STS, 7 de Noviembre de 2007

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 527/2000, promovido por el AYUNTAMIENTO DE TORREVIEJA y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre sanción por vertidos no autorizados e indemnización por daños al dominio público hidráulico.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 8 de octubre de 2003, cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Torrevieja, contra la Resolución del Ministro de Medio Ambiente, de 21 de marzo de 2000, que le impuso una multa de 138.612.067 pesetas, por realizar obras sin autorización en el dominio público marítimo terrestre, debemos declarar la expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico, salvo en la determinación de la cuantía de la multa que debe reducirse excluyendo del valor de la obra, el Impuesto sobre el Valor Añadido. No se hace imposición de costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por las representaciones del AYUNTAMIENTO DE TORREVIEJA y la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 5 de noviembre de 2003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el AYUNTAMIENTO DE TORREVIEJA compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 20 de diciembre de 2003 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el recurso, case y anule la sentencia recurrida en el extremo en que se contrae el presente recurso, y dicte otra por la que se declare contrario a derecho el acuerdo del Ministerio de Medio Ambiente impugnado".

Por auto de fecha 28 de enero de 2004 se acordó declarar desierto el recurso de casación preparado por la Administración General del Estado.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 5 de julio de 2005, ordenándose también, por providencia de 8 de septiembre de 2005, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha de 11 de octubre de 2005, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia en la que "se desestime en su integridad, con imposición de costas al recurrente".

Por providencia de fecha 19 de septiembre de 2007 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 23 de octubre de 2007, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 8 de octubre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 527/2000, por medio de la cual se estimó en parte el formulado por el AYUNTAMIENTO DE TORREVIEJA (Alicante) contra la Resolución de la Ministra de Medio Ambiente, de fecha 21 de marzo de 2000, por la que fue impuesta al Ayuntamiento recurrente la sanción de multa, en la cuantía de 138.612.067 pesetas, como autor responsable de la infracción, tipificada en el artículo 90.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ), y calificada como muy grave en el artículo 91.2 .b) del mismo texto legal, consistente en la realización de obras en el dominio público marítimo terrestre sin el correspondiente título administrativo.

Como decimos, la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo formulado contra la Resolución Ministerial recurrida ---esto es, exclusivamente en el particular referido a la exclusión del importe de la obra realizada del correspondiente al del Impuesto sobre el Valor Añadido---, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación, que recogemos, exclusivamente, en los aspectos discutidos en el presente recurso de casación:

1. Por lo que se refiere a la alegación de la imposibilidad de las Administraciones públicas de sancionarse entre sí, la sentencia de instancia señala que tal afirmación "no se corresponde con lo dispuesto en el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 y en el 93 de la Ley de Costas que declaran responsables de las infracciones a las "personas físicas y jurídicas". Téngase en cuenta que en el ámbito administrativo sancionador no han existido los tradicionales reparos que en el Derecho penal se han opuesto a la exigencia de responsabilidad de las personas jurídica, derivados del principio de responsabilidad de la pena y fundamentos dogmáticos en su incapacidad de acción o de culpabilidad.

   Pues bien, sin necesidad de abundar en la personificación jurídica de los entes territoriales que relaciona el artículo 137 de la CE, por lo que ahora interesa reconocida para los municipios ex artículo 140 CE, lo cierto es que cada Administración Pública en el seno de las competencias que constitucional y legalmente tiene encomendadas puede ejercitar su potestad sancionadora, reconocida constitucionalmente en el artículo 25 de la CE ", añadiendo que "la solución contraria que propugna la parte recurrente dejaría sin protección eficaz al demanio costero frente a las infracción de otros entes territoriales distintos del Estado, o bien nos llevaría a reconocer potestad sancionadora en materia de costas a la Administración del Estado, de las Comunidades Autónomas y las Entidades locales provocando una completa confusión de ámbitos competenciales o simplemente generando parcelas de impunidad no queridas por el legislador. Téngase en cuenta, además, que las sanciones medioambientales, v. gr., previstas en la Ley de Aguas se imponen igualmente a las Entidades locales".

