STS, 26 de Junio de 2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del Principado de Asturias dictó, con fecha 16 de diciembre de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 483 de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: FALLO: «En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, ha decidido: Desestimar el presente recurso contencioso administrativo interpuesto en nombre de Inversiones Inmobiliarias Valmurián S.A. contra el Acuerdo del Ayuntamiento de Oviedo a que el mismo se contrae, en el que ha sido parte la Administración demandada, Acuerdo que se declara válido y con todos sus efectos por ser conforme a Derecho. Sin hacer pronunciamiento sobre costas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico quinto: «La segunda cuestión viene referida por la parte actora a la contradicción de la Disposición Adicional Segunda, en la redacción actual, con las disposiciones y planos ya dichos, pero es lo cierto que en lo referente a los artículos que cita, en primer lugar el 5.2.19, ya en el plan de 1999 no aparecía dentro de las categorías de suelo no urbanizable el de "genérico para actividades extractivas" y el "genérico para reutilización de canteras", manteniéndose únicamente que "a efectos de implantación de industrias extractivas se aplicará la división territorial establecida en el Plan Especial de Industrias Extractivas" como se desprende del 5.1.2 del PGOU. Por otro lado, cuando en el artículo 5.2.20 del PGOU de 2001 se dice que a partir del momento del cese de la explotación de las canteras los terrenos incluidos en esta categoría revertirán a la clasificación y calificación que, en su caso, señale el Plan, es claro que se está refiriendo a las existentes en dicho momento y no con la previsión de futuro que pretende la parte actora, pues aquella interpretación es congruente con el tenor literal del los apartados 1 y 2 del artículo 6.2 del PEIE, ya que el apartado 1, en efecto, ofrece la posibilidad de que las Administraciones públicas y los particulares puedan promover el procedimiento de aprobación de Planes Especiales con la finalidad de reutilización de suelos ocupados por canteras abandonadas, pero el apartado 2 del mismo precepto dice que dichos planes podrán tener la finalidad de creación de infraestructuras, servicios y equipamientos públicos y privados y áreas de industriales productivas en general. Pero no se refiere a la explotación de canteras.

»En cuanto al mantenimiento en los planos, en efecto, como señala la representación del Ayuntamiento, solo se debe a la constatación de un hecho cual es la de un suelo degradado con vocación de integrarse en alguna de las categorías de suelo según el plan, siendo por ello que el 5.2.20 establece que a partir del momento del cese de la explotación de las canteras y demás yacimientos de recursos minerales, los terrenos incluidos en esta categoría revertirán a la clasificación y calificación que, en su caso, señale el Plan para los mismos, en defecto de previsión expresa, a la categoría de Suelo No urbanizable que tuviese antes de iniciarse la actividad.

»Por tanto es razonable y congruente con la normativa citada que desaparecida la clase de suelo de reutilización de canteras abandonadas, se diga que las existentes en esa clase de suelo, cuando cese la actividad, pasa a ser el suelo genérico que se dice en la norma, y no con vocación de futuro, pues sería contrario a la lógica de las cosas que se permitan nuevas instalaciones de canteras en clase de suelo no existente, como sería si se interpretase la norma como pretende la parte actora.».

También se declara en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida lo siguiente: «En lo que concierne a la desviación de poder alegada, bastaría con lo hasta aquí expuesto para no acogerla, pues como ha dicho con reiteración nuestro Tribunal Supremo que recordemos, siguiendo la sentencia de 16 de marzo de 1999 : "La desviación de poder, constitucionalmente conectada con las facultades de control de los Tribunales sobre el ejercicio de la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, y el sometimiento de ésta a los fines que la justifican ( artículo 106.1 de la Constitución ) es definida en nuestro ordenamiento jurídico como "el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico" y que de "este concepto legal, la doctrina y la jurisprudencia destacan las siguientes notas características:

»En cuanto a la prueba de los hechos en la desviación de poder, siendo genéricamente grave la dificultad de una prueba directa, resulta viable acudir a las presunciones que exigen unos datos completamente acreditados al amparo del artículo 1249 del Código Civil , con un enlace preciso y directo, según las reglas del criterio humano y a tenor del artículo 1253 del Código Civil se derive en la persecución de un fin distinto del previsto en la norma la existencia de tal desviación, como reconoce entre otras la Sentencia de 10 de octubre de 1987 .

»La prueba de los hechos corresponde a quien ejercita la pretensión y el artículo 1214 del Código Civil puede alterarse según los casos, aplicando el criterio de la finalidad, en virtud del principio de buena fe en su vertiente procesal y hay datos de hecho fáciles de probar para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para otra.

