STS, 9 de Mayo de 2000

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha dictó, con fecha 7 de noviembre de 1995, sentencia en el recurso contencioso-administrativo nº 205 de 1994, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Ferretería Candel, S.A., contra la resolución del Jurado Provincial de Albacete de 2 de diciembre de 1.993, debemos declarar y declaramos ajustada a Derecho tal resolución, sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico segundo: « El eje central del recurso, del que fundamentalmente depende el éxito de las pretensiones deducidas en la demanda, descansa en la denuncia de la infracción por inaplicación del art. 43 de la L.E.F., al que ineludiblemente -sostiene- debe acudirse en busca del valor real de los bienes objeto de expropiación, con objeto de llevar a efecto una tasación adecuada, desplegando con todo lujo de detalles los criterios estimativos que a su juicio conducirían a un justiprecio como el que pretende, motivo de impugnación que serelaciona con la alegación de error del Jurado en cuanto a la naturaleza o carácter de la expropiación olvidando -según dice- que no nos encontramos ante una expropiación urbanística, en la que forzosamente deben aplicarse los criterios de la Ley del Suelo para la valoración de los terrenos, sino que, por el contrario, estamos ante una expropiación ordinaria, por lo que -en su opinión- las normas de valoración son las contenidas en la L.E.F., y, muy especialmente, la expresada en el art. 43 de la misma, citando en apoyo de esta tesis la doctrina contenida en las SSTS. 5 de Marzo de 1.980, 2 de Octubre de 1.982, 16 de Junio de

1.986, 24 de Marzo de 1987, 26 de Enero y 26 de Junio de 1.993. Sin embargo, como ya se resaltó en la sentencia 348 de 11 de Julio de 1.995, la dualidad de valoraciones, con la consiguiente distinción, a efectos indemnizatorios, de expropiación ordinaria y urbanística, y la reacción jurisprudencial de extender al máximo el campo de aplicación del art. 43 L.E.F. y aplicar valores reales o de mercado en los justiprecios expropiatorios en el campo de las obras sectoriales no conectadas directamente con el planeamiento (carreteras, aeropuertos, puertos y demás obras de infraestructura), limitando los criterios estrictos y objetivos de tasación contenidos en la Ley del Suelo a la expropiaciones urbanísticas, entendiendo por tales las que se realicen con la finalidad de ejecutar Planes de urbanismo para proporcionar a un determinado sector la necesaria infraestructura, aneja a la obra urbanizadora, ha perdido hoy todo sentido y con él la distinción de estos dos tipos de expropiación por decisión del legislador que en la evolución del tratamiento de la indemnización expropiatoria y valoración de los terrenos o suelo ha terminado decantándose por la opción que propugna que la valoración del suelo se regirá por unos mismos criterios previstos en la legislación urbanística, cualquiera que sea la finalidad de la expropiación y la legislación que la legitime. Y así vino a disponerlo el art. 73 de la Ley 8/1.990, de 25 de Julio, sobre "Reforma del Régimen Urbanístico y Valoraciones del Suelo", conforme al cual "los criterios de valoración de suelos contenidos en la presente Ley regirán cualquiera que sea la finalidad que motivó la expropiación y la legislación, urbanística o de otro carácter, que la legitime", precepto que ha sido incorporado al Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de Junio, en su art. 46, debiendo por ello entenderse que cuando en su Disposición Derogatoria Unica, punto 3, deroga en especial los preceptos sobre valoración de suelo contenidos en la legislación expropiatoria se está refiriendo también al art. 43 L.E.F., al menos en ese ámbito relativo a la valoración del suelo o de los terrenos, por lo que en el mismo deberán seguirse imperativamente los criterios establecidos en la precitada Ley del Suelo. Por consiguiente, habida cuenta que en la fecha en que se inició el expediente expropiatorio, origen del presente recurso, había entrado en vigor la nueva legislación refundida del suelo, es manifiesto que el Jurado no pudo desconocer ni dejar de aplicar los criterios valorativos de dicha legislación y consecuentemente no pudo infringir, al obrar así, el art. 43 L.E.F., ya que este precepto no rige, o no se aplica, o está derogado cuando se trata de la valoración de terrenos que deba realizarse después de la entrada en vigor de aquella legislación, con independencia de que en efecto no se trate de una expropiación urbanística sino de una expropiación ordinaria para la ejecución de las obras de construcción de un tramo de circunvalación de una Carretera Nacional, ya que por disposición imperativa de su art. 46 son aplicables también a estas expropiaciones las reglas de valoración del suelo contenidas en la misma. Como señala el preámbulo de la Ley 8/1990 "el dato meramente formal de la legislación que regule el supuesto expropiatorio no debe tener consecuencias a la hora de fijar el equivalente económico del objeto expropiado, cuando éste es el mismo en todos los casos", estimándose que el destino que debe darse al mismo no va a tener relevancia alguna, y la doctrina jurisprudencial que ha venido siguiendo este Tribunal en aplicación del art. 43 L.E.F. en la valoración de terrenos de las expropiaciones ordinarias debe abandonarse obligadamente en aquellas expropiaciones iniciadas después de la entrada en vigor de la nueva legislación del suelo».

