STS, 10 de Julio de 2000

En el recurso contencioso administrativo núm. 4455/92 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Galicia se dictó sentencia, con fecha 28 de abril de 1994, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso administrativo deducido por D. Rogelio y las demás personas relacionadas en el encabezamiento de la presente contra Resolución de la Consellería de Agricultura, Ganadería e Montes de la Xunta de Galicia de cinco de marzo de mil novecientos noventa y dos, desestimatoria de recurso de alzada contra Resolución de la Dirección Xeral de Montes y Medio Ambiente Natural de veintidós de octubre de mil novecientos noventa y uno, autorizatoria de la constitución del Coto Privado de Caza correspondiente a la parroquia de Anxeriz, en el municipio de Tordoia; y, en consecuencia, debemos anular y anulamos tales actos administrativos por no encontrarlos ajustados, al Ordenamiento jurídico, al haber incurrido en los defectos formales a que se refiere el Considerando Segundo de la presente; sin hacer pronunciamiento respecto al pago de las costas devengadas en la substanciación del procedimiento".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la Xunta de Galicia y de la Sociedad de Caza de Anxeriz se preparó recurso de casación, y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

La representación procesal de la Xunta de Galicia, por escrito presentado el 27 de julio de 1994, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso [contencioso-administrativo], con imposición de costas a los recursos" (sic).

La representación procesal de la sociedad de caza de Anseriz formalizó también su recurso, mediante escrito presentado el 19 de julio de 1994, en el que interesa sentencia por la que se case y anule la recurrida y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de contestación a la demanda,confirmatorio del acto impugnado que se ajusta a derecho (sic).

No habiéndose personado la parte recurrida, quedaron los autos pendientes de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno le correspondiera. Y, por providencia de 11 de mayo de 2000, se efectúo dicho señalamiento para el 4 de julio siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La sentencia de instancia estimó, en su día, la pretensión actora y anuló los actos administrativo recurridos por los que se autorizaba la constitución del coto privado de caza correspondiente a la parroquia de Anxeriz, en el municipio de Todoia, porque "ni en la solicitud de constitución del Coto de autos, ni en la documentación aquella aportada al efecto, figuraban el nombre de las fincas a integrar en él [el coto], ni los linderos y cabidas; así como tampoco prueba alguna sobre la titularidad de algún derecho sobre ellas que llevase consigo el aprovechamiento cinegético".

El referido pronunciamiento es recurrido en casación por la representación procesal de la Xunta de Galicia y de la sociedad de caza de Anxeriz, siendo prioritario, por razones de lógica procesal, el examen de los motivos aducidos por esta última.

El primero de los motivos de casación de quien ejerce la representación procesal de la sociedad de caza de Anseriz es, al amparo del artículo 95.1.1º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante), porque, según sostiene, el Tribunal ha cometido un exceso de jurisdicción, "en cuento con el pretexto de defecto u omisiones en la documentación, que se entiende produce indefensión, se resuelven cuestiones de fondo en relación con la propiedad y demás derechos reales de los socios de la Sociedad Anxeriz, que no pueden se enjuiciados en esta vía, sino ante los Tribunales de la jurisdicción civil".

Más resulta que falla la premisa del motivo expuesto, pues cualquiera que hubiera sido la intención de los demandantes en la instancia, lo que hace el Tribunal a quo en su sentencia es, sencillamente, anular los actos administrativos autorizatorios de un coto privado de caza por ausencia de requisitos formales en la solicitud y en la documentación aportada, sin que de su pronunciamiento pueda deducirse el reconocimiento o declaración de derechos privados, sobre los que tuviera que pronunciarse la jurisdicción civil. Y tal decisión, así como la pretensión formulada a que responde de declaración de nulidad [o anulabilidad] de los actos administrativos se inscribe en el ámbito específico de esta jurisdicción, conforme al artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 1 LJ.

Consecuentemente, el motivo debe ser desestimado.

