STS, 19 de Mayo de 2000

En el recurso contencioso administrativo núm. 642/91 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, se dictó sentencia, con fecha 14 de abril de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Declaramos la inadmisibilidad por falta de legitimación del recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Junta de Participación Vecinal de la Avinguda de la Llibertat de Elche contra el Acuerdo de 10 de octubre de 1988 del Pleno del Ayuntamiento de Elche por el que se aprobaron los Estatutos y se constituyó la Empresa Municipal > (PIMESA), así como contra los acuerdos del citado Plenario municipal de 28 de octubre de 1989 y 22 de enero de 1990, por los que se modificaron parcialmente los Estatutos citados, y contra la tácita desestimación del recurso de reposición formulado el 5 de abril de 1990, sin expresa imposición de las costas procesales".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la Junta de Participación Vecinal de la Avinguda de la Llibertat de Elche se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 6 de julio de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia que case y anule la recurrida, pronunciándose otra en su lugar más ajustada a Derecho, declarando la nulidad de actuaciones y devolviendo las mismas al Tribunal de procedencia, para que por éste se dicte sentencia que entre en el fondo del asunto, y alternativamente, se pronuncie, en lugar de la instancia, otra más ajustada a Derecho, conforme al suplico de la demanda inicial, con expresa imposición de costas de la primera instancia a la Corporación demandada y Entidad coadyuvante.

La representación procesal de "Promociones e Iniciativas Municipales de Elche, S.A."(PIMESA) formalizó, con fecha 25 de junio de 1996, escrito de oposición al recurso de casación interesando sentencia por la que se declare inadmisible el recurso, o se declare no haber lugar al mismo, y, en todo caso, con imposición de las costas al recurrente.

La representación procesal del Ayuntamiento de Elche, por escrito presentado el 5 de noviembre de 1996, formaliza su oposición al recurso interesando sentencia por la que: a) se declare inadmisible el recurso por los motivos de inadmisibilidad alegados con carácter previo; b) subsidiariamente se declare no haber lugar a ninguno de los motivos de casación; c) subsidiariamente, si hubiera de entrarse en el fondo del asunto, se dicte sentencia desestimatoria, conforme a lo solicitado en los escritos de contestación a la demanda y conclusiones; y, en su caso, se imponga las costas al recurrente.

Por providencia de 9 de marzo de 2000, se señaló para votación y fallo el 16 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

El recurso de casación se fundamento en dos motivos. El primero, al amparo del artículo

95.1.3º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), por infracción de las normas y garantías procesales causantes de indefensión, aduciendo la infracción del artículo 24.1 CE, que reconoce el derecho a la tutela judicial efectiva, y de los artículos 7.1 y

11.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LOPJ, en adelante), como consecuencia de haber declarado la sentencia recurrida inadmisible el recurso contencioso-administrativo, sin pronunciarse sobre el fondo del asunto. Asimismo se cita, dentro de este motivo, la infracción de los artículos 1 y 28.1.a) LJ, 9 y 9.4 LOPJ,

3.1 y 103.1 CE.

El segundo motivo de casación es, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción de normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable, reiterándose que la misma inadmisión decretada por el Tribunal a quo supone la infracción de los artículos 24.1 CE y 28.1 a) LJ y 7.3 y 11.3 LOPJ, así como de la doctrina contenida en diversas sentencias de este Tribunal que se cita.

Ahora bien, con carácter previo al eventual examen de los motivos expuestos debemos pronunciarnos sobre la inadmisibilidad misma del recurso de casación que coinciden en oponer las dos partes recurridas.

Las representaciones procesales de "Promociones e Iniciativas Municipales de Elche" (PIMESA) y del Ayuntamiento de Elche sostienen que los motivos de casación aducidos son inadmisibles porque no pueden entenderse comprendidos en los que enumera el artículo 95 LJ. En relación con el primero se señala que no se dice qué infracción de los artículos 24 CE y 7.1 y 11.3 LOPJ ha podido producir indefensión, y que se acumulan una serie de preceptos que no se refieren a garantías procesales. Y, en relación con el segundo, se advierte que no se destaca la infracción que se dice producida de las normas legales y la jurisprudencia que se invoca.

Ahora bien, es posible que falte alguna precisión en la formulación de los motivos, pero ello no es suficiente para su rechazo a limine. Se aprecia, en efecto, una acumulación de preceptos, algunos de improcedente cita, y una dual mención de los apartados 3º y 4ª del artículo 95.1 LJ por lo que en realidad constituye un sólo motivo, debido, posiblemente, a las dudas suscitadas en relación con el cauce casacional adecuado para hacer valer la eventual vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) e infracción de los artículos 28.1.a) LJ y 7.3 y 11.3 LOPJ, como consecuencia de la inadmisión del recurso de casación acordada por la sentencia de instancia por falta de legitimación que es de lo que realmente se trata; pero puede entenderse que el escrito de formalización o de interposición del recurso cumple con la finalidad que le es propia de dar a conocer suficientemente la naturaleza, contenido y alcance de los motivos de casación.

