STS, 29 de Mayo de 2000

La sentencia recurrida en casación contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Se desestima el recurso contencioso-administrativo formulado por Omnium Ibérico S.A. contra la resolución adoptada el 19 de diciembre de 1.993 por el Pleno del Ayuntamiento de Alzira, confirmada en reposición el 3 de marzo de 1.992, por la cual se declaró extinguida la concesión administrativa del servicio de suministro y abastecimiento de aguas potables de la localidad de Alzira con efectos desde el día 31 de diciembre y con reversión al patrimonio municipal de todas las obras, instalaciones y servicios propios de dicha concesión. No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio."

Notificada la anterior sentencia, la Sala de instancia tuvo por preparado el recurso de casación promovido contra la misma por la representación procesal de la sociedad Omnium Ibérico S.A. y, remitidas las actuaciones a la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el Procurador Don Juan Luis Pérez Mulet y Suarez, en nombre de la sociedad Omnium Ibérico S.A., presentó escrito de interposición del recurso, expresando los motivos en que se ampara y solicitando se dicte sentencia casando la sentencia recurrida y sustituirla por otra de acuerdo con el suplico de nuestro escrito de formalización de la demanda.

Admitido el recurso, se dió traslado del mismo a la Procuradora Doña María Luz Albacar Medina, en nombre del Excmo. Ayuntamiento de Alzira, para oposición, presentando dicha parte escrito en el que, tras impugnar los motivos del recurso en virtud de las razones que estimó procedentes, solicitó que se dicte sentencia desestimando íntegramente las pretensiones deducidas en dicho recurso, confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida, en expresa imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 28 de mayo de 2.000, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Alzira de 19 de diciembre de 1.991 se declaró extinguida la concesión administrativa del servicio de suministro y abastecimiento de aguas potables a la ciudad de Alzira y su término municipal, de que es titular la empresa Omnium Ibérico S.A., con efectos desde el 31 de diciembre de 1.991, a las veinticuatro horas, por expiración del plazo legal de la misma de 99 años, con reversión al patrimonio municipal de todas las obras, instalaciones y servicios propios de dicha concesión que sean necesarios para la normal prestación del servicio en condiciones normales de uso. El 3 de marzo de 1.992 el Pleno del Ayuntamiento de Alzira desestimó el recurso de reposición interpuesto por Omnium Ibérico S.A. contra el acuerdo de 19 de diciembre de 1.991. La referida sociedad promovió contra los expresados actos administrativos recurso contencioso-administrativo, que fue desestimado por sentencia dictada el 14 de abril de 1.994 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana. Contra dicha sentencia Omnium Ibérico S.A. ha deducido el presente recurso de casación, a cuya estimación se opone el Ayuntamiento de Alzira.

El Ayuntamiento de Alzira estima que concurren diversas causas de inadmisibilidad en los motivos de casación que hace valer Omnium Ibérico S.A., causas de inadmisibilidad que en el estado actual del recurso se convertirían en motivos para su desestimación.

Entiende que los dos primeros motivos del recurso tienen por objeto un supuesto error de hecho en la valoración de los elementos probatorios por la Sala de instancia, causa que no puede integrar un motivo de casación. Sin embargo, en estos dos motivos se invoca el número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 (aplicable), así como se cita el precepto que se entiende infringido, por lo que habrá que resolver si existe o no la infracción en cuestión, lo que determina que ambos motivos sean admisibles.

Respecto al cuarto motivo la invocada inadmisibilidad se funda en que no existe cita de precepto legal o doctrina jurisprudencial que lo ampare, criterio que debemos rechazar, ya que el motivo se basa en interpretación errónea de doctrina legal, considerando como tal la jurisprudencia citada en el motivo tercero.

En cuanto al motivo quinto se dice que la parte recurrente expone como doctrina jurisprudencial infringida la misma que la Sala de instancia menciona para desestimar la demanda, lo cual no es obstáculo para la admisión del motivo de casación, ya que la doctrina jurisprudencial puede haber sido aplicada por el Tribunal a quo acertada o desacertadamente.

Finalmente, se opone al motivo séptimo que se ampara en violación por inaplicación del principio general de prohibición del enriquecimiento injusto, sin tomar en cuenta que los principios generales del derecho constituyen fuente del ordenamiento jurídico y que, además, la parte recurrente cita las sentencias del Tribunal Supremo que recogen dicho principio.

Debemos pues rechazar las causas de inadmisibilidad y entrar a examinar los motivos de casación que se hacen valer contra la sentencia de 14 de abril de 1.994.

