STS, 20 de Noviembre de 2007

JurisdicciónEspaña
Fecha20 Noviembre 2007

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Noviembre de dos mil siete.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 9184/2003 interpuesto por la sociedad OFITAS DEL NORTE-NORFISA, S. A., representada por el Procurador Don José Luis Martín Jaureguibeitia y asistida de Letrado, siendo parte recurrida la DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA representada por la Procuradora Doña María Eva de Guinea y Ruenes y asistida de Letrado, y el GOBIERNO VASCO, representado por el Procurador Don Pedro Rodríguez Rodríguez y asistido de Letrado; promovido contra la sentencia dictada el 11 de septiembre de 2003 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 2246/2000, sobre denegación de la aprobación definitiva del Plan Especial de la Cantera de Araba en Viloria.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, se ha seguido el recurso número 2246/2000, promovido por OFITAS DEL NORTENORFISA, S. A. y en el que ha sido parte demandada la DIPUTACIÓN FORAL DE ÁLAVA y el GOBIERNO VASCO, sobre denegación de la aprobación definitiva del Plan Especial de la Cantera de Araba en Viloria.

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 11 de septiembre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLO: Que debemos desestimar y desestimamos el presente recurso nº 2246/00, interpuesto por el Procurador D. Germán Ors Simón en nombre y representación dela mercantil Ofitas del Norte, S.A. contra la Orden Foral 756/2000, de 7 de septiembre de la Diputación Foral de Álava, desestimatoria del recurso interpuesto contra la Orden Foral 550/2000, de 30 de junio por la que se denegaba la aprobación definitiva del Plan Especial dela Cantera de Araba en Viloria. Sin imposición de las costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de OFITAS DEL NORTENORFISA, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 28 de octubre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la sociedad OFITAS DEL NORTE-NORFISA, S. A. compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 11 de diciembre de 2003 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia en la que "se acuerde casar y anular la sentencia recurrida, y dictando nueva sentencia, resuelva lo suplicado en nuestra demanda, declarando la nulidad de la Orden de la Diputación Foral nº 756/2000, de 7 de septiembre del Diputado de Obras Públicas y Urbanismo de la Diputación Foral de Alava, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto por Ofitas del Norte-Norfisa, S.A. y la de la Orden Foral 550/2000, de 30 de Junio, por la que se denegaba la aprobación definitiva del Plan Especial de la Cantera Araba, declarando ésta aprobada definitivamente, con expresa imposición de costas a la parte recurrida".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por auto de fecha 15 de junio de 2006, ordenándose también, por providencia de 10 de mayo de 2007, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la DIPUTACIÓN FORAL DE ALAVA en escrito presentado en fecha de 29 de junio de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto".

Por la representación del GOBIERNO VASCO, en escrito presentado en fecha 21 de junio de 2007 se opuso al recurso de casación planteado y tras exponer los razonamientos que creyó pertinentes solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso de casación, imponiendo las costas a la parte contraria".

SEXTO

Por providencia de fecha 9 de octubre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de noviembre de 2007, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco dictó, en fecha de 11 de septiembre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 2246/2000, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad OFITAS DEL NORTE-NORFISA, S. A. contra la Orden Foral 756/2000, de 7 de septiembre, de la Diputación Foral de Álava, por la que fue desestimado recurso formulado por la misma recurrente contra la anterior Orden Foral, de la misma procedencia, 550/2000, de 30 de junio, por la que fue denegada la aprobación definitiva del Plan Especial de la cantera de Araba, en Vitoria.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo, fundamentando su decisión, en síntesis, por lo que aquí respecta, en la siguiente argumentación:

  1. Tras llevar a cabo una pormenorizada narración de los hechos acaecidos, la sentencia de instancia señala que "a partir de tales antecedentes debemos dar respuesta a la cuestión de si la aprobación definitiva se produjo por silencio administrativo, bien por el transcurso de dos meses, que para la aprobación de los planes especiales de desarrollo del planeamiento general prevé el art. 8.1 de la Ley vasca 17/1994, de 30 de junio de medidas urgentes en materia de vivienda y tramitación de instrumentos de planeamiento, o bien, por el transcurso del plazo de seis meses que para la aprobación de los planes especiales prevén los arts.

    41.2 TRLS76 y 133.1 RPU".

  2. Y, tras reproducir el artículo 148 de la Normas Subsidiarias, señala que "a la vista de dicho precepto la Sala concluye que no nos encontramos ante un Plan Especial dictado en desarrollo del planeamiento general, toda vez que aun cuando las NNSS contemplen la implantación del uso de cantera de ofitas mediante un plan especial, no establece las determinaciones mínimas que autoricen a concluir que nos encontramos ante un plan especial de desarrollo de tales NNSS.

    El legislador de la Ley vasca 17/1994, a la hora de establecer un procedimiento especial para la elaboración de los planes especiales de desarrollo del planeamiento general, tuvo en cuenta las categorías de planeamiento especial contempladas en dicho momento por el art. 84 del texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y ordenación Urbana aprobado por RDL 1/1992, de 26 de junio, posteriormente anulado por la STC 61/1997 de 20 de marzo, que en esencia reproducía el régimen previsto por los arts. 17 del Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Decreto 1346/76, de 9 de abril, y por los arts. 76 y siguientes del RPU.