Como es sabido, el derecho a la tutela judicial efectiva que reconoce artículo 24.1 CE tiene un contenido plural y su eventual vulneración ha de hacerse valer, según el elemento o factor de su contenido que pudo ser afectado por la infracción atribuida a la sentencia de instancia, en unas ocasiones al amparo del artículo 95.1.3º LJ, y en otras al amparo del artículo 95.1.4º LJ, con las diversas consecuencias que ello implica, especialmente en lo que respecta a lo que ha de resolverse, si se llegar a casar la sentencia, de acuerdo con las previsiones que establecía el artículo 102 LJ.

Pues bien, en casos como el presente en que la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE) se plantea en relación con la omisión indebida de un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión litigiosa, como consecuencia de una inadecuada interpretación o aplicación de la norma reguladorade la legitimación activa arts. 28.1.a LJ y 7.3 y 11.3 LOPJ], parece más adecuada la vía casacional del artículo 95.1.4º LJ por infracción de normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia aplicables para resolver la cuestión objeto del debate. Y ésta, en cualquier caso, viene recogida en el escrito de formalización del recurso aunque sea en cita conjunta o alternativa con la del artículo 95.1.3º LJ.

El razonamiento anterior sirve, de una parte, para rechazar la inadmisibilidad opuesta de los motivos de casación aducidos, porque, pese a la posible imprecisión con que están formulados cumplen suficientemente la finalidad pretendida por la LJ. Y, de otra, para tratar conjuntamente ambos motivos porque, como hemos adelantado y tendremos ocasión de comprobar, se trata, en realidad, de una eventual infracción constitucional, del artículo 24.1 CE, y legal, de los artículos 28.1.a) LJ y 7.3 y 11.3 LOPJ que la recurrente proyecta en la doble dirección procesal y sustantiva, aunque, como antes dijimos, es ésta última la realmente concernida.

Las demás citas de preceptos sólo pueden considerarse retóricas porque los artículos que se refieren al control jurisdiccional de la actividad administrativa o al ámbito de esta jurisdicción (arts. 8, 9.4 LPOJ y 1 LJ), dicen muy poco en relación con la cuestión suscitada porque tal control y actuación jurisdiccional ha de efectuarse de acuerdo con los requisitos establecidos en la propia Ley; y, entre ellos, con la necesaria presencia de legitimación activa suficiente en quien ejercita la acción y formula la correspondiente pretensión de control jurisdiccional. Y menos oportunas aún son, claro está, las citas del artículo 3.1 CE, sobre la lengua oficial del Estado, y del artículo 103.1 sobre los principios constitucionales a que está sometida la actuación de la Administración Pública.

En consecuencia, de lo que se trata es de determinar si al negar la sentencia de instancia legitimación a la recurrente, quedando imprejuzgado el fondo del asunto litigioso (la legalidad de los actos administrativos impugnados), incurrió en vulneración de los artículos 24.1 CE, 28.a) LJ y 7.3 y 11.3 LOPJ o de la jurisprudencia aplicable.

Esta Sala ha tenido ocasión de establecer reiterada doctrina sobre la interpretación que había de darse al mencionado artículo 28.a) LJ, en relación con los artículos 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos, en lo que se refiere a su contenido normal consistente en la obtención de un pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimación que puede resumirse en los siguientes términos:

1. El más restringido concepto de "interés directo" del artículo 28. a) LJ debe ser sustituido por el más amplio de "interés legítimo"; aunque sigue siendo una exigencia indeclinable la existencia de un "interés" como base de la legitimación. Como decíamos en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1.993, aludiendo a la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la ampliación del interés tutelable, en cuanto presupuesto de la legitimación, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresión "interés legítimo", utilizada en el artículo 24.1 de la Norma Fundamental, aún cuando sea un concepto diferente y más amplio que el de "interés directo", ha de entenderse referida a un interés en sentido propio, cualificado o específico (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional 257/1.989, de 22 de diciembre), lo que en el ámbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha llevado a insistir que la relación unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto impugnado), con la que se define la legitimación activa, comporta el que su anulación produzca de modo inmediato un efecto positivo (beneficio) o evitación de un efecto negativo (perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1.990), y presupone, por tanto, que la resolución administrativa pueda repercutir, directa o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipotético, potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurídica de quien alega su legitimación, y, en todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocación abstracta y general o la mera posibilidad de su acaecimiento. (SSTS de 4 de febrero de 1.991, de 17 de marzo y 30 de junio de 1.995 y 12 de febrero de 1.996, 9 de junio de 1997 y 8 de Febrero de 1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994 y ATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional -art. 19.1.a)-, siguiendo las mencionadas pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnación de actos -actuación- y disposiciones, reconoce legitimación a "las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo" y, al propio tiempo, a "las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos o entidades a que se refiere el art. 18 -grupos de afectados, uniones sin personalidad o patrimonios independientes o autónomos al margen de su integración en las estructuras formales de las personas jurídicas- que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