Al amparo del artículo 95.1.4º LJ, formula la sociedad recurrente un segundo motivo de casación en el que acumula tres infracciones del ordenamiento jurídico:

1. La primera es por errónea interpretación del artículo 16 de la Ley 1/1970, de 4 de abril, Ley de Caza (LC, en adelante), en relación con el artículo 18.1 del Reglamento aprobado por D. 506/1971, de 25 de enero (RC, en adelante), sosteniendo que dicho precepto autoriza a constituir coto privado de caza, sin que importe que sea uno o más los propietarios, siempre que se hayan asociado voluntariamente con esta finalidad, si cumplen con la exigencia de superficie mínima (500 hectáreas, en este caso), pudiendo entonces solicitar la agregación de fincas que resulten enclavadas-menores de 10 hectáreas, como en este caso- o mantenerlas en esa situación de enclavados. Pero, según entiende la parte, en ningún caso la ley exige para todas y cada una de las fincas integradas en el perímetro del coto privado "ni el nombre de las fincas particulares, ni los linderos y cabida".

2. La segunda consiste en aplicación indebida del artículo 16.4 LC, ya que este precepto, en relación con el artículo 18.8,9 y 10 del RC, permite a los titulares del coto privado de caza solicitar la integración de fincas que resulten enclavadas o mantener su régimen de separación. Y de tal previsión resulta insostenible la tesis de la sentencia de instancia en relación a si los dueños de fincas enclavadas deben o no soportar la situación que deriva de dichos preceptos, pues el derecho a pedir que cese la situación [de finca enclavada], por agregación al coto, lo reserva la Ley al titular de éste, no al dueño de las fincas enclavadas.

3. La tercera y última es por aplicación indebida del artículo 48.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo (LPA, en adelante), en la actualidad artículo 63.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común (LRJ y PAC, en adelante). A tal efecto,sostiene la recurrente que los defectos formales apreciados por la sentencia no resultan de la Ley ni del Reglamento. Sólo el "celo formalista del juzgador", afirma, los considera necesarios, ya que la ausencia de los requisitos que aprecia no priva al acto de su finalidad y la constitución de un coto privado de caza, de ámbito parroquial, no produce indefensión a los reclamantes.

El análisis de este motivo de casación que estructura la infracción normativa en una triple vertiente, aunque las dos primeras se refieran al mismo conjunto de preceptos- artículo 16 LC en relación con el 18 RC- debe efectuarse partiendo de la consideración de la facultad y de la potestad administrativa que estos preceptos reconocen a los propietarios o a los titulares de otros derechos reales o personales que lleven consigo el uso y disfrute del aprovechamiento de caza (art.6 LC) y a la Administración, respectivamente; pues sólo así puede entenderse el sentido y trascendencia de los requisitos formales de la solicitud de constitución del coto privado de caza, cuya omisión ha determinado la anulación de los actos administrativos acordada en instancia.

Las invocadas normas (art. 16 LC y 18 RC) establecen, para la constitución de cotos privados de caza, unos requisitos necesarios, aunque no suficientes por sí mismos porque, como ha señalado esta Sala, en sentencia de 12 de julio de 1996, no basta con la concurrencia de aquéllos, ya que la Administración debe ponderar, junto a las condiciones que hacen a los terrenos susceptibles de aprovechamiento cinegético, las funciones de protección, conservación y fomento de la propia riqueza cinegética que la Ley impone.

Ahora bien, para que la Administración, en el ejercicio de dicha potestad que la Ley delimita a través de conceptos jurídicos indeterminados, pueda autorizar la constitución de coto privado de caza es necesario que concurran determinadas exigencias materiales o sustantivas.

