STS, 25 de Julio de 2000
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2000:6299 |
| Número de Recurso | 368/1996 |
| Fecha de Resolución | 25 de Julio de 2000 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticinco de Julio de dos mil.
VISTO por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en Sección por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 368/96, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la entidad mercantil "Rivera y Fuente Distribuciones Cárnicas Abulenses de Gredos, S.L." representada por el Procurador don Emilio García Fernández, contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictada el 9 de noviembre de 1995, recaída en el recurso 386/944. Siendo parte recurrida el Ayuntamiento de Arenas de San Pedro (Avila).
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimamos el recurso interpuesto por Rivera y Fuente Distribuciones Cárnicas Abulenses de Gredos, S. L. contra la resolución del Ayuntamiento de Arenas de San Pedro de 13 de enero de 1994 desestimando la reclamación de pago de 42.235.523 ptas. en concepto de responsabilidad patrimonial derivada del incumplimiento por parte de la Administración Municipal del contrato de concesión administrativa sobre explotación del Matadero Municipal, debemos declarar y declaramos que no procede la reclamación solicitada en el suplico de la demanda".
Notificada la anterior resolución, la representación procesal de "Rivera y Fuente Distribuciones Cárnicas Abulenses de Gredos, S.L." presentó escrito preparatorio de recurso de casación al amparo del art. 95.1.4º y 96 de la Ley jurisdiccional, recayendo providencia de la Sala de instancia por la que se tuvo por preparado dicho recurso, acordándose la remisión de las actuaciones y el emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo, ante la que ha comparecido el Procurador don Emilio García Fernández en nombre y representación de la parte recurrente, así como el Procurador don Tomás Alonso Ballesteros en nombre y representación de la parte recurrida.
En su escrito de personación, formalizó la interposición del recurso de casación con arreglo a lo dispuesto en el art. 95-4º de la Ley de la Jurisdicción y en el que después de exponer razonadamente los motivos en que lo apoya, Suplica a la Sala.....dicte sentencia por la que estimando el
recurso, se case y anule la resolución recurrida en los términos de su escrito, con imposición de las costas a la Administración.
Instruido el Magistrado Ponente designado, da cuenta a la Sala, acordándose la admisión del recurso.
Dado traslado del escrito de interposición del recurso al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro éste formula escrito de oposición y hechas las alegaciones que considera procedentes, suplica a la Sala dictesentencia por la que se desestime el recurso.
Conclusas las actuaciones, se señaló para la deliberación y fallo el día 27 de junio de 2000 en cuyo acto tuvo lugar su celebración.
El Ayuntamiento de Arenas de San Pedro (Avila) aprobó en 1990 el Pliego de condiciones económico-administrativas del concurso para la adjudicación por concesión administrativa del servicio público del matadero comarcal sito en la localidad. Anunciado el concurso, se declaró desierto, por lo que en sesión plenaria de 7 de mayo de 1990 se acordó negociar la adjudicación directa con cualquier licitador que lo desease. En ejecución de este acuerdo, se celebró nueva sesión plenaria, en la que se acordó declarar urgente la adjudicación, modificándose el Pliego de condiciones económico-administrativas en cuanto a las obras e instalaciones a realizar, respecto de las cuales se dispuso que "las obras e instalaciones a realizar para poner en marcha el matadero y las que exija la Comunidad Autónoma para su autorización definitiva serán de cuenta del Ayuntamiento; obras que realizará el concesionario, quien presentará relación de las mismas y su justificación; el importe de esta obra lo recuperará el concesionario descontando del canon anual el montante de su coste, que se fijará previamente, por anualidades, hasta su amortización sin interés legal alguno. No se modifica el resto de esta condición", y resolviéndose la adjudicación directa del contrato en favor de la sociedad mercantil "Rivera y Fuentes Distribuciones Cárnicas Abulenses de Gredos S.L." .