2. Por lo que se refiere a la vulneración de los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, la Sala de instancia, tras exponer lo acontecido durante la tramitación del procedimiento, señala que "ni la lentitud en la tramitación de un procedimiento que se invoca, ni la impaciencia de la Administración sancionada, -aunque lo cierto es que no consta en el expediente administrativo que se apremiara o justificara la urgencia en el inicio de las obras de construcción de un paseo marítimo-, puede operar a modo de causa de justificación para evitar la aplicación del régimen sancionador previsto en la Ley de Costas, ni por supuesto estamos ante un estado de necesidad que demande la construcción de un paseo por encima de cualquier otra consideración, pues no parece un modelo de coherencia ni de lealtad institucional pedir una autorización como título administrativo habilitante para la realización de unas obras, cuya omisión tiene la severa consecuencia de configurar una infracción ex artículo 90.b) de la Ley de Costas, y luego desentenderse del curso del procedimiento iniciando directamente las obras sin dicho título".

3. Y, por lo que al principio de proporcionalidad se refiere, expone la sentencia de instancia que el mismo "no ha sido vulnerado en el caso examinado, pues la proporcionalidad comporta que cualquier actuación de los poderes públicos limitativa o restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido, dicho en términos legales, debe de existir una "debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada" (artículo 131.3 de la Ley 30/19992 ).

   En este caso, esta Sala considera que la sanción impuesta no vulnera el principio de proporcionalidad, pues además de haberse aplicado la sanción en la cuantía que tasa la ley, la solución que postula la parte recurrente comportaría la no imposición o rebaja de las sanciones económicas cuando el infractor es una Administración Pública que como organizaciones serviciales de la comunidad, deben servir con objetividad los intereses generales (artículo 103.1 CE ), lo que debe resultar perfectamente compatible con su sometimiento pleno a la Ley y al Derecho (artículo 103.1, "in fine"), que impide realizar obras en el demanio costero sin autorización".

Contra esa sentencia ha interpuesto, el representante del Ayuntamiento de Torrevieja (Alicante), recurso de casación, en el cual esgrime cinco motivos de impugnación, articulados todos ellos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate:

En el primer motivo se entiende vulnerado el artículo 25 de la Constitución Española en relación con el 137 del mismo texto constitucional, exponiendo que no cabe que el Estado se sancione asimismo por mucho que el mismo se organice a través de Administraciones Públicas de distinto ámbito territorial y competencial dotadas de personalidad jurídica propia, poniendo de manifiesto que el gravamen que la sanción implica se proyecta sobre fondos públicos afectos a los fines de interés general. Se señala igualmente que el ejercicio de la potestad sancionadora no es la vía adecuada para la resolución de conflictos entre las Administraciones públicas en el ejercicio de sus respectivas competencias. Así como que la referencia a las personas jurídicas en el artículo 130 de la LRJPA, no implica que, de conformidad con el espíritu de la Constitución Española, deban incluirse en el ámbito sancionador a las de carácter público, por cuanto tal potestad debe de ejercitarse ad extra.

Hemos de comenzar recordando que la LRJPA admite en su artículo 130.1 la responsabilidad, por las infracciones administrativas, de las "personas físicas y jurídicas que resulten responsables de los mismos"; tal aceptación, implica la ruptura ---o, al menos, la modulación--- de la exigencia del principio de culpabilidad, por cuanto este requisito subjetivo no puede estar presente en las personas jurídicas, aunque pudiera estarlo en los titulares de los órganos de gobierno de la persona jurídica, tratándose, pues de una singularidad notable del Derecho Administrativo Sancionador que ha sido justificada por el Tribunal Constitucional sobre la base del principio de eficacia de la potestad sancionadora.