En primer lugar, si bien los terrenos pueden pertenecer a uno o varios propietarios, es necesario, en éste último caso, que sean colindantes y que se asocien voluntariamente con dicha finalidad. Y cuando participen en el acuerdo titulares distintos de los dueños, es necesario contar con la autorización escrita de los mismos. No cabe que la Administración sin dicha asociación voluntaria y sin el consentimiento de otros derechos relevantes sobre los terrenos cinegéticos conceda la constitución del coto; consentimiento que, como señalamos en la indicada sentencia de 12 de julio de 1996, desde el punto de vista administrativo, no tiene carácter irrevocable, sino que, con independencia de sus consecuencias civiles, la Administración no puede considerarse vinculada por la primitiva manifestación de voluntad de los propietarios y titulares de derechos. Por el contrario, no puede otorgar el coto de caza sin la asociación voluntaria de dueños o titulares con tal finalidad voluntad que ha de permanecer en el momento de dictarse la autorización, o contra la oposición de algunos titulares de derechos relevantes, aunque tal oposición sea sobrevenida.

En segundo término, es necesario una superficie mínima para la constitución del coto, variable según las circunstancias - 500, en el caso de asociación de varios titulares y de caza menor-.

Por último, se faculta a los propietarios o titulares de cotos privados de caza para solicitar de la Administración la agregación de fincas enclavadas, pero estableciéndose, a su vez determinadas exigencias: que la superficie conjunta no exceda del 10 por ciento de la inicialmente acotada; y que se intente un acuerdo con los titulares interesados, pues sólo si no se llega a tal acuerdo, la Administración fija las condiciones y precios del arrendamiento. Consideración de enclavados que puede también otorgarse a las parcelas cuyo perímetro linde en más de sus tres cuartas partes con el coto, salvo que se trate de fincas de un solo titular cuya superficie sea superior a la mínima exigible para constituir un coto privado. Pero en el bien entendido de que ni siquiera cuando concurran los indicados requisitos imprescindibles, la Administración resulte obligada a acordar la agregación de "enclavados". Como resulta de la doctrina contenida en las sentencias de 12 de diciembre de 1989, 12 de julio y 11 de diciembre de 1996 y 25 de mayo de 1998, es necesario tener en cuenta los conceptos jurídicos indeterminados con que se configura la potestad administrativa, de manera que ha de ponderar las finalidades antes señaladas de protección, conservación y fomento de la propia riqueza cinegética, efectuando un ordenado aprovechamiento que armonice los distintos intereses afectados, según impone el artículo 1 LC. En términos de la sentencia de esta Sala de 11 de diciembre de 1996 "si bien el artículo 18.2 del Reglamento de la Ley de Caza reconoce una potestad discrecional, ésta se encuentra limitada por la tutela de los intereses cinegéticos protegidos por la Ley y el propio Reglamento de Caza. Ello presenta una doble implicación, a saber, que corresponde a los órganos administrativos competentes pronunciarse sobre los intereses cinegéticos, y que la custodia de los mismos es el criterio básico que debe inspirar su actuación y que al mismo tiempo constituye una limitación de carácter general a la discrecionalidad reconocida".

Concretadas las exigencias legales para la constitución de coto privado de caza, en la quehan de concurrir determinados requisitos que la Administración ha de comprobar necesariamente y el ejercicio de una potestad administrativa encaminada fundamentalmente a la preservación de la riqueza cinegética y a la ponderación de los diversos intereses concurrentes, se está en condiciones de decidir sobre el motivo segundo de casación formulado que pone en cuestión el criterio del Tribunal a quo sobre la trascendencia de la omisión de la exigencia documental establecida en el artículo 18.1 RC; y el sentido de nuestra decisión ha de ser desestimatoria por las siguientes razones:

1. ) A través de la primera de las infracciones, la señalada bajo la letra A) del escrito de formalización, se viene a negar, incluso, que la Ley o el artículo 18.1 RC exijan que se acompañe a la solicitud de autorización el nombre de todas y cada una de las fincas [incluidas en el ámbito del coto solicitado], sus linderos, cabida real y especies cinegéticas, objeto principal de aprovechamiento; más si así fuera y la referencia que el apartado se contiene aludiera sólo a la totalidad del coto ("aquí parroquia de Anxeriz), la Administración no estaría en condiciones de comprobar la concurrencia de los requisitos necesarios para el ejercicio de su potestad de autorización. En efecto, sin la identificación particularizada de las fincas integrantes y, en su caso, de las posibles "enclavadas" no podrá constatar la existencia del consentimiento de los titulares de aquéllas y del previo intento de acuerdo de los titulares de éstas.