    En dicho régimen legal, y de acuerdo con la doctrina jurisprudencial que interpreta tales preceptos, se ha distinguido tradicionalmente dos categorías de planes especiales. De un lado los que se dictan en desarrollo de un instrumento integral de ordenación del territorio, y de otro, aquellos otros autónomos ex art. 17.3 TRLS76 y 76.3 RPU. Es a esta distinción a la que hace referencia la Ley vasca 17/1994 cuando prevé una novedosa tramitación de los Planes Especiales que desarrollen determinaciones de planeamiento general en la que se contiene la reducción del plazo para su aprobación definitiva a dos meses.

    En el presente caso, resulta claro que aun cuando las NNSS de Ribera Alta contemplan la implantación del uso de cantera de ofitas por medio de un plan especial, el precepto carece de las mínimas determinaciones que autoricen a calificar el plan especial como de desarrollo, y está implícitamente calificando dicho plan de autónomo, en la medida en que el núm.1 del art.148 remite a los planes del art. 76.3 RPU, esto es a los que tradicionalmente se han considerado planes que no desarrollan el planeamiento general, bien porque no exista dicho planeamiento, o bien porque no contenga las necesarias determinaciones, y es a la luz de dicha previsión como ha de leerse el núm.2, que remite la implantación del uso de cantera a un plan especial que, lógicamente, y al igual que los del núm.1, no será de desarrollo de tales NNSS.

    De cuanto se ha razonado cabe concluir que el plazo para la aprobación definitiva del Plan Especial de constante referencia es el general de seis meses previsto por los arts. 41 TRLS76 en relación con lo dispuesto por los arts. 133.1, 138.2 y 147.3 RPU".

  3. Por otra parte, expone la forma de proceder al cómputo de los seis meses expresados, señalando a continuación que "sentada dicha conclusión, y puesto que anteriormente habíamos concluido que el plazo legal para resolver es el general de seis meses previsto por el art. 41 TRLS76 y no el de dos meses previsto por el art. 8 de la Ley vasca 17/1994 para los planes especiales que desarrollan el planeamiento general, hemos de concluir que dicho plazo finalizaba el 11 de julio de 2000, computado conforme a lo previsto por el art.48.2 LRJAP y PAC, lo que autoriza a concluir sin otros razonamientos adicionales, que el Plan Especial no se aprobó por silencio administrativo, pues aun aceptando que la notificación al Ayuntamiento de Ribera Alta de la orden foral denegatoria se produjo el 3 de julio de 2000 como postula la actora y ha quedado acreditado, aun no había vencido el plazo máximo de seis meses.

    Dicha conclusión se ve reforzada si se considera que la DFA solicitó el preceptivo informe de la COT, conforme a lo dispuesto por el art. 24 LOT, el 2 de marzo de 2000, el cual no fue emitido hasta el 23 de mayo de 2000, si bien tuvo entrada en el Registro de la Administración Foral el 1 de junio siguiente. Ciertamente la solicitud del dicho informe preceptivo y, en ciertos aspectos vinculante, suspende el cómputo del plazo máximo para resolver de conformidad con la regla general prevista por el art. 42.5.c) LRJAP y PAC, por lo que el plazo que quedó suspendido el 2 de marzo de 2000 con la solicitud de dicho informe, y se reanudó por el tiempo que restaba el día en que el informe tuvo entrada en la DFA, ya que fue inferior al máximo legal de tres meses".

  4. En relación con el informe emitido por la Dirección General de Aguas del Gobierno Vasco, la sentencia de instancia rechaza su extralimitación, "la Sala considera que dicho informe se mantiene cabalmente en el ámbito que le es propio y específico de acuerdo con las competencias que dicho órgano tiene asignadas en virtud de lo dispuesto por el art.9 del Decreto 10/2000, de 18 de enero, de estructura orgánica y funcional del Departamento de Transportes y Obras Públicas, en relación con la definición del dominio público hidráulico contenida en el art. 2 de la Ley 29/85, de 2 de agosto de aguas.

    En efecto, el informe emitido el 12 de mayo 2000 (folios 47 a 52 del expediente administrativo, documento núm.1) y el complementario de 22 de mayo siguiente (folios 58 a 85 del mismo documento) se mueven en el ámbito de competencias del órgano en cuanto analizan la afección de la explotación prevista por el Plan parcial a los manantiales que abastecen a las salinas de Añana y al lago Arreo, que se considera de altamente probable en relación con las primeras, y constata la ausencia de garantías de que no se produzcan en relación con las dos, así como su carácter irreversible en el caso de que se produjera.

    En consecuencia no cabe apreciar extralimitación competencial alguna de dicho órgano".

  5. En relación con el informe emitido por la Dirección General del Patrimonio Cultural del Gobierno Vasco, la sentencia de instancia señala que "siendo cierto que el ámbito del Plan Especial no comprende los espacios en que radican los bienes culturales que se citan por la Dirección de Patrimonio Cultural del Gobierno Vasco a la vista del plano de situación acompañado como Doc. Nº3 del escrito de contestación de la DFA, no es menos cierto que la afección que se considera relevante deriva de la transmisión de las ondas provocadas por las voladuras, lo que hace aconsejable que se realice un estudio sismográfico de los monumentos afectados en el que se definan los límites admisibles que no afecten a la estabilidad de tales elementos".