»Finalmente, la necesaria constatación de que en la génesis del acto administrativo se ha detectado la concurrencia de una causa ilícita, reflejada en la disfunción manifiesta entre el fin objetivo que emana de su naturaleza y de su integración en el ordenamiento jurídico y el fin subjetivo instrumental propuesto por el órgano decisorio, se erigen como elementos determinantes que vienen declarando reiteradas Sentencias de esta Sala (entre otras las de 6 de marzo de 1992 , 25 de febrero de 1993 , 2 de abril y 27 de abril de 1993 ) que insisten en que el vicio de desviación de poder, consagrado a nivel constitucional en el artículo 106.1, precisa para poder ser apreciado que quien lo invoque alegue los supuestos de hecho en que se funde, los pruebe cumplidamente, no se funde en meras opiniones subjetivas ni suspicacias interpretativas, ni tampoco se base en una oculta intención que lo determine".

»En el caso de autos, como ya se ha adelantado, por cuanto antes se ha dejado razonado, no se puede estimar que concurran los requisitos para poder apreciar la finalidad torticera que la parte recurrente imputa a la actuación administrativa.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación, de fecha 13 de enero de 2012, en la que se acordó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Ayuntamiento de Oviedo, representado por la Procuradora Doña Isabel Julia Corujo, y, como recurrente, la entidad mercantil Inversiones Inmobiliarias Valmurián S.A., representada por el Procurador Don Gabriel de Diego Quevedo, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 29 de febrero de 2012.

El recurso de casación sostenido por la representación procesal de Inversiones Inmobiliarias Valmurián S.A. se basa en tres motivos , los dos primeros al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el tercero al del apartado d) del mismo precepto; el primero porque la sentencia recurrida incurre en incongruencia interna, con vulneración, por tanto, de lo establecido en el artículo 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil , pues en el fundamento jurídico quinto de la sentencia se encadenan una serie de razonamientos incursos en contradicción, incoherencia e irrazonabilidad, que afectan a la totalidad de los argumentos contenidos en dicho fundamento, relatando seguidamente lo que, a su juicio, constituye un razonamiento completamente contradictorio, ilógico y absurdo contenido en dicho fundamento jurídico, que lo hacen incomprensible, con lo que, a su vez, la sentencia recurrida incurre en una infracción del artículo 24.1 de la Constitución , así como del artículo 120.3 de la propia Constitución ; el segundo porque la sentencia recurrida incurre, a su vez, en incongruencia omisiva respecto de la alegación de desviación de poder y los hechos que motivan tal desviación de poder, pues, si bien en la sentencia se trata de la desviación de poder, se omite cualquier referencia al contenido propio de la alegación realizada en la demanda y conclusiones, que no era otra que la intencionalidad de efectuar en cambio normativo con el fin de yugular el concreto interés de la entidad mercantil recurrente, con lo que igualmente la sentencia recurrida infringe lo establecido en el artículo 24.1 de la Constitución y 120.3 de la misma; y el tercero porque la Sala de instancia ha llevado a cabo una valoración de la prueba o informe del Perito Judicial, evacuado en otro proceso, traído a éste como prueba documental, de forma ilógica y absurda al interpretar el concepto o definición de reutilización de canteras abandonadas , y así finaliza con la petición de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que estime la pretensión de la súplica de la demanda en los términos en que aparece articulada.

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición a dicho recurso, lo que efectuó con fecha 18 de junio de 2012.

La oposición al recurso de casación formulada por la representación procesal del Ayuntamiento de Oviedo se basa en que la sentencia no incurre en incongruencia interna al declarar que no existe contradicción de la Disposición Adicional segunda modificada con otras disposiciones y planos del Plan General de Ordenación Urbana, puesto que si el planificador hubiese querido permitir que los usos degradados como consecuencia de una actividad minera pudieran volver a destinarse o reutilizarse para el mismo uso, lo habría dicho expresamente, sin que exista incongruencia omisiva alguna de la sentencia puesto que lo declarado en su motivo sexto hay que completarlo con lo que previamente se indica en el cuarto, en el que se explican de forma suficientemente explícita las razones por las que la actuación del Ayuntamiento no está incursa en desviación de poder, incidiéndose en el tercer motivo en lo aducido al articular el primero, a pesar de que la valoración de la prueba, efectuada por la Sala sentenciadora, es perfectamente ajustada a Derecho, razonable y congruente, ya que la única interpretación admisible es la reversión de los antiguos terrenos de la cantera abandonada de Valmurián a las calificaciones que prevé el Plan y, en concreto, a la calificación de no urbanizable de especial protección, para finalizar con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas a la recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 11 de junio de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Antes de comenzar el análisis de los motivos de casación invocados es necesario recordar que el objeto del pleito sustanciado no fue otro que la aprobación definitiva de la Disposición Adicional segunda de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana de Oviedo, según la cual «Los Planes Especiales de Industrias Extractivas mantendrán parcialmente su vigencia en lo referente al suelo No urbanizable Genérico para la implantación de Industrias extractivas, que pasarán a tener la consideración de SN-2 y el régimen de uso aplicable a la implantación y funcionamiento de dichas industrias de acuerdo con lo dispuesto en este Plan.».