El primer motivo de casación, que se acoge al número 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción, como todos los que la parte recurrente articula, entiende que se ha producido violación por aplicación indebida del artículo 1.282 del Código Civil, que establece que para juzgar de la intención de los contratantes, deberá atenderse principalmente a los actos de éstos, coetáneos y posteriores al contrato, manteniendo que de los actos coetáneos y posteriores al nacimiento de la relación jurídica entre el Ayuntamiento de Alzira, por una parte, y, por otra, Omnium Ibérico S.A. y las personas que le precedieron en la prestación del servicio de abastecimiento de agua (la sociedad Sancho y Compañía y Don Clemente ) no se puede deducir que dicha relación sea una verdadera y propia concesión.

El motivo debe ser desestimado. La sentencia impugnada no ha infringido el artículo 1.282 del Código Civil, sino que lo ha aplicado acertadamente, acudiendo para decidir cuál era la voluntad de las partes que intervinieron en la relación jurídica a los actos coetáneos y sobre todo posteriores a la constitución de dicha relación. Así, en el fundamento de derecho cuarto, partiendo de la resolución municipal de 28 de agosto de

1.891, acuerdo que considera básico para el desarrollo de la vida jurídica propia del servicio de abastecimiento de aguas del Ayuntamiento de Alzira, examina detenidamente los actos de las partes, aludiendo sucesivamente al acuerdo de 31 de diciembre de 1.982, decisión de 11 de junio de 1.984, resolución de 24 de marzo de 1.902, punto séptimo de la escritura de compraventa de 31 de enero de

1.905, resolución de 4 de febrero del mismo año, acto administrativo dictado por el Gobernador Civil de Valencia el 10 de diciembre de 1.956, decisión del Pleno del Ayuntamiento de 12 de abril de 1.957, recurso de reposición presentado el 14 de noviembre de 1.978, escrito de Omnium Ibérico S.A. de 16 de febrero de

1.989 y expedientes instruidos para la revisión, renovación o aumento de las tarifas aplicables al suministro de agua. La sentencia de instancia juzga pues de la intención de las partes atendiendo a los actoscoetáneos y, esencialmente, a los posteriores a la constitución de la relación jurídica, verificando un estudio completo y detallado de tales relaciones, por lo que no sólo no ha vulnerado, sino que se ha ajustado a lo prevenido en el artículo 1.282 del Código Civil. Lo que la parte recurrente pretende es que prevalezca su interpretación sobre el resultado de la prueba, revisando la Sala de casación la apreciación de la misma que ha verificado el Tribunal a quo, actividad jurisdiccional vedada al recurso extraordinario de casación.

El segundo motivo de casación alega violación por inaplicación del artículo 1.289, párrafo primero, del Código Civil, según el cual, cuando absolutamente fuere imposible resolver las dudas (surgidas de la interpretación de un contrato) por las reglas establecidas en los artículos precedentes, si aquéllas recaen sobre circunstancias accidentales del contrato y éste fuere gratuito, se resolverán en favor de la menor transmisión de derechos e intereses, y si el contrato fuere oneroso, la duda se resolverá en favor de la mayor reciprocidad de intereses. Argumenta la parte recurrente que, ante las dudas que se han suscitado sobre la naturaleza de la relación entre las partes, determinación de su alcance temporal y consecuencias de su extinción, dichas dudas debían haberse solventado en favor de la mayor reciprocidad de intereses, no adoptándose el criterio de la reversión gratuita de las instalaciones, que determina una importante pérdida patrimonial para Omnium Ibérico S.A. (valorada a precios de mercado en más de 500 millones de pesetas y, según balance, en más de cien millones).

El motivo debe ser igualmente desestimado. El precepto que se invoca (párrafo primero del artículo

1.289 del Código Civil) es aplicable a los supuestos en que "absolutamente" fuere imposible resolver las dudas interpretativas surgidas por las reglas establecidas en los artículos anteriores y por las demás que normalmente se utilizan en la función de interpretación de las relaciones jurídicas. En el caso enjuiciado no existe tal imposibilidad de resolver los problemas planteados por la demanda ni en términos absolutos ni relativos. Tales cuestiones han sido decididas por la Sala de instancia conforme a derecho, como a continuación vamos a exponer al examinar los restantes motivos de casación. Al Tribunal a quo no se le han presentado dudas interpretativas que no pudiere resolver, como tampoco se suscitan a esta Sala. El precepto en que el motivo se fundamenta es inaplicable y el motivo no puede prosperar.

