STS, 23 de Junio de 2014

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón dictó sentencia con fecha 24 de noviembre de 2011 (recurso 124/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Regantes DIRECCION000 , se anulan el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 24 de noviembre de 2006 por el que se mostró la conformidad al Texto Refundido de la Memoria del Plan Especial de Desarrollo de los Sistemas Generales de Equipamientos Deportivos A4.03 y A4.04, en el Área 4-Actur de Zaragoza, así como el acuerdo del mismo Ayuntamiento de 26 de enero de 2007 que declaró la inadmisibilidad del recurso de reposición interpuesto por la Comunidad recurrentes contra aquel primer acuerdo.

Para fundamentar la estimación del recurso la Sala de instancia reproduce lo razonado por la misma Sala en su anterior sentencia de 11 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 349/2005 ) que había anulado el Plan Especial aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 26 de julio de 2002 del que tres causa los acuerdos impugnados.

En aquella sentencia de 11 de junio de 2009 -cuya fundamentación reproduce la sentencia aquí recurrida- la Sala de instancia señalaba, en lo que ahora interesa, lo siguiente:

PRIMERO [...] Contra el referido Acuerdo aprobatorio del Plan se interpuso por la Comunidad de regantes recurso de reposición, en el que se solicitaba que el Plan Especial recogiese que deben obtenerse los suelos de propietarios distintos de la DGA, incluidos los de la Comunidad de Regantes, mediante expropiación por el Ayuntamiento de Zaragoza, siendo beneficiario de la misma la Diputación General de Aragón. De dicho recurso se dio traslado a ésta última, contestándose por la Dirección General de Deporte que la modificación que se había introducido en el apartado segundo del punto 1.6.2, lo había sido en fase de información pública y a la vista de las conversaciones mantenidas con los representantes de la Comunidad actora, tratándose de dar satisfacción a sus demandas, sin embargo dado que ésta expresaba su desacuerdo con el cambio, la Administración autonómica mostraba su conformidad a volver a la redacción original del referido apartado.

Previos los informes oportunos se dictó por el Pleno la resolución de 27 de mayo de 2005, por la que se acordó desestimar el recurso en lo que respecta a la solicitud de que, volviéndose a la redacción del Plan Especial aprobado inicialmente, el Ayuntamiento procediera a la expropiación del tramo de la acequia de Ranillas que discurre en el ámbito, siendo beneficiaria de la expropiación la DGA, y estimar el recurso en relación con la solicitud de que se excluya, para el cálculo de la edificabilidad, la superficie del tramo de la acequia de Ranillas que discurre en el área, de modo que la superficie edificable será igual a la superficie del ámbito excluida la de la acequia. Y contra este último Acuerdo se interpuso el presente recurso jurisdiccional, y ello previa decisión adoptada al efecto por la Junta de Gobierno de la Comunidad de Regantes en sesión de 7 de julio de 2005, como así se ha acreditado en período probatorio, con lo que queda desvirtuada la objeción opuesta por el Ayuntamiento en su contestación a la demanda relativa al incumplimiento de tal requisito para el acceso por la actora al proceso, determinado la improcedencia de la inadmisibilidad por aquel pretendida

.

En el fundamento segundo de la propia sentencia de 11 de junio de 2009 , reproducido también en la sentencia recurrida, la Sala de instancia abordaba la cuestión objeto de debate consistente en determinar si la superficie correspondiente al tramo de acequia incluido en el ámbito del Plan Especial debía obtenerse por expropiación, como los de los demás propietarios afectados, según preveía la redacción inicial del apartado 1.6.2 de la Memoria del Plan Especial y solicitaba la Comunidad de Regantes en el suplico de su demanda. Se fundamentaba allí la estimación del recurso señalando que la modificación de la redacción de la norma del Plan Especial durante su tramitación se debió a las conversaciones entre el Gobierno de Aragón, beneficiario de la posible expropiación, y la Comunidad de Regantes, en la creencia errónea de que la Comunidad de Regantes no deseaba perder la titularidad de los terrenos, sin que la Administración autonómica beneficiaria se opusiese a dicha expropiación; que el Plan General de Ordenación Urbana de Zaragoza incluyó el tramo de acequia como sistema general, sin prever la exclusión de los terrenos ocupados por la acequia; que el Plan Especial no estableció ningún sistema de actuación para su gestión sino que resolvió ejecutar directamente las obras de urbanización, permitiendo la legislación urbanística aragonesa la expropiación como sistema, por defecto, para la obtención del suelo destinado a sistemas generales. Y de la prueba pericial practicada en aquel proceso (recurso contencioso-administrativo 349/2005) resultaba que no existe impedimento legal ni técnico para que los terrenos que ocupan el cauce de la acequia puedan llegar a ser expropiados, con independencia de que deba mantenerse el servicio o suministro. Por todo ello, y al no encontrar razón alguna para excluir de la obtención por expropiación los terrenos de la Comunidad de Regantes, la sentencia de 11 de junio de 2009 anuló el Plan Especial que los excluía de la expropiación.