  6. Y, por último, en relación con la alegación relativa a la imposibilidad de desarrollo del planeamiento general, representado por las Normas Subsidiarias del municipio de Ribera Alta, la Sala de instancia señala que "aprecia que no se da dicha contradicción, en la medida en que la resolución recurrida no imposibilita su desarrollo futuro, limitándose a considerar las concretas circunstancias del Plan presentado, apreciando que en él no se garantizan suficientemente la protección del lago Arreo, de las Salinas de Añana y del Convento de San Juan de Acre, lo que no impide la toma en consideración de un proyecto en que tales defectos se corrijan".

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad OFITAS DEL NORTE-NORFISA, S. A. recurso de casación, en el que se esgrimen hasta cinco motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate. En el primer motivo y, en relación, en concreto, con el aspecto relativo al cómputo de los plazos para la consideración de la aprobación del Plan Especial por la vía del silencio administrativo, se consideran infringidos:

  1. Los artículos 42.4 y 5, apartados a) y c), así como 71.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA).

  2. Los artículos 131.6 y 132.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU).

  3. Los pronunciamientos jurisprudenciales que se contienen en las SSTS de 16 de octubre de 1968, 16 de marzo de 1966, 6 de marzo y 27 de noviembre de 1965, 5 de marzo de 1966 y 16 de enero de 1974, fijándose incorrectamente el momento de inicio del cómputo.

  4. El principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, al lesionar la confianza legítima actuando contra los actos propios, y, en concreto, contra la comunicación de la Diputación Foral de Álava al Ayuntamiento de Ribera Alta, de 20 de diciembre de 1999.

El motivo ha de ser rechazado, debiendo considerarse como fecha en la que se inicia el cómputo del plazo para la resolución del procedimiento de aprobación del Plan Especial cuestionado la del 11 de enero de 2.000, que es la fijada por la sentencia de instancia, y, en consecuencia, no producida la aprobación del Plan Especial por la vía del silencio administrativo.

Debe, pues, rechazarse que el plazo se iniciara en la fecha de la presentación en el registro de la Diputación Foral (a la sazón, el 13 de diciembre de 1999), y que luego, el mismo se interrumpiera (el día 30 de diciembre de 1999 y hasta el 11 de enero de 2.000 expresado), como consecuencia del requerimiento efectuado por la citada Diputación Foral al Ayuntamiento, al objeto de que aportara copia de la publicación de la aprobación inicial y de la apertura del trámite de información pública.

Es cierto que el artículo 42.3.b) de la citada LRJPA señala que "en los (procedimientos) iniciados a solicitud de los interesados (el plazo para resolver) se contará desde la fecha en que la solicitud haya tenido entrada en el registro del órgano competente para su tramitación", e, igualmente, es cierto que del juego interpretativo de los artículos 131.6, 132.2 y 113.2 puede deducirse que tal inicio del cómputo no puede iniciarse hasta que el expediente se encuentre completo en poder de la Administración competente para la aprobación del mismo, tesis ésta seguida por la Sala de instancia, y que debemos confirmar.

Debe repararse en que nos encontramos en presencia de un procedimiento especial y bifásico en el que la aprobación inicial y provisional corresponde a la Administración que ha iniciado y tramitado el expresado procedimiento (en este caso el Ayuntamiento de Ribera Alta), correspondiendo, en la segunda fase del mismo, la aprobación definitiva a la Administración que tenga atribuida la competencia resolutoria (en este caso, la Diputación Foral de Vitoria); por ello, en este procedimiento especial y bifásico es lógico que la norma exija, como requisito imprescindible para continuar la tramitación final del mismo, el que el expediente remitido se encuentre completo. No se trata, pues, de un supuesto normal en el que ante una deficiencia o defecto documental inicial se procede, por la única Administración actuante, y de conformidad con el artículo 71 de la LRJPA, al requerimiento de subsanación con suspensión del plazo de tramitación, sino, mas al contrario, de un requisito previo o condición indispensable para que el procedimiento pueda iniciar su segunda fase, la cual solo puede comenzar a discurrir cuando la Administración competente ha recibido la completa documentación para poder decidir respecto de la aprobación definitiva; mas, no resulta de recibo considerar iniciado el plazo cuando ---por defectos de documentación--- no se está en condiciones de poder resolver el mismo con plenitud de información. No puede aceptarse la aprobación de un Plan Especial por vía de silencio administrativo cuando, durante todo el plazo previsto para resolver, no se ha contado con la íntegra documentación al respecto.