En la STC 246/1991, de 19 de noviembre, en tal sentido, se puso de manifiesto que:

" ... si bien es cierto que este Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al Derecho administrativo sancionador, dado que ambos son manifestaciones del ordenamiento punitivo del Estado ---STC 18/1987, por todas---, no lo es menos que también hemos aludido a la cautela con la que conviene operar cuando de trasladar garantías constitucionales extraídas del orden penal al derecho administrativo sancionador se trata. Esta operación no puede hacerse de forma automática, porque la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza ---STC 22/1990 ---. En concreto, sobre la culpa, este Tribunal ha declarado que, en efecto, la Constitución Española consagra sin duda el principio de culpabilidad como principio estructural básico del Derecho penal y ha añadido que, sin embargo, la consagración constitucional de este principio no implica en modo alguno que la Constitución haya convertido en norma un determinado modo de entenderlo ---STC 150/1991 ---. Este principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones delius puniendi del Estado resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa ---STC 76/1990 ---. Incluso este Tribunal ha calificado de «correcto» el principio de la responsabilidad personal por hechos propios ---principio de la personalidad de la pena o sanción- (STC 219/1988 ). Todo ello, sin embargo, no impide que nuestro Derecho administrativo admita la responsabilidad directa de las personas jurídicas, reconociéndoles, pues, capacidad infractora. Esto no significa, en absoluto, que para el caso de las infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas se haya suprimido el elemento subjetivo de la culpa, sino simplemente que ese principio se ha de aplicar necesariamente de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz ... y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma".

Pues bien, partiendo de la anterior aceptación, legal y jurisprudencial, la cuestión que ahora se nos plantea es la relativa a la admisibilidad del expresado ejercicio de la potestad sancionadora cuando la misma se produce en el ámbito de las denominadas relaciones interadministrativas; en el presente caso la potestad sancionadora ha sido ejercitada por la Administración estatal (Ministerio de Medio Ambiente) sobre una Administración local (Ayuntamiento de Torrevieja).

En modo alguno se discute la titularidad de la potestad sancionadora por parte del Ministerio de Medio Ambiente, expresamente prevista en el artículo 110.c) de la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ), que atribuye a la Administración del Estado "la tutela y policía del dominio público marítimo-terrestre y de sus servidumbres", y que, en el concreto caso de autos, se encontraba habilitado para su ejercicio de conformidad con lo establecido en el artículo 90.b) de la citada Ley de Costas, como consecuencia de haberse llevado a cabo, por parte del Ayuntamiento de Torrevieja, sin la debida autorización por parte de la citada Administración estatal, de obras de urbanización de su Paseo Marítimo consistentes en ajardinamiento, pavimentación, aplacado de muro perimetral, instalación de farolas y mobiliario urbano; construcción de espigones con regulación del fondo, así como construcción de escollera y de muelles, todo ello, en zona de dominio público comprendido entre la Playa del Cura y el dique del Puerto de Torrevieja.

Tampoco se discute por el Ayuntamiento recurrente la autoría de las obras ni la ausencia del título administrativo legitimador de las mismas, sin perjuicio de que, en otros motivos de este recurso, se pretenda extraer alguna consecuencia jurídica de las causas ---que también se exponen--- por las que las obras fueron llevadas a cabo por la entidad local sin la correspondiente autorización estatal.

La cuestión, pues, como hemos señalado, es la de si, aceptada la posibilidad constitucional del ejercicio de la potestad sancionadora en relación con las personas jurídicas, la misma resulta igualmente posible cuando la persona jurídica sancionada lo es de carácter público; en suma, si resultan constitucionalmente posibles las relaciones interadministrativas de carácter sancionador.

La respuesta ha de ser afirmativa, como ya se ha venido exponiendo por la jurisprudencia, y, en consecuencia, el motivo ha de ser rechazado. En dos aspectos ha de fundamentarse tal decisión: de una parte, en la diferente personalidad jurídica de cada una de las Administraciones públicas, y, de otra, en la no exclusión de tal potestad en el marco normativo que regula las mencionadas relaciones interadministrativas.