Habiendo anulado la Sala de instancia por tales razones el Plan Especial en su sentencia de 11 de junio de 2009 , la sentencia aquí recurrida concluye que "...tal anulación determina, asimismo, la de los acuerdos aquí recurridos, al venir condicionada su validez a la de los anteriores, debiendo reproducirse los fundamentos de dicha sentencia y sin perjuicio, claro está, de lo que finalmente pudiera resolver el Tribunal Supremo en el recurso de casación interpuesto contra dicha sentencia...".

Notificada la sentencia a las partes, la representación del Ayuntamiento de Zaragoza preparó recurso de casación y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 17 de enero de 2012 en el que formula un único motivo de casación, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , alegando la infracción de los artículos 1.1 , 10 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , 2 y 5 de la Ley 6/1998, de Régimen del Suelo y Valoraciones y 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , así como de la jurisprudencia referida al supuesto contemplado en este último precepto reglamentario.

El escrito del Ayuntamiento termina solicitando que se dicte sentencia casando la sentencia recurrida y acordando en su lugar la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 2 de marzo de 2011 se admitió el recurso de casación y acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 21 de marzo de 2012 se dio traslado a la parte recurrida para formulase su oposición, lo que llevó a cabo la representación de la Comunidad de Regantes DIRECCION000 mediante escrito presentado el 7 de mayo de 2012 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando que se declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de las costas a la parte recurrente.

Quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 18 de junio de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 64/2012 lo dirige la representación del Ayuntamiento de Zaragoza contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 24 de noviembre de 2011 (recurso 124/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Comunidad de Regantes DIRECCION000 , se anula el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 24 de noviembre de 2006 por el que se mostró la conformidad al Texto Refundido de la Memoria del Plan Especial de Desarrollo de los Sistemas Generales de Equipamientos Deportivos A4.03 y A4.04, en el Área 4-Actur de Zaragoza, así como el acuerdo del mismo Ayuntamiento de 26 de enero de 2007 que declaró la inadmisibilidad del recurso de reposición interpuesto por la Comunidad recurrentes contra aquel primer acuerdo.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo, que, como hemos visto, prácticamente se limitan a reproducir la fundamentación de una anterior sentencia de la Sala de instancia de 11 de junio de 2009 (recurso contencioso-administrativo 349/2005 ) que había anulado el Plan Especial aprobado definitivamente por acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Zaragoza de 26 de julio de 2002.

Pues bien, contra esa sentencia anterior, cuya fundamentación reproduce la aquí recurrida, el Ayuntamiento de Zaragoza interpuso en su día recurso de casación en el que formulaba un único motivo idéntico al del recurso que ahora nos ocupa, cuyo contenido hemos resumido en el antecedente tercero. En consecuencia, atendiendo a los principios de seguridad jurídica, igualdad y unidad de doctrina, no procede sino reproducir aquí las razones que expusimos en la sentencia de 15 de febrero de 2013 (casación 4178/2009 ), que resolvió el recurso de casación interpuesto contra aquel pronunciamiento de la Sala de instancia que la sentencia recurrida cita como antecedente.

En nuestra sentencia de 15 de febrero de 2013 razonábamos en los siguientes términos:

« (... ) SEGUNDO.- El único motivo que vertebra esta casación se formula al amparo del artículo 88.1 d) de la LJCA y en él se denuncia la infracción de los artículos 1.1 , 10 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa ; 2 y 5 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones y 47.3 del Reglamento de Gestión Urbanística , así como de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo dictada en relación al supuesto contemplado por éste último precepto reglamentario.

Con carácter previo, debemos recordar que las sentencias dictadas por los Tribunales Superiores de Justicia sólo serán recurribles en casación si el recurso pretende fundarse en infracción de normas de Derecho estatal o comunitario europeo que sea relevante o determinante del fallo recurrido, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora ( artículo 86.4 de la LJCA ). Y en relación con las infracciones aducidas en el escrito de interposición del recurso objeto de examen, únicamente, los artículos 1 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , estuvieron presentes en el proceso de instancia (folios 114 y 115 de las actuaciones de instancia), sin que el resto de preceptos hayan sido invocados en el proceso por ninguna de las partes, ni considerados en la sentencia impugnada, por lo que limitaremos nuestro análisis a la cuestión planteada dese la óptica que nos proporcionan los preceptos de la Ley de Expropiación Forzosa indicados.