El tercer motivo de casación estima que la sentencia de instancia ha incurrido en inaplicación de la doctrina legal según la cual los servicios públicos pueden gestionarse a través de la figura de la autorización administrativa. La parte recurrente cita en favor de esta tesis la sentencia de 5 de diciembre de 1.983, que alude al supuesto en que una empresa prestaba el suministro de agua en fuerza de una "autorización tácita" que para ello le había venido reconociendo el Ayuntamiento desde antiguo y por el transcurso de muchos años, así como la sentencia de 15 de enero de 1.971, que se refiere a una empresa que sólo tenía "una mera autorización" y no una verdadera concesión administrativa conferida por el Ayuntamiento en juego con el artículo 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales para la distribución de aguas potables. De ello deduce que, admitiéndose que en algunos casos se ha venido prestando el servicio de abastecimiento de agua en base a meras autorizaciones, no puede afirmarse, como lo hace la sentencia que se impugna, que sean incompatibles los conceptos de gestión del servicio de abastecimiento de agua y autorización administrativa.

La respuesta a este motivo debe tomar en cuenta que la sentencia impugnada, para caracterizar como concesión administrativa la relación jurídica que ligaba al Ayuntamiento de Alzira con Omnium Ibérico S.A., no se limita a expresar como razón que los servicios públicos no pueden gestionarse a través de una simple autorización administrativa, ya que ésta es un acto meramente declarativo de un derecho preexistente del administrado, que no se adapta a la prestación por una empresa del servicio público de abastecimiento de agua (a su riesgo y ventura y mediante el cobro de unas tarifas a los usuarios del servicio, debemos añadir). La sentencia de instancia, como hemos expresado anteriormente, partiendo de la resolución municipal de 28 de agosto de 1.891, y examinando detenidamente los actos de las partes (fundamento de derecho cuarto), llega a la conclusión de que en el caso de autos la relación que vinculaba al Ayuntamiento con Omnium Ibérico S.A. era una concesión administrativa del servicio público de aguas potables. De ello se infiere que, aunque existan casos aislados en la jurisprudencia en que se haya utilizado el término de autorización para aplicarlo a la prestación por una empresa del servicio de abastecimiento de aguas, lo cierto es que ello no impide que en el supuesto enjuiciado la referida relación entre el Ayuntamiento de Alzira y la empresa recurrente esté adecuadamente caracterizada por el Tribunal a quo como una concesión administrativa, interpretando acertadamente los actos de las partes realizados a lo largo del tiempo de prestación del servicio.

Más aún, que la actividad de prestación del servicio de suministro y abastecimiento de aguas potables a la ciudad de Alzira y su término municipal constituye un servicio público es indudable, figurando ya así caracterizado en la antigua Ley de Obras Públicas de 13 de abril de 1.877 (artículos 1, párrafo primero, y 6 número 2º), en el Texto Refundido de la Ley de Régimen Local de 24 de junio de 1.955 (artículo 103 letra a.)y en la Ley 7/1.985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local (artículo 26.1.a.). Pues bien el artículo 113 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, aprobado por Decreto de 17 de junio de 1.955, establece que los servicios de la competencia de las Corporaciones Locales podrán prestarse indirectamente con arreglo a las siguientes formas: a) concesión; b) arrendamiento; y c) concierto. No se admite por tanto, con toda lógica, que los servicios públicos de titularidad municipal, como el de abastecimiento de agua a la población, pueda prestarse en virtud de una simple autorización administrativa. Si en algún supuesto aislado se han dictado sentencias por este Tribunal Supremo, como las dos citadas por la parte recurrente, en que se hayan abordado casos atípicos, en los que el suministro de aguas se prestaba por una empresa en virtud de una autorización tácita (sentencia de 5 de diciembre de 1.983) o por una mera autorización y no por una verdadera concesión (sentencia de 15 de enero de 1.971), lo cierto es que la prestación de los servicios en tal forma tenía un carácter anormal, sin perjuicio de que de dicha prestación se hayan deducido consecuencias para las partes, derivadas de la situación de hecho que existía. Cuando una empresa presta un servicio público a su riesgo y ventura, reteniendo la Administración municipal la titularidad del servicio y percibiendo la empresa una tarifa de los usuarios, la figura jurídica que se constituye es la de una concesión administrativa, por lo que la sentencia impugnada ha procedido conforme a derecho al calificar como tal la relación existente entre el Ayuntamiento de Alzira y Omnium Ibérico S.A., basándose tanto en la interpretación de los actos de las partes como en el concepto mismo de la concesión administrativa, por lo que el motivo que examinamos debe ser desestimado.