También contiene la sentencia recurrida el siguiente fundamento jurídico tercero: « Frente a esta tesis de la actora, conociendo el criterio del Tribunal, pretende, en escrito presentado el 13 de Octubre, que la Sala dé oportunidad a las partes de debatir la cuestión, por entender que en ninguno de los escritos se ha tratado el tema de la aplicación al expediente expropiatorio de la nueva legislación, señalando que, a su juicio, la normativa urbanística no puede aplicarse, por haberse iniciado el expediente el mes de Junio de 1.988 con el Real Decreto declarando la urgencia de la ocupación de los bienes. No cabe acceder a la petición, pues el Jurado tiene en cuenta la nueva legislación precisamente para desestimar el recurso, habiendo tenido oportunidad las partes de alegar lo que estimaron oportuno: por otro lado no procede considerar como fecha de iniciación del expediente la del Real Decreto Ley 3/1.988, de 3 de Junio, que declaraba la urgente ocupación de los bienes afectados de expropiación forzosa como consecuencia de la ejecución de las obras comprendidas en el Plan General de Carreteras 1.984-1.991, pues el art. 21 de la Ley de Expropiación establece que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio, entendiéndose cumplido en las expropiaciones urgentes, según el art. 52 del mismo texto legal, con la aprobación del proyecto, que no se produce en este caso el de construcción hasta el 31 de Julio de 1.992, siendo de recordar finalmente que la Disposición Transitoria 1ª , nº 3 de la Ley 8/1.990, de 25 de Julio, atendía a la circunstancia de que a la entrada en vigor de la misma estuviese o no aprobada la relación de propietarios y la descripción de bienes y derechos afectados».