Alega la parte recurrente que, a diferencia de lo resuelto por la sentencia, la mera posibilidad de expropiar no equivale a la obligación de hacerlo por parte de la Administración expropiante cuando no consta la utilidad pública o interés social de la concreta expropiación ya que el Plan Especial mantiene el uso y función actuales de la acequia y la implantación de la dotación --equipamiento deportivo-- no requiere operaciones de redistribución de los terrenos, ni afecta, modifica o altera el trazado y configuración de la expresada acequia.

Entrando en el examen del motivo de casación, la respuesta a las cuestiones que en él se plantean precisa un previo análisis de la finalidad del Plan Especial y del uso que éste reserva a los terrenos ocupados por la acequia.

- El Plan General de Zaragoza prevé en sus normas urbanísticas (art.8.1.3) la utilización de la figura de un Plan Especial para el desarrollo de los sistemas generales de equipamiento comunitario. El Plan Especial al que se refiere este recurso tiene por objeto desarrollar las previsiones del Plan General en el Área 4-Actur que comprende suelo clasificado como urbano y calificado como sistema general de equipamiento deportivo, al norte de Zaragoza, con una superficie total de 294.701 m2.

- En el apartado I.2.4 de la Memoria del Proyecto se hace referencia a la Estructura de la Propiedad. La Comunidad Autónoma de Aragón, promotora del Plan, es la propietaria mayoritaria de la superficie afectada por el sector. Entre los restantes propietarios aparece la Comunidad de Regantes del DIRECCION000 con una superficie afectada de 1.799 m2.

- En el apartado 1.4.2 relativo a la asignación de usos pormenorizados y delimitación de zonas, en relación con la acequia se indica expresamente: "Protección del uso y función actuales. Aunque la ordenación propuesta no modifica el trazado actual, podrá ser modificado el trazado, y sus características técnicas mediante acuerdo libre entre los propietarios de la CAD y la Comunidad de Regantes titular del dominio sobre la acequia. No genera cargas ni beneficios respecto al aprovechamiento, al mantener íntegramente su uso y disposición actuales".

- En relación con la gestión, el apartado 1.6.2 del proyecto se indica que "(...) no siendo precisa la fijación de un sistema de gestión, las obras de urbanización se ejecutarán directamente. Ello no obstante la obtención de los suelos de propietarios distintos de la DGA deberán obtenerse mediante expropiación por el Ayuntamiento de Zaragoza, siendo beneficiario de la misma la mencionada Diputación General de Aragón, no quedando afectada por este procedimiento la comunidad de regantes quienes mantienen su titularidad de dominio sobre la acequia tal y como se explica en el apartado 1.4.2 (ACEQUIA), puesto que el actual trazado de la acequia no afecta a la ordenación. Para salvar la acequia en distintos puntos se dispondrán pasarelas peatonales que no implicarán imposición de servidumbre". El tenor de éste apartado 1.6.2 era distinto al aprobado inicialmente, en el que se decía que "(...) la obtención de los suelos de propietarios distintos de la DGA deberán obtenerse mediante expropiación por el Ayuntamiento de Zaragoza, siendo beneficiaria de la misma la mencionada Diputación General de Aragón".

De lo anterior se desprende, con claridad, que el Plan Especial no prevé en su redacción final la expropiación de los terrenos por los que discurre la acequia ya que el suelo que ésta ocupa no resulta necesario para el adecuado desarrollo del sistema general, manteniendo su uso y destino actual.

TERCERO.- Partiendo de la anterior premisa, corresponde ahora examinar, a tenor de la normativa aplicable, la naturaleza de la expropiación por razones urbanísticas, con el objeto de determinar si resultaba conforme a Derecho la redacción finalmente aprobada del Plan Especial que excluía de la expropiación el suelo de la Comunidad de Regantes ocupado por la acequia.

La expropiación urbanística, como toda expropiación ( artículo 1 de la Ley de Expropiación Forzosa ), supone la privación coactiva de un bien o derecho patrimonial, por causa de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización. La expropiación por razón de urbanismo "podrá" aplicarse para el cumplimiento de las finalidades previstas en la legislación urbanística ( artículo 34 de la Ley 6/1998, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , aplicable al caso que examinamos) finalidades que hoy establecen los ordenamientos urbanísticos autonómicos.

Teniendo en cuenta que a los planes urbanísticos y los instrumentos de delimitación de ámbitos de gestión a desarrollar por expropiación, se les reconoce eficacia legitimadora de la expropiación ( artículo 33 de la Ley 6/1998 ), su aprobación implicará "la declaración de utilidad pública de las obras y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes, a los fines de expropiación o imposición de servidumbres". Ahora bien, la utilización del instituto expropiatorio para la ejecución del planeamiento, debe aplicarse en los casos de bienes y derechos que merezcan ser expropiados, es decir la expropiación urbanística exige, al menos, que la concreta actuación urbanística "justifique" la expropiación y así se explique en el documento que se apruebe.

Por otra parte, como dijimos en la Sentencia de 16 de febrero de 2012 (casación núm. 4343/2009 ), que cita a su vez nuestra sentencia de 10 de febrero de 2009 (casación núm. 7437/2005 ), « el citado artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril , porque este precepto no impone como sistema de actuación el de expropiación sino que se limita a disponer que cuando la ordenación urbanística y sus ámbitos de gestión se desarrollen por expropiación, la aprobación de los planes de ordenación y de las delimitaciones de ámbitos de gestión implicará la declaración de utilidad pública y la necesidad de ocupación de los terrenos y edificios correspondientes a los fines de expropiación o imposición de servidumbres». Y también se señala en relación al artículo 34 de la misma ley que « (...) no regula la facultad de la Administración urbanística de delimitar los ámbitos de gestión y su ejecución sistemática a través de la expropiación, limitando su alcance a establecer la posibilidad de aplicar la expropiación a las finalidades que contemple la legislación urbanística (autonómica), y, además, habilitar la potestad expropiatoria por incumplimiento de la función social de la propiedad».

Se deduce de lo expuesto que la potestad expropiatoria se aplicará para el cumplimiento de las finalidades que fije la legislación urbanística autonómica. La sentencia recurrida, cita diversos preceptos de la Ley de Urbanismo de Aragón ( artículos 99 y 107 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón ) en los que se posibilita el uso de la técnica expropiatoria para la obtención de los terrenos con destino a sistemas generales, que según hemos visto era el mecanismo utilizado por el Plan Especial, pero la sentencia recurrida no tiene en consideración que el ejercicio de la potestad expropiatoria, consistente en la privación coactiva de la propiedad, se encuentra limitado a los casos en los que los bienes y derechos que se pretenden expropiar sean indispensables para el fin de la expropiación ( artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa ).

CUARTO.- Como hemos analizado en el fundamento segundo, el Plan Especial mantiene el uso y estado actual de la acequia, de modo que la expropiación de los terrenos por los que discurre no es necesaria para el cumplimiento de los fines que persigue el Plan Especial, consistente en obtener suelo para la ejecución de la dotación pública deportiva. Y la Comunidad de Regantes no demostró en el recurso contencioso-administrativo en qué medida la exclusión de sus terrenos de la cláusula de expropiación que contiene el Plan Especial, impedía a la Administración el cumplimiento de los fines de utilidad pública o interés social perseguido. Ni tampoco acreditó, en fin, en qué medida la permanencia del uso y servicio de la acequia se podía ver afectada por la actuación pública, para justificar la necesidad de que el Plan Especial contemple la expropiación de su propiedad y poder compensar de esta forma un hipotético detrimento patrimonial.

Por el contrario, además del contenido del Plan Especial al que hemos hecho referencia en el fundamento segundo, existen en el expediente datos suficientes que evidencian la justificación de la exclusión de los terrenos de la Comunidad de Regantes a efectos expropiatorios. Repárese en el informe técnico municipal de 17 de julio de 2002 (folio 153 del expediente administrativo), previo a la aprobación definitiva, cuando señala que "en el documento que se analiza ha variado la redacción del apartado I.6.2 de la memoria --Gestión -- de modo que queda claro que la parcela que se corresponde con la acequia de la que es titular la Comunidad de Regantes no va a ser expropiada. Así, en la medida que el contenido de la alegación se fundamenta en la idea contraria no nos extenderemos en más consideraciones".

Y en el Informe-propuesta de 19 de julio de 2002 que se eleva a la Comisión municipal de Urbanismo (folio 160 del expediente administrativo), en relación a las alegaciones presentadas por la Comunidad de Regantes, se señala lo siguiente: "se solicita que quede "preservada tanto la servidumbre de acueducto, a favor de la Comunidad y usuarios como la accesoria de paso, ya que la acequia de Ranillas se encuentra en servicio". En relación a ello, este Servicio jurídico estima oportuno señalar que la ordenación propuesta en el presente proyecto de Plan Especial integra en la misma el trazado de la citada acequia. Así en el apartado relativo a "determinaciones" de la Memoria del Plan, en referencia a la acequia en cuestión se dice textualmente: "Protección del uso y función actuales" así mismo, el plan matiza que no modifica su trazado actual, y en caso de hacerlo será por el correspondiente acuerdo entre los propietarios del Centro Aragonés del Deporte (para cuya ordenación se tramita el Plan Especial) y la Comunidad de Regantes, titular del dominio sobre la acequia. Por lo que las alegaciones presentadas vemos que son respetadas por la propia redacción del Plan Especial (...)".

QUINTO.- En otro orden de cosas, el hecho de que la Administración autonómica -beneficiaria de la expropiación- se hubiera equivocado inicialmente en la interpretación de la voluntad de la Comunidad de Regantes y muestre después su conformidad a volver a la redacción original del Plan, en la que se establecía, sin excepción, la obtención de todos los suelos de propietarios distintos de la Diputación General de Aragón (DGA) mediante expropiación (folios 16 y 17 del expediente administrativo) no resulta suficiente para justificar la expropiación de los terrenos, pues corresponde a la Administración expropiante -Ayuntamiento de Zaragoza-, en el correspondiente expediente, materializar la expropiación prevista por el instrumento de planeamiento, la correcta aplicación de los preceptos legales en el ejercicio de su potestad, entre los que se encuentra la necesidad de ocupar únicamente aquellos bienes que sean indispensables para el fin de la expropiación ( artículos 15 y 17 de la Ley de Expropiación Forzosa ).

Pues bien, aún en el supuesto de que se hubiera mantenido la redacción inicial del apartado 1.6.2 del Plan Especial, que no excluía el suelo de la Comunidad de Regantes a efectos expropiatorios y recogía la obligación de expropiar todos los suelos de propietarios distintos de la Diputación General utilizando la fórmula "deberán", los terrenos de la acequia únicamente podrían formar parte de la relación de bienes afectados por la expropiación, si hubieran resultado necesarios para atender a las finalidades del Plan Especial.

Y ello es así porque el ejercicio de la potestad expropiatoria conlleva la transmisión imperativa de un derecho en aquellos casos en los que existe una colisión entre el interés público y el interés privado y encuentra los límites de su ejercicio en la norma legal que autoriza únicamente la expropiación de aquellos bienes que sean indispensables para la finalidad perseguida ( artículo 15 de la Ley de Expropiación Forzosa ). Finalidad que en el caso que analizamos se identifica con la del Plan Especial. Como se indica en el artículo 29.2 de actual Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio , la aprobación de los instrumentos de planeamiento conllevará la declaración de utilidad pública y necesidad de ocupación de los bienes y derechos correspondientes, cuando dichos instrumentos "habiliten" para su ejecución y ésta "deba" producirse por expropiación.

Todo lo razonado hasta ahora nos lleva a concluir que la sentencia recurrida vulnera los artículos 1.1 y 15 de la Ley de Expropiación Forzosa , pues no existe causa de utilidad pública o interés social que justifique la expropiación de la acequia, dado que no quedó demostrado que la misma sea necesaria para la ejecución del Plan Especial, sin que éste haya previsto tal sistema para la implantación de la dotación pública deportiva, conservando, por el contrario, su uso y estado actuales, lo que determina la ausencia de colisión entre el interés público perseguido por el Plan Especial y los intereses privados de la Comunidad de Regantes. "

Sin necesidad de añadir nuevas razones a la argumentación que acabamos de transcribir, el motivo de casación formulado por la representación procesal del Ayuntamiento de Zaragoza debe ser acogido.

La estimación del motivo de casación determina, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 95.2.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , que entremos a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate. Pues bien, las mismas razones que llevan a estimar el motivo de casación y a anular la sentencia de instancia son las que determinan que el recurso contencioso-administrativo deba ser desestimado.

Al declararse haber lugar al recurso de casación, no procede imponer las costas derivadas de este recurso a ninguna de las partes personadas ( artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ); debiendo correr cada parte con las suyas en lo que se refiere a las del proceso de instancia, al no haberse apreciado temeridad o mala fe en ninguno de los litigantes ( artículo 139.1 de la misma Ley ).

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción