como acertadamente destaca la sentencia de instancia, no se ha acreditado la necesidad de tal permuta. En el expediente se justifica la conveniencia, o, si se quiere, la necesidad de adquirir el Cine Osio para dedicarlo a una instalación deportiva. En este sentido consta informe del Gerente del Patronato Municipal de Deportes. Pero lo que falta de manera absoluta son los informes y consideraciones técnicas, económicas y jurídicas que justifiquen la necesidad de efectuar esa adquisición mediante permuta, sistema excepcional de enajenación de los bienes municipales que los excluye de la subasta. Si se consideraba necesaria la adquisición del Cine Osio pudo llevarse a cabo por los procedimientos de compra o expropiación forzosa. Pero acudir al régimen excepcional de la permuta requería, por mandato del artículo 112.2, acreditar la necesidad de utilizar esta forma excepcional de enajenar los solares municipales. Este es el requisito legal incumplido por el Ayuntamiento, que determina la vulneración del citado precepto y, por tanto, la concurrencia de causa de anulación del acto administrativo aprobatorio de la permuta. No se aprecia pues infracción del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales (menos aún del artículo 80 del Texto Refundido), sino correcta aplicación del mismo por parte de la sentencia de instancia, lo que determina la desestimación del motivo.

El tercer motivo de casación (artículo 95.1.4º) alega infracción del artículo 118 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, según el cual, será requisito previo a toda venta o permuta de bienes patrimoniales la valoración técnica de los mismos que acredite de modo fehaciente su justiprecio, argumentando que la Sala a quo parte de no conceder el valor que presuntivamente tienen las valoraciones efectuadas en el expediente por técnicos municipales, defendiendo lo acertado de las valoracionesverificadas por el Arquitecto Municipal.

La sentencia de instancia pone en duda la corrección de las valoraciones llevadas a cabo por el Arquitecto Municipal, pero no es la falta de corrección de dichas valoraciones la causa fundamental que determina la anulación del acto aprobatorio de la permuta. La sentencia toma en cuenta que el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales exige, para que sea posible la permuta de bienes municipales, que la diferencia de valor entre los bienes que se trate de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor. Pues bien, atendiendo a las valoraciones del Arquitecto Municipal, que atribuyó a los dos solares un valor total de 11.888.194 pesetas, y al Cine Osio un valor de 25.463.552 pesetas, no se cumple el anterior requisito, por lo que se produce una infracción del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes que conduce a la anulación del acto impugnado. Por ello, aún reconociendo que Reyc Córdoba S.A. ofreció verificar la permuta desde el primer momento atribuyendo al Cine Osio un valor de 16.750.000 pesetas, hemos de concluir, con la sentencia de instancia, que no se ha cumplido el requisito de respeto de la diferencia máxima impuesto imperativamente por el último inciso del artículo 112.2. En efecto, para determinar tal diferencia era necesario para el Ayuntamiento acudir a las valoraciones efectuadas por el Arquitecto Municipal, no obstante la posible incorrección de las mismas, puesto que en el expediente no constaban otras, y, atendiendo a dichas valoraciones, resultaba incumplido el requisito exigido por el artículo 112.2 y la permuta incursa en causa de anulabilidad. La valoración que ofrecía Reyc Córdoba S.A., inferior a la cantidad por la que había comprado el Cine Osio, no podía ser aceptada en contra de la del Arquitecto Municipal, que, por sus características de objetividad y competencia, no obstante las incorrecciones que pudiesen atribuírseles, había de prevalecer sobre el criterio valorativo subjetivo e interesado de la sociedad que ofreció la permuta. No existe pues infracción alguna del artículo 118 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, sino correcta aplicación por la sentencia de instancia del artículo 112.2 de dicho texto reglamentario. El motivo de casación debe ser desestimado.

El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) se funda en infracción de los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, razonando que, a juicio del Ayuntamiento de Córdoba, no había motivos para declarar la nulidad de pleno derecho o anular los actos administrativos impugnados, por lo que, si la Sala de instancia apreciaba defectos formales, debía haber estimado parcialmente el recurso y retrotraer las actuaciones para su subsanación.

En primer lugar la Ley 30/1.992 no es aplicable retroactivamente a unos actos administrativos que tuvieron lugar en 3 de septiembre y 30 de diciembre de 1.987. Pero, trasladando la infracción alegada a los artículos 47 y 48 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1.958, entonces vigente, el motivo debe ser desestimado. Las infracciones apreciadas por la sentencia de instancia no constituyen defectos formales del procedimiento, sino infracciones de un precepto -el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales- que exige dos requisitos sustantivos para que pueda llevarse a cabo la permuta de bienes municipales, excluyéndolos de la subasta: acreditar la necesidad de la permuta y que la diferencia del valor entre los bienes que se trata de permutar no sea superior al 40 por 100 del que lo tenga mayor. El incumplimiento de estos requisitos era insubsanable ya que no constituyen meros defectos formales del expediente, sino que afectan a la esencia de la validez de la perrmuta, por lo que procedía la anulación de los actos impugnados y el motivo casacional debe ser desestimado, y, con él, el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Córdoba.

Procedemos a continuación a enjuiciar el recurso de casación promovido por Prodisar S.L., antes Reyc Córdoba S.A.

El primer motivo de casación, al amparo del número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (como todos los que invoca esta entidad mercantil), entiende infringidos, por inaplicación, los artículos 58.1 y 82.f) de la Ley Jurisdiccional, en relación con el artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales y de la doctrina jurisprudencial que proclama que el plazo para la interposición del recurso contencioso-administrativo es de caducidad.

El motivo es equivalente al primer motivo del recurso de casación deducido por el Ayuntamiento de Córdoba y debe ser desestimado por las razones expuestas al examinarlo, donde se explica la inaplicación al caso del artículo 211.3 del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico, y, como consecuencia, de las sentencias dictadas en supuestos en que era pertinente su utilización.

El segundo motivo de casación (artículo 95.1.4º) invoca la violación de los principios de buena fe, seguridad jurídica y protección de la confianza legítima y de la jurisprudencia que los proclama, en relación con los artículos 7 del Código Civil y 9.3 de la Constitución, argumentando que las actuaciones delAyuntamiento de Córdoba habían provocado en Reyc Córdoba S.A. la convicción de la legalidad de la operación de permuta, lo que, a su juicio, debe impedir su anulación.

La sentencia de instancia (fundamento de derecho octavo) destaca al respecto que la permuta no se ha efectuado en función de intereses públicos, sino en función del interés privado de Reyc Córdoba S.A.. A tal efecto el Tribunal copia las alegaciones de la demanda, cuando hace hincapié en el hecho de que la sociedad mercantil gasta 20 millones en comprar un bien que ya ha ofertado enajenar mediante permuta en bastante cantidad (quiere decir en bastante menos cantidad, ya que la oferta se hizo por 16.750.000 pesetas), y, lo que es más llamativo, llega a permutar por mucho menos aún de lo que la contraparte (el Ayuntamiento) ha valorado previamente. En verdad -continúa manifestando la sentencia recurrida- tan pintoresca e insólita situación no tiene otra explicación lógica, racional e inteligible que la dada por el demandante: la operación se hace porque el negocio lo es para el particular y, por lo mismo, a costa del interés público. Estas afirmaciones de la sentencia de instancia, que compartimos, desvirtúan totalmente la apelación a los principios de buena fe, seguridad jurídica y protección de la confianza legítima que efectúa en este motivo la entidad Prodisar S.L. A ello se añade que los referidos principios podrían ser invocados por Prodisar S.L. en sus relaciones con el Ayuntamiento de Córdoba, pero carecen de eficacia para convalidar las infracciones del ordenamiento que han sido puestas de manifiesto en el recurso interpuesto por Don Serafin frente a la aprobación de un contrato de permuta en que Prodisar S.L., antes Reyc Córdoba S.A., era, con el Ayuntamiento, una de las partes contratantes. El motivo debe ser desestimado.

El tercer motivo del recurso (artículo 95.1.4º) alega infracción, por interpretación errónea, del artículo 112.2. del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en relación con el artículo 1.538 del Código Civil y la doctrina jurisprudencial que declara la no esencialidad del precio en la permuta. El motivo se funda en que, a juicio de la sociedad mercantil recurrente, al cine Osio había que atribuirle el valor que la sociedad permutante le asignaba de 16.750.000 pesetas, y a los solares de la Administración el valor urbanístico, por lo que no existía diferencia superior al 40 por ciento del valor del bien que lo tiene mayor y la permuta es válida.

La cuestión de las valoraciones de los bienes permutados y del incumplimiento por el Ayuntamiento de Córdoba, al aprobar la permuta, de lo exigido al respecto por el artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, ha sido resuelta al analizar el tercer motivo de casación alegado por la citada Corporación Municipal y a los razonamientos allí expuestos debemos remitirnos para la desestimación de este motivo casacional. El artículo 1.538 del Código Civil y la jurisprudencia sobre la no esencialidad del precio en la permuta ninguna relación tienen con el problema planteado.

El cuarto motivo de casación (artículo 95.1.4º) se hace valer por infracción, por interpretación errónea, del artículo 112.2 del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales, en el particular relativo al acreditamiento de la necesidad, manteniendo Prodisar S.L. que en el expediente está acreditada dicha necesidad.

La cuestión se encuentra decidida al conocer del segundo motivo de casación del Ayuntamiento de Córdoba y a lo allí expuesto nos remitimos para desestimar el motivo invocado por Prodisar S.L.

El quinto motivo de casación (artículo 95.1.4º) considera infringido el derecho a la tutela judicial efectiva proclamado por el artículo 24 de la Constitución, basándose en que la sociedad propietaria del Cine Osio mantuvo siempre la oferta de permutarlo en la cantidad de 16.750.000 pesetas.

El derecho a la tutela judicial efectiva de Reyc Córdoba S.A. fue respetado en la tramitación del proceso de instancia, en el que tuvo una plena intervención, sin mengua de sus derechos constitucionales. El hecho de que dicha sociedad mantuviese siempre su oferta en 16.750.000 pesetas, no obstante haber adquirido el Cine Osio en 20 millones de pesetas y de la valoración del Arquitecto municipal (25.463.522 pesetas), no influye en la decisión de las cuestiones planteadas. La circunstancia de que la sentencia mencione una rebaja del precio en nada atenta al derecho fundamental a la tutela judicial efectiva. Es un argumento que podrá ser corregido, como en efecto lo ha sido en la presente resolución (fundamento de derecho cuarto), pero que en nada afecta a la decisión sustancial del litigio. El motivo debe asimismo ser desestimado y, con él, el recurso de casación promovido por Prodisar S.L..

Procede declarar no haber lugar a los recursos de casación, con imposición de costas a los recurrentes, como previene el artículo 103.2 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956.