Como es de sobra conocido, la Constitución Española de 1978 ---luego desarrollada por los diferentes Estatutos de Autonomía--- ha diseñado territorialmente al Estado español como un modelo unitario y, al mismo tiempo, compuesto, caracterizado por una importante descentralización de los poderes públicos que deriva del reconocimiento en su artículo 137, a los municipios, provincias y Comunidades Autónomas de la conocida "autonomía para la gestión de sus respectivos intereses", luego concretada, en la autonomía de los municipios, provincias e islas (artículos 140 y 141 ) así como en le autogobierno de las Comunidades Autónomas (artículo 143 ).

Por otra parte, y en el terreno de los principios constitucionales relativos a la actuación administrativa, el artículo 103 del mismo texto constitucional hace referencia al principio de coordinación de las Administraciones públicas, principio luego desarrollado por las normas relativas a cada una de las Administraciones públicas. Así, el artículo 3, apartado 1 de la LRJPA, reitera tal principio de coordinación, que es completado en el apartado 2 del mismo artículo por los de cooperación y colaboración, desarrollándose el contenido de los mismos en el siguiente artículo 4 que regula el contenido del conjunto de los principios entre las Administraciones Públicas, señalándose al respecto que "1. Las Administraciones Públicas, en el desarrollo de su actividad y en sus relaciones recíprocas, deberán: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias. b) Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias. 2. A efectos de lo dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las Administraciones Públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para la ejecución de sus competencias. 3. La asistencia requerida sólo podrá negarse cuando el Ente del que se solicita no está facultado para prestarla o cuando, de hacerlo, causara un perjuicio grave a sus intereses o al cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará motivadamente a la Administración solicitante".

En similares términos se expresa la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL ), insistiendo en el principio de coordinación en las relaciones interadministrativas de los entes locales con otras Administraciones territoriales en similares términos a la citada LRJPA, disponiendo al efecto su artículo 55 que "Para la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas, las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autónomas, de un lado, y las Entidades locales, de otro, deberán en sus relaciones recíprocas: a) Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones de sus competencias y las consecuencias que del mismo se deriven para las propias. b) Ponderar, en la actuación de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendada a las otras Administraciones. c) Facilitar a las otras Administraciones la información sobre la propia gestión que sea relevante para el adecuado desarrollo por éstas de sus cometidos. d) Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administraciones pudieran precisar para el eficaz cumplimiento de sus tareas". Por su parte la misma técnica normativa puede comprobarse en las respectivas leyes autonómicas de desarrollo.

En tal marco regulador de las relaciones interadministrativas, los municipios, dotados de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses, se presentan como entes en los que se organiza territorialmente el Estado (artículos 137 y 140 ), siendo considerados los mismos como entidades básicas de la organización territorial del Estado que gestionan con autonomía los intereses propios de las correspondientes colectividades (artículo 1 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local ). Para la efectividad de la autonomía de las citadas entidades locales, la legislación del Estado y de las Comunidades Autónomas reguladora de los distintos sectores de acción pública, según la distribución constitucional de competencias, ha de asegurar a los citados municipios ---al igual que a las provincias y las islas--- su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos (artículo 2 de la misma Ley ). Ello, sin embargo ---y esto es lo significativo a los efectos que aquí nos interesa--- no es obstáculo al sometimiento de los entes locales a la ley y al derecho, conforme establece el artículo 103 de la Constitución Española. En consecuencia, en caso de incumplimiento, si la conducta municipal constituye una infracción administrativa no existe obstáculo constitucional alguno para el ejercicio de la potestad sancionadora por el órgano estatal o autonómico que la tenga atribuida, sin que el principio de autonomía local pueda impedir la tramitación del procedimiento sancionador en el que se resuelva sobre el incumplimiento imputado.