2. Pese a esta amplitud, el concepto de interés legítimo no puede ser asimilado al de interés en la legalidad, que haría equiparable la legitimación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo a lalegitimación popular, que solo en los casos "expresamente" contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en auto de 21 de Noviembre de 1997, declaró la imposibilidad de reconocer ese interés legitimador cuando resultaba únicamente de una autoatribución estatutaria, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldría a admitir como legitimada a cualquier asociación que se constituyera con el objeto de impugnar disposiciones de carácter general o determinadas clases de actos administrativo. Es necesario traer aquí a colación el requisito de que la ventaja o perjuicio en que se materialice el interés legitimador sea "concreto", es decir, que cualquiera que sea su naturaleza -material o moral-, afecte o haya de afectar de forma necesaria a la esfera jurídica del sujeto de quien se predique su condición de legitimado. Con palabras del Tribunal Constitucional -Auto núm. 327/1997, de 1º de Octubre, F.J. 1º- es preciso que la anulación pretendida "produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto" en el recurrente.

3. Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de admisibilidad del recurso contencioso- administrativo acorde al principio "pro actione", de manera no formalista y de forma favorable a la producción del efecto perseguido por el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legítimos sin indefensión a que responde el art. 24.1 de la Constitución; pero ha de añadirse que una cosa es que una Asociación, constituida para al defensa de cualesquiera intereses o para el logro de cualesquiera finalidades no delictivas, sin más límites que los especificados en el art. 22 de la Constitución, resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal y como se infiere, con toda claridad, del art. 19.1.aps. a) y b) de la Ley de esta Jurisdicción actualmente en vigor, y otra bien diferente que tal legitimación se reconozca indiferenciadamente sobre la base de perseguir fines genéricos de carácter reivindicativos o informativos respecto de la actuación de las Administraciones públicas o la prestación de los servicios públicos.

4. Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansión del concepto de la legitimación activa ha sido la acentuación de la presión de intereses colectivos o de grupo, como refleja la regulación que hoy hace la Ley de la Jurisdicción 29/1998, de 13 de julio, acogiendo la evolución iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada por el Tribunal Constitucional. Pero también en este aspecto la ampliación experimentada tiene sus límites. Y así resulta en cuanto a los intereses colectivos que su diferencia con los intereses difusos -reconocidos por el art. 7 de la LOPJ, como aptos también para generar un título legitimador- se encuentra en que se residencian en los entes, asociaciones o corporaciones representativas que son depositarias de específicos y determinados intereses colectivos. A diferencia de éstos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos. Son intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su interés prevalente, han obtenido reconocimiento público, plasmado en algún instrumento jurídico del más variado signo, incluso en normas constitucionales, y que no debe confundirse con la legitimación que nace excepcionalmente de la acción popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley.

Tras la exposición de los criterios generales sobre la legitimación activa en el proceso contencioso-administrativo, se está en condiciones de afirmar que "La Junta de Participación Vecinal de la Avinguda de la Llibertat" de Elche no estaba legitimada activamente, como entendió la sentencia de instancia, para ejercitar la acción y formular la pretensión de anulación de los actos municipales sobre la constitución y modificación de estatutos de la Empresa municipal "Promociones e Iniciativas Municipales de Elche, S.A." (PIMESA).

En efecto, no se aduce suficientemente titularidad de derecho subjetivo o de interés legítimo alguno relacionado con la existencia o actividad empresa, y no aparece justificado que de la pretendida nulidad de los actos administrativos impugnados resulte algún beneficio cierto o la evitación de algún perjuicio para la entidad recurrente. Como advierte el Tribunal a quo, para tal acreditación indiciaria no basta con la alegación genérica de que la constitución de PIMESA causa a la Junta Vecinal actora un perjuicio, si éste no se razona suficientemente, cuando aparece más que dudosa la relación de los acuerdos impugnados con los fines asociativos de la actora; fundamentalmente relativos a la reivindicación frente al Ayuntamiento y al Estado, en lo que se refiere a los servicios prestados en el barrio o distrito denominado "Avinguda de la Llibertat", e informativos cerca del Ayuntamiento. Y parece claro que, además de la limitación del ámbito territorial sobre el que se proyecta la actuación de la Junta actora, la generalidad de su finalidad reivindicativa no puede servir para reconocerle la defensa de unos intereses colectivos que pudieran verse afectados por la constitución o modificación de los estatutos de la empresa municipal cuestionada. Sólo unos intereses colectivos específicos y propios de la asociación pueden tener trascendencia legitimadora, sin que, por otra parte, pueda servir para reconocer la pretendida legitimación una invocación a intereses difusos, si no se señala suficientemente cuales puedan ser éstos, y sin que pueda olvidarse, además, que ladefensa de éstos estaría atribuida directamente a los vecinos que fueran sus titulares.

Las razones expuestas justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos y obligan a declarar no haber lugar al recurso de casación, con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,