En el supuesto de autos, como ya hemos expresado, el objeto del requerimiento fue una copia de la publicación de la aprobación inicial y de la apertura del trámite de información pública, con lo cual ---y aunque dicho trámite, en la realidad, se hubiera practicado--- lo cierto es que la Diputación Foral, con la documentación remitida, ignoraba lo realmente acontecido, tratándose, el entonces ignorado, de un trámite esencial para la continuación del procedimiento. Por otra parte, la circunstancia de que en la comunicación remitida por la Diputación se hiciera referencia a la suspensión ---que no a la falta de iniciación--- no es una actuación de la que pueda deducirse la vulneración que se expresa de la teoría de los actos propios, del principio de confianza legítima y del artículo 9.3 de la Constitución Española, por cuanto la expresión en sí no era vinculante para la Administración que la utilizaba, ni determinante de la posterior tramitación procedimental.

CUARTO

En el segundo motivo la infracción (88.1.d de la misma LRJCA) se proclama de:

  1. El artículo 82.1 y 2 LRJPA, en cuanto la sentencia se basa en unos informes incorporados al expediente con infracción de dicho precepto.

  2. Por su falta de toma en consideración, los artículos 2 y 54.2 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas (LA ), así como 173 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico (RDPH) ---aprobado por Real Decreto 849/1986, de 11 de abril, y modificado por Reales Decretos 419/1993, de 26 de marzo, 1771/1994, de 5 de agosto y 606/2003, de 23 de mayo---, preceptos definitorios del ámbito del dominio público hidráulico y del ámbito competencial de la Dirección General de Aguas.

  3. Igualmente, por su desconocimiento e inaplicación, los artículos 3.1 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas y 1.4 de la citada LA en cuanto que considera a los manantiales de aguas salinas como yacimientos mineros (aprovechamientos de la Sección B) y por tanto fuera del ámbito de la Ley de Aguas.

El motivo debe de ser igualmente desestimado.

Por lo que hace referencia al artículo 82 de la LRJPA, la cuestión se centra en que el informe en que se fundamentan las Órdenes Forales impugnadas fue emitido por la Comisión de Ordenación del Territorio de Álava que, a su vez, hace suyo, el emitido por su Sección de Planeamiento Urbanístico, la cual se limita a reproducir los informes emitidos por las Direcciones Generales de Aguas y de Patrimonio Cultural del Gobierno Vasco. No existe discusión acerca de que la citada Comisión de Ordenación del Territorio debía informar el Plan Especial no aprobado por las Órdenes impugnadas, a fin de comprobar la adecuación del mismo con los instrumentos de Ordenación del Territorio, discutiéndose, sin embargo, la forma en que dicho informe fue emitido, por cuanto, como quiera que no consta acuerdo alguno de la citada Comisión solicitando los informes expresados, ni tampoco aparece fundamentada la conveniencia de reclamarlos ---como exige el artículo invocado---, se estaría vulnerando el mencionado precepto, siendo, en consecuencia, según se expresa, irregular la solicitud del informe y no pareciendo razonable la solicitud de informes a terceros.

No existe duda, pues, sobre la competencia de la Comisión para la emisión del informe que sirve de apoyo a las Órdenes Forales impugnadas, con apoyo en el artículo 24 de la Ley 4/1990, de 31 de mayo, de Ordenación del Territorio del País Vasco, que señala que la misma "informará preceptivamente, en el plazo máximo de tres meses, con carácter previo a su aprobación definitiva ... los Planes Especiales ... regulados por la Legislación sobre el Régimen del Suelo a fin de comprobar la adecuación de los mismos a los instrumentos de Ordenación del Territorio previstos en la presente Ley". La discusión, pues, como se ha expuesto, se centra en la forma en que dicho informe se ha emitido, teniendo en cuenta que, en la fecha de su emisión, se carecía de los correspondientes instrumentos de contraste ---por cuanto no se había aprobado ningún Plan Territorial Sectorial relativo a actividades extractivas, zonas húmedas o patrimonio cultural--- siendo sustituidos los mismos por los propios criterios de la Comisión de Ordenación que, a tal efecto, recabó ---en este caso---los informes expresados de las dos Direcciones Generales, de Aguas y de Patrimonio Cultural, del Gobierno Vasco.

Debe señalarse, sin embargo, que su solicitud se decide en la reunión de la Sección de Planeamiento Urbanístico, de 4 de abril de 2000, de la Comisión de Ordenación, y, por otra parte, la relación, conexión, influencia, y, en su caso, vinculación, que, un proyecto minero como el informado, podría producir sobre los acuíferos y aspectos culturales relacionados con el Lago Arreo y la Salina de Araña, quedan fuera de toda duda. La sentencia de instancia explica en su Fundamento Quinto porqué en ausencia de los citados Planes Sectoriales ---y para informar el Plan Especial que se le presenta--- recurrió a los expresados informes de sendas Direcciones Generales señalando al respecto que "sus criterios, lógicamente fundados, constituyen determinaciones vinculantes para tales planes, por lo que no se extralimitó a la hora de emitir su informe, ni a la hora de solicitar otros informes con el fin de formar criterio y garantizar la oportunidad y acierto del mismo", añadiendo que "no aparece como extravagante que dicho órgano solicite informe a otros órganos especializados, ni por ello infringe el artículo 82 LRJPA y PAC", ante la ausencia, señalada, de los citados Planes Sectoriales. Esta decisión de la Sala de instancia se nos presenta como correcta y ajustada ---por adecuada a su espíritu--- al artículo 82 de la LRJPA .

En relación con los artículos 2 y 54.2 de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, así como 173 del Reglamento del Dominio Público Hidráulico, la discusión se centra en que el informe de la Dirección General de Aguas se ha extralimitado en su ámbito de información, por cuanto, según se expresa, la misma queda circunscrita al dominio público hidráulico, el cual, no se ve afectado por la explotación minera que el Plan Especial conlleva, al no estar determinados los perímetros de protección de los acuíferos que la Dirección General considera amenazados y que abastecen al citado Lago Arreo y la Salina de Araña. El interés del expresado Lago ---que se sitúa a 1.200 metros de la explotación--- no aparece discutido, una vez recogido como área de interés naturalístico en las Directrices de Ordenación del Territorio, así como humedal de importancia internacional en el Plan Hidrológico de la Cuenca del Ebro; por otra parte, se encuentra incluido en la propuesta del Gobierno Vasco para su inclusión en la Red Ecológica Europea "Natura 2.000". Por su parte, las Salinas de Araña ---a 900 metros de la explotación--- fueron declaradas Bien de Interés Cultural por Decreto 265/1984, de 17 de julio, con la categoría de Conjunto Monumental. Con tales características, el pretender que los informes de referencia afecten exclusivamente a los elementos mencionados, no resulta de recibo, por cuanto resulta evidente como sus respectivos acuíferos y manantiales que los surten pudieran verse afectados por la explotación minera que el Plan Especial implica, habiendo, pues, sido emitidos los dos informes de la Dirección General de Aguas en el marco de sus específicas competencias, imputando la sentencia de instancia a la recurrente la necesidad de haber acreditado la no afectación mediante la correspondiente prueba pericial. En todo caso, no puede olvidarse que dentro del dominio público hidráulico se incluyen los acuíferos subterráneos que, según los informes de referencia podrían verse afectados, en el caso de autos, por la explotación minera.

Y algo parecido hemos de decir en relación con el informe de la Dirección General de Patrimonio Cultural, sobre la posible afectación como consecuencia de las ondas derivadas de las explosiones de la futura cantera, una vez contrastada la naturaleza ya expresada de Conjunto Monumental de las Salinas de Araña, no excluida por pericial alguna.

Y tampoco, por último, los preceptos que se citan de la Ley de Minas pueden considerarse infringidos desde la perspectiva competencial que se alega, por cuanto lo pretendido por la Comisión de Ordenación Territorial de la Diputación Foral de Álava no se relaciona con la explotación de manantial alguno cual explotación minera en función de las intrínsecas característica de las aguas, sino, como sabemos, la posible afectación de los acuíferos y manantiales del Lago y Salinas señalados, como consecuencia de otra explotación distinta, cual es la cantera de la entidad recurrente.

QUINTO

El tercer motivo lo fundamenta la recurrente en la vulneración del artículo 18 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo de Evaluación de Impacto Ambiental 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre, al no reconocer a la Declaración de Impacto Ambiental aprobada los efectos y valor jurídico que tal norma le concede; precepto que la recurrente relaciona con el artículo 4 del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental y 5 del Reglamento para la ejecución del mismo, aprobado por Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre. Igualmente se consideran infringidos los artículos 18.2 y

4.1 .a) y b) de la LRJPA (al no ser tomada en consideración la expresada Declaración ni por la Comisión de Ordenación Territorial ni por las Órdenes impugnadas). Por las mismas razones se entiende infringido el artículo 9.3 de la Constitución Española, que consagra el principio de seguridad jurídica.

El motivo debe igualmente desestimarse, por cuanto, a diferencia de lo que expone la recurrente la Declaración de Impacto Ambiental no se trata de un informe vinculante ni determinante de la decisión adoptada, y, menos aun en un supuesto como el de autos en que consta acreditado en autos la no emisión de informe alguno ---en materia de aguas--- en la tramitación del expresado informe ambiental. Por otra parte, hemos de reiterar la manifestación de esta Sala en relación con la naturaleza de las expresadas declaraciones, entre otras en las SSTS de 17 de noviembre de 1998 (recurso de casación número 7742/1997), 13 y 25 de noviembre de 2002 (recursos de casación números 309/2000 y 389/2000, respectivamente), 11 de diciembre de 2002 (recurso de casación número 3320/2001) y 21 de enero de 2004 (recurso de casación 7021/2000):

"La transposición de dicha Directiva a nuestro Derecho interno se llevó a cabo a través del Real Decreto Legislativo número 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, cuya normativa se desarrolla en el Reglamento para su ejecución, aprobado por Real Decreto número 1131/1988, de 30 de septiembre . De ese conjunto normativo fluye la idea de que la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA, en lo sucesivo) constituye una técnica singular que introduce la variable ambiental en la toma de decisiones sobre los proyectos con incidencia importante en el medio ambiente (preámbulo del Real Decreto Legislativo en el inciso primero de su párrafo segundo ), que supone y garantiza una visión más completa e integrada de las actuaciones sobre el medio en que vivimos (preámbulo del Real Decreto, en su párrafo segundo ) y, en definitiva, una mayor reflexión en los procesos de planificación y de toma de decisiones (ídem); se trata de tener en cuenta a priori las incidencias que puedan derivarse de los procesos técnicos de planificación y de decisión, de tal manera que no se ejecute ninguna actividad que conlleve incidencias notables, sin que previamente se haya realizado un estudio evaluatorio de las mismas (preámbulo de la norma reglamentaria, en su párrafo tercero). De esa técnica evaluatoria, de la EIA, forma parte, a modo de precipitado, la Declaración de Impacto Ambiental (DIA en lo sucesivo), en la que se plasma un juicio prospectivo, técnico y jurídico, de la Autoridad competente de medio ambiente, que determina, en relación con un proyecto dado, y a los solos efectos ambientales, si su realización es o no conveniente y, en caso afirmativo, las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales (v. Real Decreto Legislativo en su artículo 4.1, y Real Decreto en sus artículos 16 y 18, así como el concepto técnico que sobre ella incluye éste en su anexo 1 ). Pero además, de aquel conjunto normativo deriva también otra idea acerca de cual sea la funcionalidad procedimental y la eficacia jurídica de ese "juicio" o DIA; ésta ha de ser remitida a la Autoridad competente sustantiva, es decir, al órgano de la Administración que ha de dictar la resolución administrativa de autorización del proyecto (artículo 19 del Real Decreto ), ha de hacerse pública en todo caso (artículo 4.3 del Real Decreto Legislativo), y si en el procedimiento de otorgamiento de la autorización sustantiva está prevista la previa notificación de las condiciones al peticionario, ésta se hará extensiva al contenido de la Declaración de Impacto (artículo 21 del Real Decreto ); sin embargo, la Autoridad competente sustantiva, lejos de quedar absolutamente vinculada por aquel juicio, puede discrepar de él en cualquiera de los aspectos que lo integran, esto es, tanto en el aspecto referido a la conveniencia de ejecutar el proyecto, como en el del contenido del condicionado al que haya de sujetarse (artículo 20 del Real Decreto ); discrepancia que, de producirse, será resuelta por el Consejo de Ministros o por el órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma correspondiente, según cual sea la Administración Pública donde resida la competencia sustantiva para la realización o autorización del proyecto (artículos 4 y 5 del Real Decreto Legislativo y 20 del Real Decreto).

Resultan así, de aquel conjunto normativo, dos conclusiones que en buena lógica parecen imponerse, importantes sin duda para decidir sobre la cuestión que se examina: una de ellas es que la DIA no se configura propiamente como un acto autorizatorio más, que en concurrencia con otro u otros haya de obtenerse para que el proyecto pueda ser llevado a cabo; éste, en lo que ahora importa, queda sujeto a un único acto autorizatorio que integrará en su contenido las determinaciones de la DIA o del Consejo de Ministros u órgano de gobierno de la Comunidad Autónoma, según que no exista o exista aquella discrepancia (son las condiciones medioambientales que al final resulten, bien directamente de la DIA, bien de la decisión resolutoria de la discrepancia, las que han de formar un todo coherente con las exigidas para la autorización del proyecto -art. 18.2 del Real Decreto - y las que tendrán el mismo valor y eficacia que el resto del condicionado de la autorización -art. 27 de dicha norma reglamentaria-); y otra, que el contenido de la DIA no constituye, por tanto, la decisión última de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca tampoco de las condiciones medioambientales a que haya de sujetarse. En la misma línea, no parece que deba olvidarse como elemento interpretativo, pese a su menor valor, el término de "trámite" que en varias ocasiones se emplea en aquel Real Decreto Legislativo para referirse a la EIA; así, en el párrafo penúltimo del preámbulo, en el artículo 9.1 y en la Disposición Adicional Segunda .

La precisión del significado que en nuestro Derecho interno haya de atribuirse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental y al acto administrativo de Declaración de Impacto Ambiental, se ve también esclarecido a través de la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en su reciente sentencia número 13/1998, de 22 de enero, resolutoria de un conflicto positivo de competencia promovido por el Gobierno Vasco en relación con determinados artículos del Real Decreto 1131/1988. Así, se lee en ella (Fundamento Jurídico 4 ) que la finalidad propia de la evaluación de impacto ambiental "es facilitar a las autoridades competentes la información adecuada, que les permita decidir sobre un determinado proyecto con pleno conocimiento de sus posibles impactos significativos en el medio ambiente"; entre los varios modelos posibles que existen para trasponer la Directiva 85/337/CEE (se añade en el FJ 6 ), la normativa estatal "ha elegido establecer que la evaluación de impacto ambiental se formule en dos momentos sucesivos: en un primer momento, un órgano ambiental distinto del órgano competente para aprobar o autorizar el proyecto debe emitir una declaración de impacto ambiental; en un segundo momento, el órgano con competencia sustantiva sobre el proyecto decide si conviene realizar la obra, instalación o actividad y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que aquélla debe realizarse para salvaguardar el medio ambiente y los recursos naturales. En caso de discrepancia entre el órgano ambiental y el órgano competente sobre el proyecto, decide el Consejo de Ministros o el órgano que resulte competente en cada Comunidad Autónoma"; "la evaluación de impacto ambiental (FJ 7) es una técnica transversal, que condiciona ... la práctica totalidad de la actuación ... que se materializa físicamente ...