De conformidad con lo acordado, la empresa concesionaria presentó una relación de las obras que había que realizar para la puesta en funcionamiento de la actividad, que fueron autorizadas por la Corporación en Sesión Plenaria celebrada el día 2 de julio de 1990, con expreso apercibimiento a aquella de que terminadas las obras debería justificar los gastos a fin de que fueran contabilizados para conocer la deuda con que se iniciaría la gestión del matadero. A partir de ese momento, surgieron discrepancias entre el concesionario y el Ayuntamiento en torno a diversos aspectos, en primer lugar, respecto de la elevación a escritura pública del contrato (que por causa de dichas discrepancias no se llevó a efecto hasta el día 14 de marzo de 1991); en segundo lugar, en cuanto a la decisión municipal de no recoger mediante los servicios municipales de basuras los residuos generados por el matadero (que según la Corporación debían ser eliminados por el mismo matadero); y en tercer lugar, en lo relativo al pago de los derechos de enganche y gastos de energía eléctrica (que el Ayuntamiento consideraba debían ser costeados por el concesionario sin perjuicio de su repercusión posterior a la Administración); llegándose a suspender la actividad por corte del fluido eléctrico al no abonarse el importe de la factura correspondiente.
El día 24 de marzo de 1991, el concesionario presentó ante el Ayuntamiento una relación de las obras realizadas en el matadero, por importe total de 9.147.710 ptas. solicitando su descuento del canon concesional. y el día 28 de mayo siguiente dirigió un nuevo escrito a la Administración contratante, solicitando permiso para la realización de las obras necesarias para el acondicionamiento del matadero "a fin de poder llevar a cabo la campaña sanitaria que está teniendo lugar, y para obtener la homologación de la Comunidad Económica Europea". Esta última solicitud fue aprobada en Sesión plenaria del Ayuntamiento de 1 de junio de 1992, requiriéndose al contratista para que presentase un listado de deficiencias reales que hubiera que subsanar. Sin embargo, y por lo que respecta a la relación de obras presentada mediante aquel escrito de 24 de marzo de 1991, el Ayuntamiento requirió al interesado para que acompañase facturas originales de dichas obras, advirtiéndole de que en caso contrario consideraría no justificadas las obras y consiguientemente no procedería a su descuento, contestando el concesionario que no existían facturas oficiales por cuanto que se había llegado a un acuerdo con la anterior Corporación municipal en el sentido de que con un justificante, aunque no fuera oficial, sería suficiente.
Finalmente, el día 8 de julio de 1993 el concesionario presentó ante el Ayuntamiento de Arenas de San Pedro un escrito de reclamación de 42.235.523 ptas., "en concepto de responsabilidad patrimonial derivada del cumplimiento del contrato de concesión administrativa", alegando que la tardanza en el otorgamiento de la escritura y en la concesión de la licencia de obras solicitada en marzo de 1991, así como la morosidad en el pago de la cantidad reclamada por las obras realizadas, había impedido el normal funcionamiento del matadero y sus instalaciones, y había imposibilitado la obtención de subvenciones, a lo que debía sumarse la tolerancia del Ayuntamiento en relación con la actividad de sacrificio de reses en establecimientos diferentes del matadero, resultando, en definitiva, que los incumplimientos contractuales de la Corporación le habían ocasionado un importantísimo quebranto económico que le había dejado sin liquidez y le había obligado a suscribir pólizas de crédito que no había podido reembolsar, por lo que tenía que afrontar procedimientos ejecutivos instados por las correspondientes entidades financieras. Esta petición fue inadmitida por extemporánea por resolución del Alcalde de Arenas de San Pedro de fecha 13de enero de 1994, al entenderse que los hechos denunciados se referían a supuestas actuaciones desarrolladas entre 1990 y junio de 1992, habiendo transcurrido por consiguiente el plazo de un año legalmente establecido para este tipo de reclamaciones. En la misma fecha, el Alcalde dirigió escrito al concesionario informándole de que de la documentación presentada por este en relación con su escrito de 24 de marzo de 1991, sólo había justificación para 652.154 ptas., por lo que, entre otros extremos, le requirió para que aportase facturas originales de tales gastos, con los oportunos requisitos legales.
Contra la citada resolución municipal desestimatoria de su petición de indemnización en concepto de responsabilidad patrimonial, la entidad concesionaria interpuso recurso contencioso-administrativo.
La sentencia dictada por la Sala de instancia -contra la que se interpone el presente recurso de casación- desestimó el recurso, señalando, en primer lugar, que la realización de las obras necesarias para el acondicionamiento del matadero correspondía al propio concesionario, quien nunca acreditó mediante las correspondientes facturas su realización e importe, por lo que el Ayuntamiento actuó correctamente al no autorizar su descuento del canon concesional, sin que esta conclusión quede desvirtuada por el supuesto acuerdo con la anterior Corporación municipal sobre una realización directa e inmediata de las obras sin necesidad de procurar justificantes, ya que tales indicaciones, de haber existido, nunca debieron haber sido seguidas por la empresa contratante, cuando tenia pactado contractualmente que las obras se realizaran a cargo del Ayuntamiento. En cuanto al retraso en el otorgamiento de la escritura, entiende la Sala que tampoco puede ser imputable a la Administración demandada, respondiendo más bien a una descoordinación entre las partes implicadas, así como al retraso en la ejecución de las obras necesarias por parte del concesionario. Seguidamente analiza la Sentencia los problemas surgidos en relación con el corte del suministro de energía eléctrica, rechazando una vez más que sean imputables al Ayuntamiento de Arenas de San Pedro, puesto que con una mínima buena voluntad la empresa concesionaria podría haber efectuado el pago del recibo, reclamando después su importe al Ayuntamiento. Asimismo se rechaza la imputabilidad al Ayuntamiento de los problemas derivados de la recogida de residuos, con el argumento de que los desperdicios cárnicos resultantes de las matanzas no pueden tener la consideración de basura, habiéndose establecido expresamente en el Pliego que su destrucción incumbía a la empresa concesionaria. En fin, aborda la sentencia la cuestión relativa al retraso en la aprobación de las obras necesarias para la adaptación a la normativa comunitaria, señalando que aun siendo cierto ese retraso, debe tenerse en cuenta que la solicitud correspondiente se hizo al poco de otorgarse la escritura pública, al tiempo de cuyo otorgamiento no se habían realizado aún las obras imprescindibles para iniciar la actividad, lo que implica que tampoco se podrían llevar a cabo inmediatamente las de ese proyecto de adaptación, por lo que ha de concluirse que el retraso en el otorgamiento de la licencia no guarda relación los perjuicios que el recurrente afirma haber sufrido por este hecho.
El recurso de casación se formula al amparo del artículo 95-1-4 de la Ley Jurisdiccional de 1956, denunciándose la infracción de los artículos 106-2 de la Constitución; 139-1 de la Ley 30/1992; 215, 230 y concordantes del Reglamento General de Contratación; 112 del Texto Refundido de disposiciones Vigentes en materia de Régimen Local; 21, 48, 51, 65, 66, 92 y concordantes del Reglamento de Contratación de las Corporaciones Locales de 1953; y 1101, 1106, 1107, 1124, 1254, 1256 y demás concordantes del Código Civil. Alega la recurrente que, frente a lo señalado en la sentencia de instancia, lo cierto es que desde el primer momento se acometieron las obras necesarias para la puesta en marcha de la actividad de matadero, que efectivamente entró en funcionamiento tan pronto como esas obras iniciales se realizaron, y desde luego antes del otorgamiento de la escritura pública, aunque dicha actividad nunca pudo llegar a funcionar a pleno rendimiento ni pudieron llevarse a término esas obras por culpa de la actitud obstruccionista de la Corporación municipal, que impidió el normal desarrollo de la actividad, ocasionándole los daños cuya indemnización solicita.
Aunque la empresa recurrente siempre ha calificado su petición indemnizatoria como formulada a título de "responsabilidad patrimonial", lo cierto es que tanto en la demanda como en el presente recurso de casación entremezcla argumentos y preceptos jurídicos relativos al instituto de la responsabilidad patrimonial o extracontractual, junto con alegatos y normas referentes a la responsabilidad contractual, siendo en realidad ambos tipos de responsabilidad claramente diferenciables en su naturaleza y régimen jurídico, pues como dice la Sentencia de esta Sala de 18 de junio de 1999, "la responsabilidad extracontractual supone la existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier relación jurídica previamente constituida, provoca unos daños a determinada persona que ésta no tiene el deber jurídico de soportar", mientras que, la responsabilidad contractual es la que deriva del incumplimiento --por una de las partes contratantes-- de un deber estipulado en el contrato.
En cualquier caso, tanto si se considera que la compañía recurrente articula una peticiónindemnizatoria en concepto de responsabilidad contractual, como si se entiende que tal indemnización se solicita a título de responsabilidad patrimonial de carácter extracontractual, toda su argumentación se basa en acusar a la Corporación demandada de un "incumplimiento contractual" (siguiendo su propia terminología) consistente en no haber puesto los medios que le correspondían para que la actividad de matadero objeto de la concesión pudiera ponerse en funcionamiento y llevarse a cabo a plenitud de rendimiento, por lo que por encima del "nomen iuris" empleado por la empresa demandante, parece claro que lo que se imputa en realidad es una responsabilidad de naturaleza contractual. Ahora bien, las alegaciones formuladas en tal sentido por la entidad actora fueron rechazadas por la Sala a quo en su sentencia, donde se concluye, a la vista de los hechos que considera acreditados en el expediente administrativo y en la pieza separada de prueba, que no ha existido ningún incumplimiento de sus deberes contractuales por parte del Ayuntamiento demandado sobre el que se pueda sustentar una responsabilidad indemnizatoria. La lectura del único motivo de casación formulado por la empresa concesionaria acredita que en el mismo lo que realmente se pretende es alterar esa valoración de los hechos probados realizada en la sentencia impugnada, lo que es incompatible con la naturaleza extraordinaria del recurso de casación, en el que la controversia queda reducida a la interpretación y aplicación del Ordenamiento Jurídico de referencia.
Incluso centrando el debate en sede de responsabilidad patrimonial, y aún admitiendo que la apreciación del nexo causal o la ruptura del mismo, a fin de declarar la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, es una cuestión jurídica revisable en casación, según consolidada jurisprudencia de la Sala, tal posibilidad de revisión ha de hacerse siempre con base en los hechos declarados probados por el Tribunal de instancia, resultando que en este caso falta la premisa esencial para que pueda suscitarse controversia sobre la existencia o ruptura de ese nexo causal, desde el momento que para la Sala de instancia no ha existido ninguna de las circunstancias en que podría fundarse esta responsabilidad, porque el caso más próximo a la misma es el del retraso en la licencia para acondicionar el matadero a la homologación de la Comunidad Económica Europea, pero la sentencia de instancia considera acreditado que aún cuando se hubiera dado al tiempo en que fue solicitada, de todas formas las obras no se hubieran podido llevar a cabo porque entonces aún no se habían realizado los imprescindibles para iniciar la actividad.
Procede que impongamos las costas a la sociedad recurrente, de acuerdo con el artículo 102-3 de la Ley de la Jurisdicción de 1956.
Por todo lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución,
Que declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por Rivera y Fuente Distribuciones Cárnicas Abulenses de Gredos, S.L., contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, dictada el 9 de noviembre de 1995 en el recurso 386/944. Con imposición de las costas a la costas a la sociedad recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Ramón Trillo Torres, Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de su fecha. Lo que certifico.
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