Dicho de otra forma, los principios que rigen el ejercicio de la potestad sancionadora y el procedimiento sancionador (artículos 127 y siguientes de la LRJPA ), no experimentan ninguna variación por el hecho de que el presunto responsable sea una Administración, ni ello determina que los principios que rigen las relaciones interadministrativas para garantizar la efectividad de la coordinación y la eficacia administrativas (artículos 4 de la LRJPA y 55 y siguientes de la LBRL), deban ser observados en el procedimiento sancionador, por ir referidos a una relación distinta. El Estado y las Comunidades Autónomas, según dispone el artículo 65.1 de la LBRL, están legitimados para requerir a los entes para que anulen el acto o acuerdo que estimen infringe el ordenamiento jurídico y para impugnarlo ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo (control de legalidad); pero, cuando su actuación implique la comisión de una infracción administrativa, aun cuando el ente local actúe en ejercicio de una competencia propia que le atribuye el artículo 25 de la LBRL, la Administración competente debe ejercer la potestad sancionadora, sin que la posición que en el procedimiento tiene el responsable varíe por el hecho de ser un Ayuntamiento.

El motivo, pues, ha de ser rechazado.

En el segundo motivo se entienden infringidos por el Ayuntamiento recurrente los artículos

7.1 del Código Civil así como el 9 de la Constitución Española, concretados en los principios de buena fe, confianza legítima y lealtad institucional, por cuanto, según se expresa, la Administración sancionadora no procedió a resolver en tiempo la solicitud municipal de concesión ni, por otra parte, a paralizar las obras que a su vista se realizaban por parte del Ayuntamiento.

Los citados principios aparecen introducidos en el nuevo párrafo segundo del citado artículo 3.1 de la LRJPA, como consecuencia de la modificación de la citada Ley por la 4/1999, de 13 de enero, habiendo sido, no obstante, con anterioridad, recogidos por la jurisprudencia de este Tribunal a partir de la conocida STS de 1 de febrero de 1990. En la STS de 27 de abril de 2005 se señalaba que: " ... en relación con el principio de confianza legítima que se señala por la sentencia del Tribunal Supremo de 1 de febrero de 1990 "en el conflicto que se suscita entre la legalidad de la actuación administrativa y la seguridad jurídica derivada de la misma, tiene primacía esta última por aplicación de un principio, que aunque no extrañó a los que informan nuestro ordenamiento jurídico, ya ha sido recogido implícitamente por esta Sala, que ahora enjuicia, en su sentencia de 28 de febrero de 1989, y reproducida después en su última de enero de 1990, y cuyo principio si bien fue acuñado en el Ordenamiento Jurídico de la República Federal de Alemania, ha sido asumido por la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de las que forma parte España, y que consiste en el principio de protección de la confianza legítima que ha de ser aplicado, no tan sólo cuando se produzca cualquier tipo de convicción psicológica en el particular beneficiado, sino más bien cuando se basa en signos externos producidos por la Administración lo suficientemente concluyentes para que le induzcan razonablemente a confiar en la legalidad de la actuación administrativa, unido a que, dada la ponderación de los intereses en juego ---interés individual e interés general---, la revocación o dejación sin efecto del acto, hace crecer en el patrimonio del beneficiado que confió en dicha situación administrativa, unos perjuicios que no tiene por qué soportar...".