El motivo cuarto reitera que ha existido interpretación errónea de doctrina legal, con base en las dos sentencias mencionadas en el motivo anterior, cuando la sentencia impugnada rechaza la demanda interpuesta considerando como doctrina del Tribunal Supremo la imposibilidad de que un servicio público pueda prestarse en virtud de una simple autorización.

Este motivo es una repetición del anterior, ya que lo mismo significa, en relación con la cuestión objeto de debate, decir que los servicios públicos sí pueden gestionarse a través de la figura de la autorización administrativa, como que es contrario al ordenamiento mantener la imposibilidad de que un servicio público pueda prestarse en virtud de una simple autorización. Las razones expuestas para desestimar el motivo anterior determinan la desestimación del examinado.

El quinto motivo del recurso considera que la sentencia combatida realiza una interpretación errónea de la doctrina legal, al estimar que es de esencia a la caducidad temporal de las concesiones de servicios públicos, por contra de su caducidad anticipada o rescate, la reversión gratuita a la Administración concedente. La parte recurrente desarrolla este motivo manteniendo que las sentencias de este Tribunal Supremo de 7 de junio de 1.988 y 24 de noviembre de 1.987, que sirven de fundamento al criterio de la sentencia de instancia, no fijan como doctrina legal la de que es de esencia a la caducidad por expiración del plazo la reversión gratuita de los bienes a la Administración, sino que tal doctrina, en su opinión, se basa en la presunción de que, durante el plazo de la concesión, se han amortizado los bienes, presunción que, por no ser "iuris et de iure", admite prueba en contrario, estando acreditado en el supuesto de autos que los bienes sujetos a reversión no se habían amortizado por completo, sino sólo en un 67 por ciento.

El criterio interpretativo de la parte recurrente respecto a las sentencias de 7 de junio de 1.988 y 24 de noviembre de 1.987 no es acertado. La primera dice que, limitado el objeto de la apelación al examen de la procedencia de la pretensión de instancia de la apelante de que el Ayuntamiento de Pollensa le satisficiese el importe de las inversiones realizadas en las instalaciones de la concesión "que no estuvieran amortizadas en la fecha de la concesión y que no estuvieran amortizadas en la fecha de adopción del acuerdo de reversión, 24 de marzo de 1.983"... necesariamente el recurso ha de ser desestimado en su concreto ámbito, al ser de esencia de la caducidad temporal de las concesiones de servicios públicos, por contra de su caducidad anticipada o su rescate, la reversión gratuita a la Administración concedente, al estimarse que el concesionario ha amortizado durante el plazo de la concesión el costo del establecimiento del servicio mediante la retribución establecida en su favor. Esto es, el principio de reversión (gratuita) se basa en que se estima que el concesionario ha amortizado el coste de las instalaciones sujetas a reversión, o ha debido amortizarlo, pero la sentencia de 7 de junio de 1.988 rechaza una pretensión de pago de dichas instalaciones (o inversiones) en un caso en que las mismas no estaban amortizadas en la fecha de la adopción de acuerdo de reversión. Lo mismo debemos mantener respecto a la sentencia de 24 de noviembre de 1.987, en que la circunstancia de que no se haya cuestionado en las actuaciones el dato de que se ha amortizado el importe de las grúas es un elemento accesorio de la decisión, cuyo fundamento principal consiste en que tanto el artículo 163 de la Ley de Régimen Local de 1.955, como el 115 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, parten de la base de que al término de la concesión determinados bienes del servicio deben revertir al patrimonio municipal.El principio de que al extinguirse una concesión administrativa de servicio público deben revertir a la Administración los bienes e instalaciones necesarios para la prestación del servicio, que la empresa concesionaria ha debido amortizar durante el tiempo de duración de la concesión, es una consecuencia lógica de que la titularidad del servicio corresponde a la Administración y de que ésta, al extinguirse la concesión, debe continuar prestando dicho servicio, que en el caso de autos era un servicio público de primera necesidad (el suministro y abastecimiento de agua potable a la ciudad de Alzira y su término municipal). Por ello el artículo 126.2 letra b) del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales establece que en el régimen de la concesión de servicios públicos se diferenciará la retribución económica del concesionario, cuyo equilibrio, a tenor de las bases que hubieren servicio para su otorgamiento, deberá mantenerse en todo caso "y en función de la necesaria amortización, durante el plazo de la concesión, del coste de establecimiento del servicio que hubiere satisfecho", así como de los gastos de explotación y normal beneficio industrial. Y el artículo 129.3 dispone que, en todo caso, la retribución prevista para el concesionario deberá ser calculada de modo que permita, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión "el costo de establecimiento del servicio" y cubrir los gastos de explotación y un margen normal de beneficio industrial. La retribución económica del concesionario debe ser pues suficiente para asegurar la amortización, durante el plazo de la concesión, del coste del establecimiento del servicio, porque las instalaciones que son necesarias para dicho establecimiento han de revertir gratuitamente a la Administración al término de la concesión y deben estar amortizadas, siendo indiferente al respecto que la empresa concesionaria las haya o no amortizado. El supuesto particular de una sola sentencia, la de la Sala Cuarta de 28 de septiembre de 1.987 (en la que la reversión del edificio se encontraba establecida en el contrato), no puede desvirtuar lo razonado ni el criterio legal y jurisprudencial que sirve de base en cuanto al problema debatido a la sentencia impugnada en el presente recurso de casación, por lo que el motivo debe ser desestimado.