2. ) El que se reconozca a los titulares del coto la posibilidad de solicitar la integración de fincas que resulten "enclavadas", como se sostiene en la infracción argumentada bajo la letra B) del motivo articulado en el escrito de formalización, no excluye la necesidad del intento previo de acuerdo con los titulares a que se ha hecho referencia, y la comprobación de esta circunstancia sólo es posible si se interpreta el artículo

   18.1 RC en el sentido de que requiere la identificación particularizada ante la Administración autorizante de las fincas afectadas como posibles "enclavadas".

3. ) En relación con la infracción aludida dentro del epígrafe C) del motivo articulado en el escrito de formalización, ha de señalarse que la omisión del requisito formal de que se trata, teniendo en cuenta el significado que acaba de exponerse, no puede ser entendida sino en el sentido de que priva al acto administrativo de su fin. Esto es, una autorización de coto privado de caza sin una solicitud que incluya individualmente las fincas afectadas, como parte integrante o como "enclavadas", no permite entender que el otorgamiento producido se realiza previa la necesaria comprobación de la concurrencia de los consentimientos y del intento de acuerdo requeridos.

La representación procesal de la Xunta de Galicia, en su escrito de formalización del recurso de casación, aduce dos motivos. El primero, al amparo del artículo 95.1.4º LJ, por infracción del de las normas del ordenamiento jurídico que concreta en la infracción del artículo 48.2 LPA (art. 63.2 LRJ y PAC). Pero tal motivo, que se razona en la anulabilidad del acto por requisitos formales solo cuando se trata de aquellos que privan de alcanzar su fin al acto o son causantes de indefensión, coincide substancialmente con la infracción aducida en el segundo motivo, bajo el epígrafe C), del recurso de casación de la sociedad de caza de Anxeriz, por lo que sólo cabe reiterar que sin la indicación de los elementos individulizadores de cada una de las fincas del coto privado de caza y de las que resulten afectadas como "enclavadas", no está la Administración en condiciones de decidir sobre si concurren o no los requisitos establecidos para que pueda otorgar la autorización pertinente.

El segundo de los motivos de casación, también al amparo del artículo 95.1.4º LJ, se fundamenta en la infracción por la sentencia recurrida del artículo 18 RC, porque las exigencias de este precepto fueron cumplidas en la solicitud de constitución del coto, ya que se señalaron el número de fincas integradas, las hectáreas correspondientes, descripción de linderos, relación de las fincas, así como certificación del Secretario del Ayuntamiento acreditativa de la titularidad de las fincas. Más, por una parte, se trata de un motivo, en cierto modo contradictorio con el anterior de la propia Administración recurrente, ya que, al mismo tiempo, en el que ahora se examina se sostiene el cumplimiento de los requisitos exigidos y, en el precedente, la intrascendencia de su omisión o incumplimiento. Y, por otra parte, la observancia de los debatidas exigencias no tiene reflejo ni en la sentencia de instancia, ni en el expediente administrativo. En éste, al menos, en lo que se refiere a "enclavados", la solicitud y la documentación no refleja los datos precisos a que se ha hecho referencia, de acuerdo con el artículo 18.1 RC, y la resolución administrativa desestimatoria del recurso de alzada lo es, no por haberse cumplido los requisitos formales, sino por considerar que es una cuestión civil la cuestión de fondo que se pretende dilucidar, si es correcta o no la admisión en la sociedad de cazadores de personas que sean propietarias de terrenos cinegéticos dentro de lo que es la extensión del coto.

Las razones expuestas justifican la desestimación de los motivos de casación aducidos por las dos partes recurrentes. Si bien la falta de personación de los recurridos excluye que haya de efectuarse una expresa condena en costas, debiendo pagar cada una de dichas recurrentes las causadaspor ellas en este recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,