Es preciso también dejar constancia de que la redacción de esa Disposición Adicional segunda obedeció a que la Sala de instancia, en su sentencia de fecha 30 de mayo de 2008 (recurso contencioso-administrativo número 1602/2005 ), declaró nula la Disposición Adicional segunda del Plan General de Ordenación Urbana de Oviedo, y, recurrida en casación por la misma entidad mercantil ahora recurrente, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo, en su sentencia de fecha 24 de febrero de 2012 (recurso de casación 3220/2008 ), declaró no haber lugar al recurso interpuesto.

Por tal razón, la Sala de instancia, en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida, transcribe lo declarado en los fundamentos jurídicos quinto y sexto de aquella su sentencia de fecha 30 de mayo de 2008 , pronunciada a instancia de la mercantil hoy recurrente, para finalizar dicho fundamento jurídico cuarto declarando lo siguiente: « Es decir, la razón de decidir de la sentencia es que se debía proceder a realizar los trámites administrativos necesarios, como así ha hecho el Ayuntamiento, si la nueva redacción de la Disposición Adicional Segunda, conllevaba la derogación del suelo no urbanizable de reutilización de canteras abandonadas, como consecuencia de introducir en el texto la palabra parcialmente pero sin entrar a interpretar la antigua Disposición Adicional Tercera, porque no era objeto del pleito.

» Así las cosas, no cabe duda que la Administración demandada, con independencia de que considerara que ya había desaparecido anteriormente la clase de suelo litigiosa, por mor de la Sentencia, se vio en la necesidad de realizar todos los trámites necesarios para que quedara redactada la disposición en la forma que ya estaba antes de la sentencia, pero que se había introducido en la aprobación final allí impugnada como simple subsanación en vista de la alegaciones y de conformidad con el artículo 87 del TROTUA, y ello constituye verdadera motivación, ya que no es extraño en la vida legislativa que el legislador legisle con la única finalidad de aclarar lo que ya se quiso decir en texto normativo anterior ».

Una vez expuesta tal premisa, procederemos a examinar los tres motivos de casación invocados, de los que el primero y tercero son mera versión distinta de idéntica impugnación, efectuada en el primero al amparo de la infracción de las normas reguladoras de las sentencias y en el tercero por infracción de la doctrina jurisprudencial que interpreta las reglas relativas a la valoración de las pruebas.

Decimos que es una doble versión de la misma impugnación porque, en definitiva, con uno y otro motivo se discrepa de la interpretación que la Sala sentenciadora ha efectuado de la transcrita Disposición Adicional Segunda de las Normas Urbanísticas del Plan General y otros preceptos de éstas, como, además, lo reconoce la propia representación procesal de la entidad mercantil recurrente, al expresar, en el encabezamiento del tercer motivo que « a través del mismo se encuadra también en el apartado d) del artículo 88.1, LJCA uno de los contenidos de la infracción denunciados en el primer motivo de este recurso, que por tanto se plantea por este nuevo cauce de forma subsidiaria ».

En el primer motivo de casación, según hemos resumido en el antecedente sexto, se denuncia la incongruencia interna de la sentencia por considerar la representación procesal de la recurrente que el quinto fundamento jurídico de la misma es incoherente al contener una manifiesta contradicción en sus términos cuando define el alcance de diferentes preceptos de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana municipal y del Plan Especial de Industrias Extractivas.

La representación procesal de la entidad recurrente discrepa de la versión de la Sala de instancia y ofrece la suya propia, tachando la de aquélla de incoherente, contradictoria e incomprensible, pero lo cierto es que la suya no resulta más clara y coherente sino, antes bien, favorable a sus fines, olvidándose de que a quien corresponde, en cualquier caso, la interpretación del ordenamiento propio de la Comunidad Autónoma es a dicha Sala de instancia, sin que, a través del subterfugio de esgrimir la incongruencia interna del fundamento jurídico en que dicha Sala realiza esa interpretación, pueda discutir una interpretación que, como hemos indicado, podrá no estar de acuerdo con ella pero no resulta incoherente ni contradictoria, de manera que este primer motivo de casación debe ser desestimado.

Antes de examinar el segundo motivo de casación, analizaremos el tercero que, según reconoce la propia recurrente, se plantea por el cauce del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley Jurisdiccional , como reformulación de la infracción denunciada en el primero.

En él se afirma que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en los artículos 218.2 de la Ley de Enjuiciamiento civil y 9.3 de la Constitución por efectuar una valoración arbitraria de la prueba, sin ajustarse a las reglas de la lógica y la razón y con vulneración de la doctrina jurisprudencial, recogida en la sentencia de esta Sala que se cita, relativa a la exigencia de que la valoración de las pruebas sea lógica y razonable.

Insiste con tal motivo la representación procesal de la entidad recurrente en la incorrecta interpretación que el Tribunal a quo ha efectuado de las disposiciones urbanísticas relativas a la reutilización de canteras abandonadas en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida, donde explica que no hay contradicción entre la Disposición Adicional Segunda de las Normas Urbanísticas del Plan General de Ordenación Urbana en su redacción actual con otras disposiciones y planos del propio Plan, y, por consiguiente, con este tercer motivo se trata de abundar, por el cauce de la invocación de la infracción de ley y de jurisprudencia, en la incorrecta interpretación de esas Normas Urbanísticas efectuada por la Sala sentenciadora, que, como hemos indicado, no resulta ni arbitraria ni irrazonable sino diferente de la propugnada por la representación procesal de la entidad recurrente, de manera que este tercer motivo de casación debe ser desestimado, al igual que el primero.

Finalmente, la representación procesal de la entidad mercantil recurrente tacha la sentencia recurrida de incongruente por no haber examinado la cuestión relativa a la desviación de poder desde la perspectiva planteada en la demanda y en conclusiones, que se circunscribe a la finalidad perseguida por la Administración urbanística al modificar la Disposición Adicional Segunda de las Normas Urbanísticas del Plan General, que no fue para establecer una regulación de carácter general sino con el designio de cercenar o yugular el interés de la entidad mercantil recurrente.

Este motivo de casación es rechazable lo mismo que los anteriores porque arranca de una afirmación inexacta, y para evidenciarlo es suficiente la lectura del fundamento jurídico sexto en relación con lo declarado en el cuarto, donde se explican las razones o justificación por las que la Administración urbanística procedió a la aprobación de la Disposición Adicional impugnada, sin que quepa sostener, como hace la representación procesal de la entidad recurrente, que se limita la Sala sentenciadora a efectuar un análisis genérico y abstracto de la desviación de poder sin descender al concreto caso planteado por ella en sus alegaciones vertidas en la instancia, pues lo primero que señala dicha Sala, al redactar el fundamento jurídico segundo de su sentencia, es que la actora concreta su pretensión en la nulidad de la modificación impugnada por estar incursa en desviación de poder, ya que la modificación no responde a una vocación de generalidad sino a dar respuesta específica, para impedirla, a una concreta interpretación efectuada por un administrado.

Es precisamente a este motivo de impugnación concreto al que se da respuesta en el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, transcrito en el antecedente tercero de esta nuestra, en el que la Sala a quo realiza una serie de consideraciones generales relativas a la recusable desviación de poder, pero partiendo de la premisa de lo declarado en los precedentes fundamentos jurídicos cuarto y quinto de la sentencia recurrida, que, como certeramente sostiene la representación procesal del Ayuntamiento comparecido como recurrido, explican la motivación y el alcance de la modificación del planeamiento aprobada con una finalidad general y no para cercenar el interés de la entidad mercantil recurrente, quien había impugnado en su día con éxito, en sede jurisdiccional, la redacción anterior de la Disposición Adicional Segunda, según hemos indicado en el precedente fundamento jurídico primero.

La desestimación de los tres motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición de las costas procesales causadas a la entidad mercantil recurrente, según dispone el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como establece el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de cuatro mil euros, dada la actividad desplegada para oponerse a dicho recurso, sin que proceda incluir en la tasación de costas los derechos arancelarios de la Procuradora representante procesal de dicho Ayuntamiento, al no ser legalmente necesaria su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley Jurisdiccional .