El motivo, pues, ha de ser rechazado. Como venimos señalando, la cuestión se suscita en el marco de las relaciones interadministrativas, cuyos principios reguladores hemos puesto de manifiesto en el Fundamento anterior; en síntesis, lo que se pretende es que la aplicación de los mencionados principios permita habilitar la actuación municipal de la realización de obras en el demanio público sin la previa autorización estatal, o, dicho de otra forma, que los mencionados principios actúen con mecanismos excluyentes del ejercicio de la potestad sancionadora. Efectivamente, dichos principios ---en el caso de que concurran las circunstancias objetivas para proceder a su aplicación--- pueden actuar como elementos moduladores de la citada potestad sancionadora; sin embargo, la aplicación de los mismos a un supuesto como el de autos ---en el que no se discute la realización de las obras sin el correspondiente permiso estatal---se nos presenta como ciertamente dificultosa. Lo que se pretende por el Ayuntamiento recurrente es que el, supuesto, por no acreditado, retraso del Ministerio de Medio Ambiente en la autorización solicitada permitía la realización de las obras, quedando exenta la Administración local de responsabilidad alguna por tal actuación.

Es cierto que se había producido un informe favorable a las obras por parte de la Administración autonómica, e, igualmente, es cierto que la Demarcación periférica estatal había formulado propuesta de autorización de concesión, pero, frente a ello, la recurrente no combate en esta vía casacional las argumentaciones que la sentencia de instancia contiene en el párrafo segundo de su Fundamento Cuarto y con las que justifica la ausencia de resolución autorizatoria expresa de las obras. Por otra parte, tampoco el Ayuntamiento, en ninguna de las instancias ha planteado formalmente ni la concreta extralimitación estatal ni, desde otra perspectiva, la producción de silencio administrativo, en el sentido que, en su caso resultara procedente. Por ello, de tal actuación estatal ---que no se combate en casación y de la que no se acredita su extemporaneidad---, y con base en los principios que se invocan, puede, en modo alguno, deducirse una tácita viabilidad de las obras proyectadas; frente a ellos, el principio de seguridad jurídica --- mas aun en el ámbito del dominio público--- ha de prevalecer, y, en consecuencia, los citados principios que se invocan no puede, en el supuesto de autos, actuar como causas de justificación de una actuación municipal manifiestamente improcedente, ya que, entre otros extremos, ni siquiera se acredita que, con su actuación concreta, el Ministerio de Medio Ambiente hubiera llevado a cabo una dejación de los mismos principios que habilitara, de alguna forma, la actuación municipal sancionada.

En el tercer motivo la infracción se proyecta sobre el artículo 116 de la LC que dispone que dispone que "Las Administraciones públicas cuyas competencias incidan sobre el ámbito espacial contemplado en la presente Ley ajustarán sus relaciones recíprocas a los deberes de información mutua, colaboración, coordinación y respeto a aquellas"; señalando el Ayuntamiento recurrente que, de haber actuado la Administración estatal conforme a tal mandato, resolviéndose el expediente de concesión dentro de plazo o paralizando las obras, se habría evitado cualquier necesidad de sanción.

Para rechazar el motivo basta con remitirnos a lo expuesto en el fundamento anterior dada la coincidencia de contenido de ambos.

En el cuarto motivo la vulneración se predica del artículo 20.5 del Código Penal y la jurisprudencia que reconoce su aplicación en el ámbito del derecho sancionador, por haber negado la sentencia que la actuación municipal realizando las obras estaba avalada por la concurrencia de una causa de justificación de estado de necesidad. En síntesis, se señala que el Ayuntamiento se vio obligado a tal actuación ante la tardanza estatal en la expedición de la autorización solicitada, sin haber causado daños al dominio público y ante el temor de perder la subvención obtenida a tal fin de la Comunidad Autónoma valenciana y con la finalidad de proteger la costa.

Al margen de reiterar lo expuesto en los motivos anteriores, y de resultar dudosa la aplicabilidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador la causa de exención que se invoca, es evidente que no concurren los requisitos que se contienen en el citado precepto del Código Penal, ya que, entre otros extremos, no admite comparación alguna la "obligada" realización de obras no autorizadas ---por muchas subvenciones que a tal fin se hubieran obtenido---, frente a la protección del dominio público, alterando el marco competencial en la materia suficiente explícito en los autos.

Por último, en el quinto motivo se considera vulnerado el artículo 131.3 de la citada LRJPA

, así como la jurisprudencia que lo desarrolla, al no ser adecuada ni proporcionada la sanción a la gravedad de los hechos. Se vulnera, pues, el principio de proporcionalidad al no apreciarse en el ejercicio de la potestad sancionadora todas las circunstancias concurrentes en el supuesto concreto; así, circunstancias como la relativa al destino de la obra, para el uso común de todos los ciudadanos; la clara manifestación del Ayuntamiento de respetar la legalidad, tramitando todas las autorizaciones requeridas al efecto; la inexistencia de reiteración o reincidencia; la no alteración, con la obra realizada, del espacio físico, ya ocupado por el antiguo paseo marítimo, que contaba con la preceptiva autorización y no constituía alteración del medio natural; el contar con el aval económico de la Comunidad Autónoma; la ausencia de daño al dominio público marítimo terrestre; la falta de resolución del expediente de autorización por parte de la Administración estatal; así la realización de las obras bajo la vigilancia de funcionarios de la citada Administración que permitieron la misma. Por ello, de haberse tomado en consideración las mencionadas circunstancias se hubiera modulado la sanción en atención al citado principio de proporcionalidad.

La infracción por la que se sanciona (90.b de la LC) está clasificada como una infracción grave (91.2.b de la misma LC), sancionada con multa (94.1 LC) cuya cuantificación (97.1.b LC) será del "50 por 100 del valor de las obras e instalaciones cuando estén en dominio público o zona de servidumbre de tránsito y del 25 por 100 en el resto de la zona de servidumbre de protección", considerándose como circunstancia atenuante

(97.3 LC) que permite la reducción de la cuantía de la cuantía de la multa hasta la mitad "el haber procedido a corregir la situación creada por la comisión de la infracción, en el plazo que se señale en el correspondiente requerimiento".

No son estos, sin embargo, los preceptos que se citan como infringidos, ni, por tanto la sanción resultante de su estricta aplicación, sino el artículo 131.3 de la LRJPA que exige una "adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción adecuada", citando especialmente como criterios de graduación los de intencionalidad, reiteración, naturaleza de los perjuicios y reincidencia. Se pretende por el Ayuntamiento la toma en consideración de la concretas circunstancias que menciona, y que hemos reproducido, para deducir de las mismas una rebaja de la sanción. Sin embargo de los criterios legales que hemos expuesto debe señalarse que resultarían de aplicación el de la intencionalidad en la realización de las obras, así como el de la naturaleza de los perjuicios causados, pero actuando, en su caso ---lo cual no ha acontecido--- como circunstancias agravadoras de la sanción impuesta. Y, de entre los criterios no contemplados ---dada la existencia de un numerus apertus--- la Sala de instancia ha valorado que el autor y responsable de las obras sin autorización haya sido una Administración pública, aspecto que no ha sido combatido en casación.

Las circunstancias que se expone resultan valorables en el terreno del elemento subjetivo del injusto, esto es, de la culpa, mas, como hemos señalado, la intencionalidad del Ayuntamiento en el supuesto de autos es clara y manifiesta. De los antecedentes obrantes en el expediente es reconocido por el propio Ayuntamiento que desde el mismo inicio de las obras se tiene conciencia de la antijuricidad de la conducta, se conoce y se acepta que no se pueden iniciar las obras sin el permiso estatal. No estamos, pues, ante una simple negligencia, sino ante una conducta intencionada, sin que las circunstancias expuestas puedan actuar domo elemento excluyente de la culpabilidad o de la conducta antijurídica.

El motivo, pues, debe también ser rechazado.

Al declararse no haber lugar al presente recurso de casación procede condenar al Ayuntamiento recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LRJCA ). A la vista de las actuaciones, esta condena en costas alcanza sólo, respecto de la minuta de Letrado, a la cifra máxima de 2.000,00 euros (artículo 139.3 de la misma LRJCA).

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.