Finalmente, en el cuarto fundamento jurídico de la sentencia recurrida se declara que : « De las actuaciones obrantes en el expediente se infiere que los terrenos expropiados tienen la clasificación de suelo no urbanizable. La actora insiste que cuenta con servicios para que deba reputarse como urbano, pero no consta acreditado que sea así. Incluso antes de que el Plan, en 1.990, recogiese el trazado, el terreno tenía la misma clasificación. En esta situación el Jurado no pudo otra cosa que valorar dichos terrenos de acuerdo con su valor inicial por venir ello dispuesto en el art. 48.1 de la L.S.T.R., aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1.992, de 26 de Junio, valor inicial que se determina aplicando los criterios contenidos en las disposiciones que regulan las valoraciones catastrales del suelo de naturaleza rústica, sin consideración alguna a su posible utilización urbanística, precepto del que no cabe dudar la tajante exclusión de la contemplación de toda expectativa urbanística. No obstante, al estimar que dicho valor inicial era inferior al ofrecido por la Administración expropiante en su hoja de aprecio, el Jurado en estricta sujeción al principio de vinculación a lo pedido por las partes en dichas hojas acordó fijar como justiprecio el admitido por la propia Administración como mínimo que se podía conceder. Ante esta realidad no pueden prevalecer los argumentos y motivos de impugnación que vierte la expropiada en la demanda, pues se separan del criterio legal tratando de prescindir de las consecuencias valorativas derivadas del mismo en función de su clasificación urbanística en el momento de realizarse aquélla atendiendo a futuras e hipotéticas expectativas, tratando de dar cabida a criterios estimativos para encontrar un supuesto valor real o de mercado que no puede jugar en virtud del mandato legal que los Tribunales estamos obligados a seguir».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad Ferretería Candel S.A. presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra la misma recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquella accedió mediante providencia de 12 de diciembre de 1995, en la que ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo al efecto concedido comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y como recurrente la Procuradora Doña Consuelo Rodríguez Chacón, en nombre y representación de la Entidad Mercantil Ferretería Candel S.A., al mismo tiempo que ésta presentó escrito de interposición de recurso de casación, al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de esta Jurisdicción, basándose en un sólo motivo, pero aduciendo diversas infracciones: la primera de los artículos 21.1, 52.1 y 56 de la Ley de Expropiación Forzosa, en relación con el artículo 8.1 de la Ley de Carreteras, porque la Sala de instancia no consideró iniciado el expediente expropiatorio con la declaración de urgencia efectuada por Real Decreto-Ley 3/88, de 3 de julio, por el que se declara la urgente ocupación de los bienes afectados por la expropiación como consecuencia de la ejecución de las obras comprendidas en el Plan General de Carreteras 1984- 1990, entre las que se encuentra la circunvalación Oeste de Albacete, de manera que al implicar la declaración de urgencia la necesidad de ocupación, como establece el artículo 52.1 de la Ley de Expropiación Forzosa, el expediente expropiatorio, conforme al artículo 21.1 de la misma Ley, se ha de entender iniciado con la referida declaración de urgente ocupación, que se produjo con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Valoraciones 8/1990, de 25 de julio, cuyos preceptos, por consiguiente, no son aplicables para valorar el terreno expropiado aunque la pieza separada de justiprecio se abriese cuando aquella Ley y el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 habían entrado en vigor; la segunda por infracción del artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, ya que al tratarse de una expropiación ordinaria y no urbanística, debería haberse empleado como criterio de valoración del suelo expropiado el establecido en dicho precepto por no haber entrado en vigor cuando se inició el expediente expropiatorio la mencionada Ley 8/1990, de 25 de julio, ni el Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992, según lo expresado al desarrollar la infracción anteriormente denunciada; la tercera por infracción de los criterios jurisprudenciales sobre el justiprecio que debe fijarse cuando se justifica el precio en que ha sido vendida en escritura pública una parcela de la misma finca matriz de la que se segregó el terreno expropiado, y en este caso se acreditó que la recurrente había vendido en escritura pública a la Diputación Provincial de Albacete parte de la finca expropiada por un precio unitario de 1.400 pesetas por metro cuadrado en lugar de las 615 pesetas por metro cuadrado señalado como justiprecio por el Jurado, por lo que no se valoró el suelo expropiado de acuerdo con su valor real o de mercado, que, conforme al artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, procedía, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra estimando las pretensiones formuladas en la súplica de la demanda.

Admitido a trámite el recurso de casación, se ordenó dar traslado por copia al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición, lo que efectuó con fecha 26 de septiembre de 1996, aduciendo que el expediente expropiatorio no se inició con la declaración de urgencia sino con la aprobación del proyecto de obra de circunvalación oeste de Albacete, como en su demanda lo reconoció la entidad recurrente, pues el artículo 21 de la Ley de Expropiación Forzosa establece que el acuerdo de necesidad de ocupación inicia el expediente expropiatorio y en este caso elproyecto, en el que se afectan concretos terrenos a su ejecución, no se aprobó hasta el día 31 de julio de 1992, en que había entrado en vigor la Ley 8/1990, de 25 de julio, que por tal razón es aplicable a la valoración del suelo expropiado, según lo declaró la Sala de instancia, de manera que no ha infringido dicha Sala el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, que no era de aplicación para valorar el terreno expropiado, como en la sentencia recurrida se declara, terminando con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto y se confirme la sentencia recurrida y los actos impugnados con imposición de las costas procesales causadas a la entidad recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, se ordenó que las actuaciones quedasen pendientes de señalamiento para cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 25 de abril de 2000, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.

Con la triple infracción denunciada en el único motivo de casación invocado se está cuestionando la aplicación que la sentencia recurrida ha efectuado de los criterios valorativos para fijar el justiprecio del terreno expropiado, por entender la representación procesal de la entidad recurrente, en contra del parecer de la Sala de instancia, que el expediente expropiatorio se incoó con la declaración de urgencia y, por consiguiente, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Valoraciones del Suelo 8/1990, de 25 de julio, de manera que tal valoración debió hacerse de acuerdo con el valor real del suelo en aplicación de lo dispuesto por el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa, y concretamente con arreglo al precio unitario pagado por la Diputación Provincial por una parcela segregada de la misma finca expropiada y comprada, dos años antes a la iniciación del expediente de justiprecio, a la propia entidad recurrente.

Es cierto que el artículo 52.1ª de la Ley de Expropiación Forzosa establece que la declaración de urgente ocupación implica, entre otras consecuencias, la declaración de necesidad de ocupación de los bienes que hayan de ser expropiados, según el proyecto y replanteo aprobados, pero, en este caso, como declara la Sala de instancia, el proyecto no se aprobó hasta el día 31 de julio de 1992, de manera que la previa declaración de urgencia, acordada por Real Decreto Ley, lo fue con carácter general para las obras comprendidas en el Plan General de Carreteras 1984-1991, sin que se produjese la afectación concreta del suelo a este fín hasta tanto no se aprobó el proyecto de circunvalación oeste de la ciudad de Albacete, por lo que hasta el momento de dicha aprobación (31 de julio de 1992) no cabe considerar iniciado el expediente expropiatorio, que tiene lugar con el acuerdo de necesidad de ocupación, según el artículo 21 de la Ley de Expropiación Forzosa, y en consecuencia la Sala de instancia no ha infringido, al así declararlo, los citados preceptos ni tampoco lo dispuesto en el artículo 56 de la misma Ley expropiatoria, que se limita a establecer la demora en la fijación del justiprecio si transcurren seis meses desde la iniciación legal del expediente expropiatorio sin haberlo determinado.

Al haberse iniciado el expediente expropiatorio con la aprobación del proyecto de obras el día 31 de julio de 1992, en esta fecha había entrado en vigor la Ley 8/1990, de 25 de julio, sobre reforma del Régimen urbanístico y valoraciones del suelo, y esta Sala del Tribunal Supremo, a partir de su Sentencia de 10 de mayo de 1999, ha declarado que la fecha de incoación del expediente expropiatorio es la que determina la aplicación del sistema de valoración establecido en dicha Ley (Sentencias, entre otras, de 29 de mayo, 21 de septiembre, 18 de octubre, 22 de noviembre y 14 de diciembre de 1999 y 1 de abril de 2000), de manera que los criterios de valoración aplicables, como declaró la Sala de instancia, son los contenidos en la repetida Ley de Valoraciones cualquiera que sea la naturaleza de la expropiación, ya que así lo dispuso su artículo 73, transcrito en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida.

Al ser aplicables los criterios valorativos de la mencionada Ley 8/1990, de 25 de julio, no ha infringido por inaplicación la Sala de instancia el artículo 43 de la Ley de Expropiación Forzosa ni la jurisprudencia que, al interpretarlo, declara que el justiprecio de los bienes y derechos expropiados debe hacerse conforme a su valor real, por más que, para calcular éste, quepa atenerse al precio satisfecho en una compraventa por una porción de suelo de la misma finca en la fecha de iniciación del expediente de justiprecio siempre con las cautelas apuntadas por esa misma jurisprudencia (Sentencias de 10 de mayo de 1993, 12 de junio, 11 de noviembre, 19 y 14 de diciembre de 1996, 17 de febrero de 1997, 7 y 21 de febrero, 5 de mayo, 11 de julio y 28 de diciembre de 1998).

Cuestión distinta, no planteada en esta casación, es la calificación que, a efectos valorativos, debería atribuirse al suelo expropiado, clasificado como no urbanizable, si su destino fuera la ejecución del sistema general de circunvalación, como parece deducirse de la declaración contenida en elfundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, al expresarse en éste que el Plan General de Ordenación Urbana en el año 1990 había recogido el trazado de la carretera de circunvalación oeste de la ciudad.

En tal caso hubiera sido de aplicación la nueva orientación jurisprudencial, recogida, entre otras, por las Sentencias de esta Sala de 29 de enero, 9 de mayo y 31 de diciembre de 1994, 30 de abril de 1996, 14 de enero y 11 de julio de 1998, 17 de abril, 3 de mayo de 1999 (recursos de casación 158/95 y 272/95), 29 de mayo de 1999 (recurso de casación 1346/95, fundamento jurídico tercero) y 1 de abril de 2000 (recurso de casación 310/96, fundamento jurídico tercero), según la cual la valoración, a efectos de fijar el justiprecio, del suelo clasificado por el planeamiento como no urbanizable pero con destino a uso dotacional o para sistemas generales debe hacerse como si de suelo urbanizable programado se tratase, pues, de lo contrario, se infringiría el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, por lo que, si en este caso el suelo, clasificado como no urbanizable-protección de viales, tuviese como finalidad la ejecución del sistema viario de circunvalación de la ciudad, integrado en el total sistema viario de la misma o como complemento de éste, no debería haberse justipreciado con arreglo a su valor inicial, como hizo la Sala de instancia, sino con arreglo a su valor urbanístico conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 68, 81.2 y 84 de la Ley de Valoraciones del Suelo 8/1990, de 25 de julio, y 50, 58 a 61 del Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/92, de 26 de junio, lo que, en definitiva, al haberse anulado por la Sentencia 61/1997, de 20 de marzo, del Tribunal Constitucional, los artículos 59, 60 y 61 del mencionado Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y haber adquirido vigencia los preceptos reguladores del cálculo del valor urbanístico en el Texto Refundido de la Ley del Suelo, aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril, supondría, como hemos declarado, entre otras, en nuestras Sentencias de 29 de mayo, 21 de septiembre, 18 de octubre y 25 de octubre de 1999 y 1 de abril de 2000 (recurso de casación 310/96, fundamento jurídico octavo), que el suelo expropiado para sistemas generales debiera haberse valorado con arreglo a lo dispuesto por el artículo 105 de este Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y concordantes del Reglamento de Gestión Urbanística.

Ahora bien, como hemos anticipado, esta cuestión no se ha suscitado al interponer el presente recurso de casación, lo que impide examinarla para resolver, con arreglo a la expresada doctrina jurisprudencial, si ha sido o no correcto fijar el justiprecio conforme al valor inicial del suelo, ya que, por las razones expuesta, el único motivo de casación invocado debe ser desestimado.

La desestimación del motivo aducido, al no haberse cometido por la Sala de instancia las infracciones denunciadas, conlleva la declaración de no haber lugar al recurso de casación con imposición a la entidad recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 102.3 de la Ley de esta Jurisdicción, reformada por Ley 10/1992, de 30 de abril.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados así como los artículos 93 a 101 de la mencionada Ley y los artículos 67 a 72 y Disposición Transitoria Tercera de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.