STS, 23 de Noviembre de 2000
| Ponente | MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA |
| ECLI | ES:TS:2000:8566 |
| Número de Recurso | 7393/1993 |
| Fecha de Resolución | 23 de Noviembre de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintitrés de Noviembre de dos mil.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 7393/1993 interpuesto por la UNIÓN SINDICAL DE USUARIOS DEL JÚCAR e "IBERDROLA, S.A.", representadas por el Procurador
D. Alejandro González Salinas, contra la sentencia dictada con fecha 20 de septiembre de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, sobre autorización de investigación de aguas subterráneas; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
"Iberdrola II, S.A." (antes "Hidroeléctrica Española, S.A.") interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana el recurso contencioso-administrativo número 1555/1991 contra la resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de fecha 19 de junio de 1991, recaída en el expediente 88-PI-89, que desestimó el recurso de reposición promovido contra la autorización otorgada a D. Ángel Jesús para la realización de obras de investigación para extracción de caudal en el término municipal de Quintanar del Rey (Cuenca). En su escrito de demanda, de 6 de marzo de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad, anule o deje sin efecto los actos administrativos objeto del recurso". Por otrosí interesó el recibimiento del recurso a prueba.
La Unión Sindical de Usuarios del Júcar interpuso por su parte ante la misma Sala el recurso contencioso- administrativo número 1572/1991 contra la resolución de 20 de junio de 1991 de la Confederación Hidrográfica del Júcar que desestimó el recurso de reposición contra la autorización de investigación de aguas subterráneas en el mismo término municipal. En su escrito de demanda, de 6 de abril de 1992, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad o se anulen los actos objeto de recurso". Por otrosí solicitó igualmente el recibimiento a prueba.
El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 8 de mayo de 1992, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se declare la conformidad a derecho de la resolución impugnada, absolviendo a la Administración del presente recurso".
Por auto de 30 de diciembre de 1991 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana había acordado la acumulación de ambos recursos. Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 21 de mayo de 1992 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, dicha Sala dictó sentencia con fecha 20 de septiembre de 1993, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos los recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos por HidroeléctricaEspañola, S.A. y Unión Sindical de Usuarios del Júcar, contra resolución de la Confederación Hidrográfica del Júcar de 19 de junio de 1991, desestimatoria del recurso de reposición formulado contra otra anterior del mismo órgano de 22 de octubre de 1990, por la que se autorizaba a D. Ángel Jesús la investigación de aguas subterráneas, consistente en la perforación de un sondeo con una profundidad de 50 m., y un diámetro inicial de perforación de 500 ml., en la parcela NUM000 , polígono NUM001 , partida ' CASA000 ' término municipal de Quintanar del Rey, para la extracción de un caudal máximo de 10 L/S y volumen máximo anual de 60.000 metros cúbicos, sin hacer expresa imposición de las costas procesales".
Con fecha 9 de diciembre de 1993 la Unión Sindical de Usuarios del Júcar e "Iberdrola, S.A." interpusieron ante esta Sala el presente recurso de casación número 7393/1993 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos: Primero: Al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley jurisdiccional, por infracción del artículo 66.1 de la Ley de Aguas en relación con los artículos 103 de la Constitución, 66.3 de aquella Ley, 184.10 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico y 40.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo. Segundo: Bajo el mismo ordinal, por infracción del artículo 6.4 del Código Civil en relación con el 66.3 de la Ley de Aguas.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas a la parte recurrente.
Por providencia de 2 de octubre de 2000 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 15 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.
La sentencia que es objeto de este recurso de casación, pronunciada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 20 de septiembre de 1993, desestimó dos recursos contencioso-administrativos acumulados interpuestos contra las resoluciones referenciadas en los antecedentes de ésta, en cuya virtud la Confederación Hidrográfica del Júcar autorizó la investigación de aguas subterráneas mediante la perforación de un sondeo -con las características físicas también descritas en dichos antecedentes- en el término municipal de Quintanar del Rey (Cuenca). Los fundamentos jurídicos de la sentencia reiteran e incluso transcriben literalmente los que la misma Sala territorial había expuesto en otras sentencias anteriores, pues la cuestión planteada ante ella en este litigio era igual a la ya suscitada en otros precedentes.
Contra dicha sentencia oponen las partes recurrentes dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional, denunciando en el primero de ellos la infracción de los artículos 66.1 y 66.3 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, en relación con los artículos 103 de la Constitución, y
40.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo, así como del artículo 184.10 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico aprobado por Real Decreto 849/1996, de 12 de abril.
El planteamiento de fondo de este primer motivo, coincidente con el de la demanda en la instancia y rechazado por la sentencia recurrida, es que la Confederación Hidrográfica del Júcar ha autorizado en realidad una "pseudoinvestigación" ajena a la finalidad de los permisos regulados por aquellos preceptos de la Ley de Aguas, pues está demostrado que cualquier nuevo aprovechamiento de pozos en la zona de autos "depredarán aguas del Río Júcar ya concedidas", ya que se trata de un acuífero sobreexplotado, con lo que las futuras concesiones de las aguas objeto de este tipo de permisos "serán otorgadas sin competencia de proyectos, a favor de los titulares de los sondeos" en detrimento de los aprovechamientos preexistentes, entre ellos los favorables a las dos entidades actoras.
Esta Sala ha rechazado en diversas sentencias recaídas sobre esta misma cuestión -aun cuando lógicamente, referidas a otros permisos de investigación- semejante planteamiento. En efecto, las sentencias de esta misma Sala y Sección de 9 de diciembre de 1997 (recurso de casación número 1118/1990), 30 de marzo de 1998 (recurso de casación número 5272/1990) y 24 de enero de 2000 (recurso de casación número 9331/1992) desestiman los recursos interpuestos contra otras tantas sentencias del mismo Tribunal Superior de la Comunidad Valenciana que mantienen la tesis aquí impugnada. Los razonamientos utilizados para ello son los siguientes:
[...] El artículo 66 de la Ley de Aguas, de 2 de agosto de 1.985, faculta al Organismo de cuenca para otorgar autorizaciones para investigación de aguas subterráneas, 'con el fin de determinar la existencia de caudales aprovechables'. Esta autorización constituye un paso previo para la posterior explotación, puescomo se señala en el apartado 3 del mismo artículo 'si la investigación fuere favorable, el interesado deberá, en un plazo de seis meses, formalizar la petición de concesión, que se tramitará sin competencia de proyectos'.
La investigación persigue, primero, descubrir la existencia de caudales y, segundo, si éstos son aprovechables. Caso de que no lo fueren, porque los encontrados están siendo aprovechados por terceras personas, no podrá otorgarse la concesión de explotación; de tal forma que será contra este último acto administrativo de concesión, si se diere sobre acuíferos ya explotados, cuando procederá entablar la correspondiente impugnación por ese motivo.
Se alega, por la entidad apelante, que carece de finalidad otorgar una autorización de investigación, que comporta una inversión millonaria, cuando de antemano se sabe, por los informes que obran en los autos y en el expediente, que no se podrá otorgar la concesión, pues las aguas subterráneas se detraen en definitiva de las superficiales del cauce del río Júcar, cuyos caudales mermarán por la explotación de aquéllas.
Indudablemente, es cierto que la finalidad pretendida con la investigación es la explotación posterior de las aguas descubiertas, pero también hemos de admitir que el derecho a investigar aguas públicas corresponde a los ciudadanos, y tal investigación se realiza no sólo en beneficio del particular, sino de toda la colectividad. Cegar este derecho, sobre la base de que es imposible desentrañar nuevas aguas, resultaría prematuro en esta primera fase, si se tiene en cuenta la incertidumbre de los recursos renovables en función de la distribución de las precipitaciones, que impiden que puedan asumirse, como premisas ciertas, datos inferidos de hipótesis. Una resolución de este tipo habría requerido que, conforme al artículo 171.1 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, el Organismo de la cuenca declarara que los recursos hidráulicos subterráneos de la zona están sobreexplotados o en riesgo de estarlo, lo que comportaría, según el apartado 4.a) del mismo artículo 'la paralización de todos los expedientes de autorización de investigación o de concesión de aguas subterráneas'.
Al faltar esta declaración, no puede decirse que las autorizaciones impugnadas infrinjan la legalidad de aguas, ni tan siquiera el artículo 194 del Reglamento, invocado por la apelante, que se refiere a la protección por el Organismo de cuenca de los titulares de concesiones de aguas inscritas, frente a quienes, sin derecho inscrito, se opongan al derecho del titular o perturben su ejercicio; pues el titular de una autorización de investigación está legitimado en su actuación por la propia Administración competente.
En la medida en que este recurso de casación se basa en la alegada infracción de las mismas normas legales que ya fueron interpretadas por esta Sala en sus sentencias precedentes sobre la materia, procede su desestimación por las razones anteriormente expuestas. En cuanto a la invocación del 184.10 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, aprobado por Real Decreto 849/1996, de 12 de abril, baste decir que no resulta aplicable al caso de autos un precepto reglamentario limitado, por un lado, a disponer los documentos que han de acompañar a sus solicitudes los titulares de autorizaciones de investigación que pretendan del Organismo de cuenca una concesión y, por otro lado, a reconocer una indemnización en caso de que dicha concesión fuese ulteriormente denegada: hipótesis ambas ajenas a lo que era objeto del litigio, que se circunscribía a la solicitud inicial del permiso de investigación de las aguas subterráneas y no se refería a las eventuales concesiones ulteriores.
Finalmente, por lo que respecta a la supuesta vulneración del articulo 40.2 de la anterior Ley de Procedimiento Administrativo, a cuyo tenor el contenido de los actos administrativos se ajustará a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico y será adecuado a los fines de aquéllos, ya hemos afirmado que, siendo la finalidad del permiso de investigación la de determinar la existencia de caudales de agua subterráneas que después podrán ser aprovechables, el Organismo de Cuenca respeta dicha finalidad cuando -en ausencia de una previa declaración administrativa de sobreexplotación de los recursos hidráulicos subterráneos de la zona- otorga las autorizaciones precisamente con esa finalidad, sin anticipar otras cuestiones que sólo a la vista de los datos físicos obtenidos podrán ser ulteriormente decididas.
En su segundo motivo de casación alega el recurrente que, al no apreciar que el permiso de investigación constituía un fraude de ley. la sentencia incurre en la infracción del artículo 6.4 del Código Civil en relación con el 66.3 de la Ley de Aguas.
El motivo debe ser rechazado tanto porque ante la Sala de instancia no se suscitó formalmente la eventual infracción del artículo 6.4 del Código Civil como, sobre todo, porque su contenido coincide en realidad con las alegaciones del precedente, al que hemos dado respuesta negativa. Si, conforme a aquelprecepto del Código Civil, la esencia del fraude de ley consiste en la utilización viciada del texto de una norma de cobertura para obtener un resultado antijurídico contrario al que derivaría de la recta aplicación de la norma que se hubiere tratado de eludir, no cabe apreciarlo en un caso como éste en el que la utilización de las potestades administrativas respeta la finalidad que la ley prevé para los permisos de investigación.
Procede la preceptiva imposición de costas a los recurrentes, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación número 7393 de 1993, interpuesto por la Unión Sindical de Usuarios del Júcar e Iberdrola, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana (Sección Primera) de 20 de septiembre de 1993, recaída en el recurso número 1555/1991. Imponemos a los recurrentes las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Eladio Escusol.- Óscar González.- Segundo Menéndez.-Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretaria de la misma certifico.
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