STS, 25 de Mayo de 2000

Ponente:PEDRO JOSE YAGÜE GIL
Número de Recurso:8443/1994
Fecha de Resolución:25 de Mayo de 2000
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Mayo de dos mil.

Visto el recurso de casación nº 8443/94, interpuesto por el Procurador Sr. Sorribes Torra, en nombre y representación del Ayuntamiento de Premiá de Dalt, contra la sentencia dictada en fecha 27 de Junio de 1994 y en su recurso número 345/92, por la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, sobre impugnación de modificación de Plan General, siendo parte recurrida D. Lucas , representado por la Procuradora Sra. Casado Deleito. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª), dictó sentencia estimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Ayuntamiento de Premiá de Dalt se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 25 de Octubre de 1994 al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 12 de Diciembre de 1994, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se desestimara el recurso contencioso administrativo.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 19 de Marzo de 1997, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (D. Lucas ), a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 29 de Abril de 1997, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 10 de Abril de 2000, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 18 de Mayo de 2000, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) dictó en fecha 27 de Junio de 1994, y en su recurso contencioso administrativo número 345/92, por medio de la cual se estimó elformulado por D. Lucas contra la modificación del Plan General de Ordenación Urbana de Premiá de Dalt realizada por acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 23 de Enero de 1991 (confirmado en alzada presuntamente).

SEGUNDO

El actor impugnó la referida modificación por dos razones, a saber, primera, porque la modificación carece de una justificación adecuada que sirva de base al cambio de calificación o de uso propuesto, y, segunda, porque el Plan General que se modifica no está debidamente publicado y no se puede, por tanto, y hasta que se cumpla tal requisito, desarrollar ni tramitar ninguna figura urbanística sobre el suelo, por cuanto la misma devendría totalmente nula.

TERCERO

La Sala de instancia, comenzando por este segundo argumento, lo estimó. Razonó que, al no estar publicado íntegramente el Plan que se modificaba, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985, no cabe su modificación pues aún no ha nacido a la vida jurídica y no puede realizarse ninguna actuación que, como su modificación, es derivada y desarrollo del mismo.

CUARTO

Contra esa sentencia ha formulado recurso de casación el Ayuntamiento de Premiá de

Dalt, en el cual esgrime dos motivos de casación.

En el segundo, (que examinaremos en primer lugar por referirse a una cuestión formal de la sentencia), se alega que "existen cuestiones planteadas en primera instancia no resueltas en la sentencia recurrida", refiriéndose con ello, primero, al problema relativo a la justificación de esta modificación del Plan General, y, segundo, al de la imposibilidad de legalizar las obras del restaurante.

Para rechazar este motivo, bastarán las siguientes razones:

  1. Primera: que lo que el Ayuntamiento recurrente llama "cuestiones" no son sino motivos de impugnación, los cuales no constituyen pretensiones y cuya falta de respuesta no atañe propiamente a la incongruencia en sentido estricto (como defecto consistente en dar más o cosa distinta a lo pedido, o dejar de resolver sobre algo de lo solicitado), sino más propiamente a la falta de motivación de la resolución, lo que es distinto: la incongruencia hace referencia a lo que se resuelve, y la falta de motivación a cómo se resuelve.

  2. Segunda, y sobre todo, que si el Tribunal de instancia no contestó a esos otros argumentos impugnatorios fue porque la lógica jurídica se lo impedía; en efecto, alegado, estudiado en primer lugar (como correspondía) y aceptado un argumento formal de impugnación, como era el de la ineficacia del Plan por falta de publicación, que en opinión de la Sala de instancia hacía disconforme a Derecho la modificación recurrida, esa conclusión era suficiente para estimar el recurso contencioso administrativo y ahí debía terminar el hilo discursivo sobre la legalidad o ilegalidad del acto impugnado.

QUINTO

En el otro motivo se alega infracción de la jurisprudencia de este Tribunal Supremo, expresiva (en interpretación de artículo 70-2 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 de Abril de 1985) de que la falta de publicación íntegra de las Normas de un Plan Urbanístico no afecta a su validez sino a su eficacia; razón por la cual el Plan no publicado es válido, pero no puede servir de soporte jurídico a acto alguno de aplicación, por ser ineficaz; doctrina que, según la entidad demandada, la Sala de instancia ha aplicado erróneamente, ya que la modificación impugnada no es un acto derivado del Plan no publicado, sino que es una alteración intrínseca del mismo.

Y tiene razón en ello la parte recurrente.

El Tribunal de instancia basa su decisión en la afirmación de que la modificación del Plan es una actuación derivada y de desarrollo del mismo; (véase el tercer párrafo del fundamento de Derecho segundo de la sentencia impugnada), lo que es una afirmación equivocada, como veremos.

Una modificación de una norma no es un acto de aplicación ni de desarrollo ni de ejecución de esa norma, sino que es la norma misma, que resulta modificada; así que, por decirlo con otras palabras, cuando una norma se modifica, no se aplica, ni se ejecuta, ni se desarrolla, sino que simplemente se vuelve a gestar como norma, y el resultado es la norma misma, con igual valor y alcance y significado que aquélla tenía.

Por lo tanto, se equivoca la Sala de instancia cuando da a una modificación de un Plan el mismo tratamiento que a un acto de aplicación del mismo, porque son cosas completamente distintas.Aquí nos encontramos ante una modificación de un Plan, es decir, ante un Plan (modificado, pero Plan), y, por lo tanto, es aplicable la conocida doctrina de esta Sala, (expresada, entre otras, en sentencias de 18 de Junio de 1998 y 17 de Diciembre de 1998, 21 de Abril de 1999, 3 de Febrero de 1999 y 21 de Enero de 1999), según la cual la falta de publicación íntegra de un Plan de urbanismo afecta a su eficacia, de la que carece, pero no a su validez, que la tiene. Por ello un Plan no publicado no puede ser ejecutado, al ser ineficaz, y si se ejecuta los actos de ejecución serán contrarios a Derecho, al no tener soporte normativo; pero el Plan es válido al contar con todos los requisitos para ello, y, en consecuencia, no puede ser anulado por la mera circunstancia de su falta de publicación.

Resumiendo: La doctrina de este Tribunal Supremo antes referida es plenamente aplicable al caso de autos, pues se refiere a la impugnación directa de los Planes o de la modificación de los Planes, y se concreta en el hecho de que aquél o ésta no son disconforme a Derecho por el mero hecho de su falta de publicación. (Otra cosa es que lo impugnado fuera, repetimos, un acto de aplicación; en tal caso, éste sería disconforme a Derecho, al pretender darse con él ejecución a un Plan válido pero ineficaz; pero aquí lo que se recurre directamente es la modificación de un Plan, es decir, el Plan).

Procede, por lo tanto, estimar este motivo de impugnación (artículo 102-1-3º de la L.J.), con la consecuencia entonces de haber de resolver el recurso contencioso administrativo tal como viene planteado.

SEXTO

Con lo dicho queda resuelto, en sentido desestimatorio, el argumento expuesto en la demanda sobre la falta de publicación del Plan.

Queda por examinar el otro motivo que se esgrimió contra la modificación impugnada, que fue su falta de justificación adecuada que sirva de base al cambio de calificación o de uso propuesto. Pero es lo cierto que la justificación existe, y se especifica en su lugar adecuado, que es la Memoria Justificativa del proyecto. Allí ---folios 2 y 3--- se afirman las ventajas de autorizar el complejo del restaurante para trasladarlo de donde actualmente se encuentra, que es en el casco urbano del pueblo, con todos los problemas que ello conlleva de ruidos, aparcamientos, molestias a los vecinos, etc; el nuevo complejo a construir es un restaurante de gran capacidad, con comedores adaptables a diversas necesidades, con terrazas y espacios ajardinados, con sector para juegos infantiles, con capilla propia para la celebración de bodas y bautizos, con piscina y una amplia zona de aparcamiento; restaurante que no existe en Premiá de Dalt y términos colindantes.

Esta es la justificación de la modificación del Plan. Que el demandante no esté de acuerdo con ella es problema distinto; pero su opinión al respecto no puede estar por encima de los criterios valorativos del planificador.

SÉPTIMO

Al dar lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 102-2 de la L.J.), y no existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia. (Artículo 131 de la L.J.).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar al presente recurso de casación nº 8443/94 interpuesto por el Ayuntamiento de Premiá de Dalt contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección 3ª) en fecha 27 de Junio de 1994 y en su recurso contencioso administrativo nº 345/92, y en consecuencia:

  1. - Revocamos dicha sentencia.

  2. - Desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 345/92 interpuesto por D. Lucas contra el acuerdo de la Comisión Provincial de Urbanismo de Barcelona de fecha 23 de Enero de 1991 ---confirmado presuntamente en alzada--- por el cual se aprobó la modificación del Plan general de ordenación Urbana de Premiá de Dalt.

  3. - No hacemos condena ni en las costas de instancia ni en las de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos,mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.