(y) no puede caracterizarse, por consiguiente, como ejecución o gestión en materia de medio ambiente. La finalidad, contenido y efecto de la norma básica estatal conduce a que todas las Administraciones públicas valoren el medio ambiente cuando ejercen sus competencias sobre cualquiera de las obras, instalaciones u otras actividades de su competencia"; la Administración competente para realizar o autorizar el proyecto (FJ 8), "está ejerciendo sus competencias sectoriales propias cuando ... formula la declaración de impacto ambiental, la cual viene a formar parte de la autorización final del proyecto"; y (FJ 13) "siendo la evaluación de impacto ambiental un trámite de cumplimiento obligado en todos los proyectos comprendidos en el anexo del Real Decreto Legislativo...". Es más, de los dos votos particulares que acompañan a la sentencia, el discrepante, en la medida en que resalta cual es la razón de la discrepancia, ilustra también sobre el significado o sentido de la opinión mayoritaria del Tribunal, pues en él, en concreto al analizar la conexión procedimental entre la evaluación ambiental y los actos finales de aprobación o autorización del proyecto, se lee lo siguiente: "no existe a mi juicio -y creo que es aquí donde se produce la discrepancia más sustancial con la mayoría que ha votado a favor de la Sentencia- una relación de accesoriedad entre lo ambiental (secundario) y la autorización administrativa autorizatoria (principal)"; "no es aceptable, en consecuencia, degradar al simple y formalizado trámite de un informe o dictamen, recabado por vía de consulta por el Ente autorizante o de competencia sustantiva, lo que es en rigor una actuación que incumbe al Ente público que tiene a su cargo las actuaciones de gestión o ejecución en materia de protección medioambiental".

SEXTO

En el cuarto motivo se consideran infringidos (por la vía del artículo 88.1.d de la LRJCA ) los artículos 386 y 385.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), así como 57 de la LRJPA, por cuanto la sentencia se fundamenta, en gran parte, en la presunción de validez y acierto de los informes de las Direcciones Generales de Aguas y Patrimonio Cultural del Gobierno Vasco, la cual, según se expresa, no se puede deducir sin reconocer la misma a la Declaración de Impacto Ambiental de la citada Administración del Gobierno Vasco, vulnerándose, así, también, el 1214 del Código Civil en relación con la carga de la prueba.

Hemos de reiterar, para rechazar el motivo, lo señalado en el Fundamento anterior sobre la relación ---material y procesal--- existente entre la Declaración de Impacto Ambiental y la decisión definitiva, expresada en las Órdenes Forales impugnadas; Órdenes que, como sabemos, y venimos reiterando a lo largo de esta sentencia, han tomado en consideración en contenido de sendos informes de la Dirección General de Aguas y de la Dirección General del Patrimonio Cultural del Gobierno Vasco. Es evidente que, en su valoración, la Administración Foral se ha inclinado por el criterio de la especialidad frente al mas genérico de la Declaración de Impacto Ambiental, criterio que ha sido ratificado en la sentencia de instancia. Ya hemos confirmado la viabilidad de dichos informes, solicitados por la Sección de Planificación de la Comisión de Ordenación Territorial, y hemos expuesto el contenido de los mismos, en los que se ponen de manifiesto la afectación tanto del entramado acuífero del Lago y Salinas de referencia, como el patrimonio cultural ---a consecuencia de las voladuras que la cantera implicaría---; e igualmente hemos señalado la compatibilidad procedimental de tales informes en relación con la citada Declaración de Impacto Ambiental. Nos resta, pues, en el presente motivo examinar la cuestión desde la perspectiva de la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala de instancia, aspecto en el que, como es de sobe conocido, tenemos escasos márgenes de penetración en esta sede casacional, ya que (STS 3 de diciembre de 2001 ):

"es ya doctrina reiterada de esta Sala que la formación de la convicción sobre los hechos en presencia para resolver las cuestiones objeto del debate procesal está atribuida al órgano judicial que, con inmediación, se encuentra en condiciones de examinar los medios probatorios, sin que pueda ser sustituido en tal cometido por este Tribunal de casación".

Por otra parte, la interpretación de los preceptos, en concreto, invocados por esta Sala es también sobradamente conocido; así, en la STS de 22 de enero de 2000 expresamos que:

"compete en todo caso a cada parte la carga de probar sus pretensiones. En efecto " la carga de la prueba es un concepto no demasiado perfilado en el proceso contencioso, que se limita a ser tributario de la doctrina civilista nacida de los artículos 1214 y siguientes del Código Civil . La importancia del expediente administrativo en nuestra jurisdicción explica la falta de relevancia de este tema. La carga de la prueba, paradójicamente tiene interés sólo cuando hay falta o ausencia de prueba de hechos relevantes. En ese caso, el Tribunal debe hacer la imputación lógica a la parte que quebrantó el "onus probandi"".

Pues bien, en el supuesto de autos, y en concreto, en la valoración de la Sala de instancia no apreciamos indefensión, arbitrariedad o utilización de criterios erróneos, habiendo la misma puesto de manifiesto que solo a través de la pertinente prueba pericial se podían haber desmontado las conclusiones que la Sala de instancia alcanza en relación con el contenido de los dos informes de referencia, y ello nos obliga a la desestimación del motivo esgrimido.

SEPTIMO

Por último, en el quinto motivo se consideran infringidos (por la misma vía del artículo 88.1.d de la LRJCA ) los artículos 140 de la Constitución Española (que establece el principio de autonomía local), en relación con el 132.4 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, aprobado por Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio (RPU), así como con los 43.1 y 41.2 y 3 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76). Igualmente se considera infringido el artículo 4.1 .a) de la LRJPA, tras su modificación por la Ley 4/1999, de 13 de enero .

En síntesis, se señala por la recurrente que los Planes Especiales no pueden convertirse en instrumentos que impidan la aplicación del planeamiento general, que es lo acontecido en el supuesto de autos, impidiéndose la aplicación de las Normas Subsidiarias de que permitían la explotación de los yacimientos de ofitas localizados en el Monte de la Cruz.

Tampoco este último motivo puede prosperar. Ya resulta bastante significativo que sea la recurrente ---y no el Ayuntamiento de Ribera Alta--- quien alega la vulneración del principio de autonomía local; pero es que, además, los argumentos que fundamentan la denegación del Plan Especial presentado ---y solo de este--- debemos situarlos en el ámbito de los interese supralocales. Son, como sabemos, la defensa de los acuíferos relacionados con los elementos que conocemos, y, de otra parte, el patrimonio cultural, los intereses a cuya protección se dirigen las Órdenes impugnadas, los cuales, obviamente, hemos se situar en el ámbito competencial de la Diputación Foral actuante.

Debemos limitarnos a recordar la clásica jurisprudencia de esta Sala, iniciada en la STS de 13 de julio de 1990, según la cual:

"El ordenamiento jurídico urbanístico se caracteriza por una estructura bifásica en la que las normas de carácter general y abstracto se remiten al planteamiento ---art. 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo --- que traza el modelo territorial que va a servir de marco físico para la convivencia. Tal modelo se dibuja en atención a las exigencias del interés público urbanístico y por tanto la potestad de planeamiento no puede encontrar límite en los convenios que la Administración haya podido concluir con los administrados.

Así esta Sala viene declarando que no resulta admisible una «disposición» de la potestad de planeamiento por vía contractual: cualquiera que sea el contenido de los acuerdos a que el Ayuntamiento haya llegado con los administrados, aquella potestad ha de actuarse para lograr la mejor ordenación posible, sin perjuicio de las consecuencias jurídicas que ya en otro terreno pueda desencadenar el apartamiento de convenios anteriores ---sentencia de 30 de abril de 1990 ---.

Ciertamente los arts. 41 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 132 del Reglamento de Planeamiento, configuran la aprobación definitiva como el resultado del estudio del plan «en todos sus aspectos», tanto los reglados como los discrecionales o de oportunidad, pero es claro que este criterio preconstitucional ha de ser entendido a la luz de las exigencias de la autonomía municipal ---sentencias de 14 de marzo y 18 julio de 1988 --- proclamada en los arts. 137 y 140 de la Constitución, tal como deriva del principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico ---art. 5.º 1, de la Ley Orgánica del Poder Judicial ---, principio este que opera con una especial intensidad respecto de las normas anteriores a la Constitución.

Ya en este punto será de recordar que la Constitución atribuye a los Municipios autonomía «para la gestión de sus respectivos intereses». Esta es su finalidad u objeto y por tanto la base para una definición positiva y también para una definición negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios, en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación entre intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos ---sentencia del Tribunal Constitucional 32/1981 de 28 de julio ---; b) negativamente, es de indicar que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses de la entidad ---sentencia del Tribunal Constitucional 4/1981, de 2 de febrero ---.

Y así las cosas, resulta claro que la diversidad de intereses presentes en el campo del urbanismo hacen de la de Planeamiento una potestad de titularidad compartida por los Municipios y las comunidades Autónomas ---Sentencias de 20 de marzo, 10 y 30 de abril, 2 y 9 de julio de 1990 - etc.---. Su actuación se lleva a cabo de través de un procedimiento bifásico en el que a la aprobación provisional del Municipio, en lo que ahora importa, sigue en el tiempo la definitiva de la Administración Autonómica.

Partiendo de la base de que «en la relación entre el interés y el interés supralocal es claramente predominante este último» ---sentencia del Tribunal Constitucional 170/1989, de 19 de octubre --- queda perfectamente justificado que, en el aspecto temporal, la decisión autonómica se produzca con posterioridad a la municipal y que, en el aspecto sustantivo, aquélla haya de contemplar el plan no sólo en sus aspectos reglados sino también en los discrecionales que por su conexión con intereses supralocales hayan de ser valorados para asegurar una coherencia presidida por la prevalencia de tales intereses superiores". OCTAVO.- Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ). Esta condena sólo alcanza, respecto de las minutas de Letrados, a las cantidades máximas de 2.500 euros cada uno (artículo 139.3 de la citada Ley), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el recurso de casación núm. 9184/2003, interpuesto por la entidad OFITAS DEL NORTE-NORFISA, S. A. contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco en fecha de 11 de septiembre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 2246/2000, la cual, en consecuencia, confirmamos.

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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