El sexto motivo del recurso se funda en la infracción por inaplicación del artículo 115.2 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales, con cita especial de la sentencia del Tribunal Supremo de 2 de marzo de 1.987, según la cual, la autonomía de la voluntad es la que debe regular la materia de la reversión por lo que, a juicio de la parte recurrente, la falta de fijación de las condiciones en que deba producirse la reversión y su alcance no puede beneficiar a la Administración concedente.

El motivo debe ser igualmente desestimado. El artículo 115.2 del Reglamento de Servicios exige que en toda concesión de servicios se fijen las obras e instalaciones que hubiere de realizar el concesionario y quedaren sujetas a reversión y las obras e instalaciones a su cargo pero no comprendidas en aquella. Ahora bien, en los supuestos en que, como ocurre en el enjuiciado, no ha tenido lugar esa determinación, debe regir el principio de reversión gratuita a la Administración de las instalaciones necesarias para la prestación del servicio, cuya continuación por la Administración es imprescindible, como hemos expresado en el anterior fundamento de derecho. Por lo que se refiere a la sentencia de 2 de marzo de 1.987, en ella se mantiene que, existiendo pacto respecto a que un determinado inmueble debe quedar excluido de la reversión, al mismo han de sujetarse las partes, pero no resuelve la cuestión de si la reversión es o no procedente respecto a las instalaciones necesarias para la prestación del servicio, cuando no ha existido convenio alguno para su exclusión, caso en el que también debemos remitirnos a lo razonado al ocuparnos del precedente motivo del recurso.

El séptimo motivo del recurso invoca violación, por inaplicación, del principio general de prohibición del enriquecimiento injusto de la Administración, con cita de las sentencias de este Tribunal Supremo de 12 de junio y 13 de julio de 1.984, que reconocen dicho principio general.

El motivo debe ser desestimado, porque no existe en el supuesto debatido un enriquecimiento injusto o sin causa legítima del Ayuntamiento de Alzira, ya que la causa jurídica del desplazamiento patrimonial, reconocida y amparada por el ordenamiento, es -una vez más debemos repetirlo- la existencia de una concesión administrativa para la prestación del servicio público de abastecimiento de agua y la obligada reversión a la Administración municipal concedente de las instalaciones necesarias para la normal prestación del servicio, cuando la concesión se extingue por el transcurso del plazo de su duración. El hecho de que la empresa concesionaria no haya amortizado los bienes e instalaciones sujetos a reversión en su totalidad para nada influye en la anterior conclusión, ya que debió proceder a su amortización, tomando en cuenta que la retribución prevista para el concesionario (en este caso mediante la aprobación de las correspondientes tarifas, respecto a las que se instruyeron sucesivos expedientes para su revisión, renovación o aumento, según se indica en el fundamento de derecho cuarto "in fine" de la sentencia impugnada) debe permitirle, mediante una buena y ordenada administración, amortizar durante el plazo de la concesión el costo de establecimiento del servicio (artículos 126.2.b. y 129.3, ya mencionados, del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales). Finalmente la frase contenida en el acuerdo de la Comisión Municipal Permanente de 22 de octubre de 1.968 (folios 118 y 119 del expediente), en el sentidode que la ampliación de la red o las nuevas instalaciones quedan propiedad de la empresa concesionaria y producen nuevos ingresos a ésta, como razón para denegar la solicitud de cobro de un importe suplementario por metro cuadrado de vivienda, para nada alude al problema de si esas nuevas instalaciones deben o no revertir a la Administración municipal al término de la concesión, siendo evidente que tales instalaciones eran propiedad de la concesionaria, si bien dicha propiedad quedaba sujeta al gravamen real de la reversión.

La desestimación de los motivos en que se funda el recurso de casación determina que debemos declarar que no ha lugar al mismo, con imposición de costas a la parte recurrente (artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción).