STS, 6 de Junio de 2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, dictó sentencia con fecha 9 de julio de 2011 (recurso contencioso-administrativo 21/2010 ) en cuya parte dispositiva se acuerda:

FALLO

1º).- Estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo núm. 21/2010 interpuesto por la "Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León", representada por el procurador D. Jesús Miguel Prieto Casado y defendida por el letrado D. Luis Oviedo Mardones, contra la Orden de 24 de noviembre de 2009 de la Consejería de Medio Ambiente por la que se concede Autorización Ambiental a Distiller, S.A., para el proyecto de instalación de planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos y centro de transferencia de residuos peligrosos y no peligrosos, en el término municipal de Ólvega (Soria), hecha pública por Resolución de 27 de octubre de 2009, de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio; incluyendo tal recurso también la impugnación de la Declaración de Impacto Ambiental de planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos, en Ólvega (Soria), promovido por Distiller, S.A., hecha pública por Resolución de 9 de octubre de 2009, de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León en Soria.

2º).- Y en virtud de dicha estimación parcial se anula la Orden de 24 de noviembre de 2009 de la Consejería de Medio Ambiente por la que se concede Autorización Ambiental a Distiller, S.A., para el proyecto de instalación de planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos y centro de transferencia de residuos peligrosos y no peligrosos, en el término municipal de Ólvega (Soria), hecha pública por Resolución de 27 de octubre de 2009, de la Dirección General de Prevención Ambiental y Ordenación del Territorio, por ser contraria a Derecho. No ha lugar a la anulación de la Declaración de Impacto Ambiental, por no ser contraria a Derecho en cuanto a las cuestiones aquí planteadas.

Todo ello sin hacer expresa imposición de costas a ninguna de las partes personadas

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Según explica el fundamento segundo de la sentencia, la parte actora dirige la impugnación contra la Orden que concedió la Autorización Ambiental y contra la Declaración de Impacto Ambiental. De ese fundamento segundo interesa destacar aquí, por su incidencia en el recurso de casación, los siguientes párrafos:

« (...) Nos encontramos ante una instalación cuyo objetivo es en parte la eliminación de residuos peligrosos a través de su tratamiento físico-químico.

5. ) El proyecto debería haberse sometido al procedimiento ordinario de evaluación de impacto ambiental con carácter previo al otorgamiento de la autorización ambiental por incurrir la actividad en el epígrafe a) del Grupo 8 del Anexo I del Real Decreto Legislativo 1/2008. Así se ha operado con una instalación similar promovida por la mercantil Indureco, S.L.. La diferencia fundamental entre ambos procedimientos de evaluación del impacto ambiental radica en el órgano competente para dictar la Declaración de Impacto Ambiental. El Art. 2.1 del Decreto Legislativo 1/2000 establece que el órgano administrativo del medio ambiente, u órgano ambiental de la Administración de la Comunidad Autónoma, es la Consejería de Medio Ambiente. Debe entenderse por tanto que a efectos de lo establecido en el actual art. 4 del Real Decreto Legislativo 1/2008, en Castilla y León es la Consejería de Medio Ambiente el órgano ambiental en aquellos proyectos que deban ser autorizados en el ámbito territorial autonómico por una administración diferente de la Administración General del Estado. El titular de esta Consejería es el competente para dictar la declaración de impacto ambiental cuando se refiera a actividades comprendidas en el ámbito del Real Decreto Legislativo 1/2008.

   En cambio, el art. 46.2 de la Ley 11/2003 establece que el titular de la Delegación Territorial de la Junta de Castilla y León sólo será competente para dictar la declaración de impacto ambiental cuando ésta se refiera a aquellas actividades comprendidas en el Anexo IV de la Ley.

   Es abundante la jurisprudencia que determina que la ausencia o deficiente práctica del trámite de evaluación de impacto ambiental es causa de nulidad de pleno derecho de la resolución en la que se sustancie la autorización del proyecto.

6. ) El art. 5 de la Ley 10/98, de 21 de abril , de residuos, exige a las Comuneros Autónomas la elaboración de planes autonómicos de residuos, con indicación de los lugares e instalaciones apropiadas para la eliminación de los residuos. Por sentencia núm. 446, de 18 de marzo de 2004, la Sección Segunda de la Sala de Lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León anuló el Acuerdo de 7 de noviembre de 2002, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan de Residuos Industriales de Castilla y León 2002-2010 por haber omitido precisamente la determinación de los lugares e instalaciones apropiadas para la eliminación de los residuos. Este mismo motivo fue acogido por sentencia 194, de 9 de febrero de 2004, de la misma Sección y Sala, que anula el Acuerdo de 30 de agosto de 2002, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprueba el Plan de Residuos Urbanos y Residuos de Envases de Castilla y León 2002/2010. Posteriormente a ambas sentencias, el Consejo de Gobierno de la Junta de Castilla y León aprobó el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010; que se fundamenta en la Ley 10/98. Este Plan nuevamente omite la localización de las instalaciones de eliminación de los residuos. Es decir, el Plan Autonómico de Residuos Industriales de Castilla y León no prevé ninguna de las instalaciones de eliminación de residuos peligrosos autorizados, careciendo por ello de soporte legal en la planificación autonómica de residuos. Por sentencia 1225, de 22 de junio de 2007, la misma Sala y Sección anula el apartado 9.2.1 "Infraestructuras" y el punto 4 del Anejo V "Necesidades de Infraestructuras" del citado Plan Regional, indicando que "... sin que en modo alguno pueda quedar la ubicación de esas instalaciones a expensas de la iniciativa privada dada la extraordinaria importancia de los aspectos ambientales, sociales y económicos que confluyen en esta materia". En estas mismas circunstancias el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León ha acordado las siguientes suspensiones cautelares de proyectos de gestión de residuos peligrosos y no peligrosos no amparados por la planificación autonómica de residuos de Castilla y León: 1.-La autorización ambiental a Indureco, S.L.. 2.-La autorización ambiental a la empresa "Metalúrgica de Medina, S.A.". 3.-La Autorización Ambiental a la Entidad Mercantil "Técnicas de Recuperación e Inertización S.A.". 4.-El Proyecto Regional para la Instalación de un Centro de Tratamiento de Residuos Urbanos en Gomecello (Salamanca). Por tanto, es imposible proceder a la autorización de la instalación pretendida de acuerdo a la planificación sectorial vigente en materia de residuos, al no estar contemplada en el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010.

   Frente a esos argumentos de la parte demandante, la Administración demandada sustentaba su oposición -según explica el mismo fundamento segundo de la sentencia- en los siguientes términos:

   (...) 3.- Una cosa es que los planes autonómicos de residuos deban fijar las condiciones que deben reunir los lugares en los que se lleve a cabo la eliminación de residuos y otra muy distinta, que hasta tanto no se fije esas condiciones las actividades de valoración y eliminación de residuos no puedan autorizarse, que pueden autorizarse a buen seguro, pues el art. 13 de la Ley 10/98 no supedita la posibilidad de autorizar estas actividades a la existencia previa de unos planes nacionales y/o autonómicos de residuos. En esta materia ha de acudirse a la normativa de la Unión Europea y, concretamente, a las Directivas 75/442/CEE, del Consejo, de 15 de julio de 1985, relativa a los residuos, y a la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo de 1991. Incorporadas ambas al ordenamiento jurídico español a través de la Ley 10/98. El Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en sentencia de uno de abril de 2004 analiza la cuestión aquí planteada, manteniendo que incluso en el supuesto de que por parte de la autoridad responsable no se hubiesen aprobado los planes de gestión de residuos, la normativa europea debe interpretarse en sentido de que es posible la concesión de autorizaciones individuales que permitan su gestión. De ahí que por la sola razón de que el lugar elegido para la instalación de la planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos no aparezca en el Plan Nacional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, no puede decirse que la autorización de impacto ambiental sea irregular y deba anularse

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   Por su parte, la entidad codemandada Distiller, S.A. fundaba su oposición, según explica también el fundamento segundo de la sentencia, en las siguientes razones:

   (...) 1.- La instalación cuya autorización se solicitaba iba a disponer de una planta de recuperación, una planta de tratamiento físico- químico y una planta de tratamiento biológico; además la instalación diseñada podía contar como actividad complementaria con un Centro de Recogida y Transferencia, destinada al almacenamiento hasta su retirada de los residuos resultantes de los procesos desarrollados en las referidas instalaciones.

   2.- La Ley 16/2002 incorporó a nuestro ordenamiento jurídico, con carácter de ley básica, la Directiva 96/61/CEE, del Consejo. Para hacer efectiva la prevención y el control integrado de la contaminación, dicha Directiva supeditada la puesta en marcha de las instalaciones incluidas en su ámbito de aplicación a la obtención de un permiso escrito, destinado a fijar las condiciones ambientales exigidas para la explotación de las instalaciones autorizadas, que debía especificar, entre otros aspectos, los valores límite de emisión de sustancias contaminantes. Esta Directiva exige que la autorización escrita deba considerarse de forma coordinada cuando en el procedimiento intervengan varias autoridades competentes.

   Por otra parte, la Ley 11/2003 desarrolló en el ámbito de la Comunidad Autonómica las bases contenidas en la Ley estatal. [...]

   6.- En cuanto a que falta un plan autonómico de residuos, es cierto que las Comunidades Autónomas han de elaborar planes de residuos en donde se concreten, entre otras circunstancias, los lugares e instalaciones apropiados para su eliminación. Toda vez que la Comunidad Autónoma de Castilla y León no dispone de un plan de residuos que concreten los lugares e instalaciones apropiados, debe considerarse lo recogido por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas. No hay duda de que por encima del Plan se encuentra la propia necesidad de tratar los residuos.

   Ha de tenerse presente que ninguno de los preceptos que se contienen en la Ley 10/98 condiciona el desarrollo de actividades de valorización o eliminación de residuos a la efectiva existencia del plan de residuos regulado en su artículo 5.4. Esta ley , en su artículo 13 exige, para las citadas actividades de valoración o eliminación de residuos, que previamente el órgano competente otorgue la pertinente autorización ambiental. Entre los trámites exigidos la Ley citada no enumera la previa aprobación de un plan de residuos. Por otra parte, el art. 5 prevé la elaboración de un plan nacional de residuos, por lo que, por aplicación de este criterio, en todo el territorio nacional no podría existir ninguna planta de valoración o eliminación de residuos hasta que dicho plan existiese.

   Dado que la Ley 10/98 supone la transposición a nuestro derecho de la Directiva 91/156/CEE, por la que se modifica la Directiva 75/442/CEE, la cuestión que nos ocupa fue planteada y resulta por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, al resolver una cuestión prejudicial, en sentencia de fecha 1 de abril de 2004

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   Planteado así el debate, la cuestión relativa a la competencia para la aprobación de la evaluación ambiental es abordada en el fundamento tercero de la sentencia de instancia, sin que sobre este punto de la controversia se haya suscitado debate en casación.

   En los aspectos que interesan al presente recurso de casación, el argumento de impugnación relativo a la exigencia de que se elaboren planes autonómicos de residuos que establezcan los lugares e instalaciones apropiadas para la eliminación de los residuos es examinado en el fundamento cuarto de la sentencia. Allí explica la Sala de instancia que en este caso existía un Plan dictado por la Comunidad Autónoma pero que en éste no se recogían de forma adecuada estos lugares en los que se permite el ejercicio de la actividad aquí autorizada, por lo que, en cuanto a estas determinaciones de los lugares, el referido Plan -que era el vigente cuando se otorgó la autorización aquí controvertida- fue anulado por sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, con sede en Valladolid, de fecha 22 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1568/2006 ). La sentencia recurrida reproduce la fundamentación de esa sentencia de 22 de junio de 2007 que anuló el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010, de la que únicamente reproduciremos aquí el siguiente párrafo:

   « (...) De la lectura del apartado 9.1 y del Anejo V del Plan impugnado, especialmente de los párrafos que se han subrayado, y del examen del mapa P3, que recoge la propuesta de áreas de localización preferente de los Centros Integrales de Tratamiento de Residuos no Peligrosos, se puede concluir que efectivamente se ha infringido lo dispuesto en el art. 5.4 de la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos y en el art. 23.2 de la Ley 10/1998, de 5 de diciembre, de Ordenación del Territorio de la Comunidad de Castilla y León puesto que no se establecen los lugares e instalaciones para la eliminación de residuos y se difiere, sin embargo, a los instrumentos de planeamiento urbanístico, a las Directrices de Ordenación del Territorio de ámbito regional y a la propia iniciativa particular la determinación de los mismos, admitiendo incluso que se puedan autorizar instalaciones de eliminación de residuos no peligrosos en el exterior de las tres ya amplísimas zonas de localización preferente que se dibujan en el mapa P3 del Anejo V, cuando es claro y ya se dijo en las sentencias de la Sala de 18 de marzo y 9 de febrero de 2004 que es en los planes autonómicos de ámbito sectorial donde se deben establecer esas determinaciones, sin que en modo alguno pueda quedar la ubicación de esas instalaciones a expensas de la iniciativa privada dada la extraordinaria importancia de los aspectos ambientales, sociales y económicos que confluyen en esta materia.

   Partiendo de la anulación del Plan Regional de Residuos Industriales por la sentencia anterior de la Sala con sede en Valladolid, la sentencia aquí recurrida, dictada por la Sala con sede en Burgos, concluye que:

   (...) indudablemente procede estimar la demanda en este punto por cuanto que no existen lugares previamente determinados en el correspondiente Plan para poder realizar esta actividad; se incumple la previsión establecida tanto en la Directiva como en la Ley 10/98, al faltar un presupuesto ineludible de la propia existencia de la concreción de los lugares

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   La Sala de instancia completa su argumentación en el fundamento sexto de la sentencia, cuyo contenido es el siguiente:

   (...) SEXTO.- La parte demandada alega la aplicación de la doctrina contenida en la sentencia de fecha 1 de abril de 2004 del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Sexta ), pero de esta sentencia no se puede obtener la conclusión a la que llega la Administración.

   Es cierto que esta sentencia declara, en su apartado 3), que "los artículos 4 , 5 y 7 de la directiva 75/442 , en su versión modificada por la Directiva 91/156, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a que un Estado miembro que no haya adoptado, en el plazo señalado, uno o varios planes de gestión de residuos relativos a los lugares o instalaciones apropiadas para su eliminación expida autorizaciones individuales de explotación de tales lugares de instalaciones". Pero en el presente supuesto, por una parte, se debe tener en cuenta que los planes de gestión han sido adoptados por la Comunidad Autónoma pero se han realizado de tal forma que la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Valladolid ha tenido que proceder a declarar la nulidad de parte de los mismos (ya hemos trascrito la sentencia con anterioridad) porque no se han concretado adecuadamente estos lugares y, por otra parte, se debe considerar que ha transcurrido con creces un plazo prudencial para transponer adecuadamente la Directiva.

   Por tanto, los planes se han dictado, y también se ha transpuesto la anterior Directiva a nuestro ordenamiento jurídico, a través de la Ley 10/98, que a estos efectos no ha sido derogado su contenido por la Ley 16/2002, de 1 de julio. Lo que ocurre es que estos planes no cumplen con las determinaciones establecidas tanto en la legislación interna (en la Ley 10/98) como en la legislación comunitaria, y en este sentido esta misma Sentencia del Tribunal de Justicia declara, en su punto 1), que "el art. 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de junio de 1975 , relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 1 de marzo de 1999, debe interpretarse en el sentido de que el plan o los planes de gestión que las autoridades competentes de los Estados miembros tienen la obligación de establecer en virtud de esta disposición han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trate está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan". Añadiendo, en su apartado 2) que "el art. 7, apartado 1, de la Directiva 75/442 , en su versión modificada por la Directiva 91/156, debe interpretarse en el sentido de que los Estados miembros han de elaborar los planes de gestión de residuos en un plazo razonable, que puede superar el plazo de adaptación del Derecho interno a la Directiva 91/156, previsto en su art. 2, apartado 1, párrafo primero ".

   Por tanto, procede indicar que la directiva ya se ha transpuesto a nuestro ordenamiento jurídico y se han dictado los correspondientes planes, al menos por la administración autonómica (el Plan Nacional Integrado de Residuos para el período 2008/2015 fue aprobado por el Acuerdo del Consejo de Ministros que se publicó en el Boletín Oficial del Estado de fecha 26 de febrero de 2009); por lo que deben haberse recogido en el correspondiente plan los lugares de ubicación con los parámetros establecidos en esta Sentencia del Tribunal de Justicia, debiendo tenerse presente lo indicado en el párrafo 44 de la propia sentencia que especifica que "dicho retraso (se refiere al retraso en la transposición de la directiva conforme se indica en el párrafo 43 de la propia Sentencia) resulta especialmente inaceptable si se tiene en cuenta que puede conducir, en particular, a una situación en la que la eliminación de residuos se vea seriamente comprometida debido a la propia insuficiencia de los lugares de eliminación disponibles con arreglo a la ley". Pero no se acredita esta situación extrema de no contar con lugares de eliminación de residuos y lo que se acredita es una voluntad de no recoger unos adecuados planes, en la forma exigida por la Directiva, para, amparando se en esta cierta amplitud que permite la indicada Sentencia, conceder las autorizaciones sin una previa determinación de un criterio planificado de ubicación.

   Todo ello nos lleva a la ineludible consecuencia de que procede declarar la nulidad de la resolución recurrida, al faltar unos adecuados planes de gestión que precisen los lugares en la forma que se recoge en la indicada Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 1 de abril de 2004 , y en aplicación del contenido establecido en la Ley 10/98.

   Indudablemente, todo ello puede hasta cierto punto variar una vez se transponga a nuestro ordenamiento jurídico la Directiva 2008/98 / CE del Parlamento Europeo y el Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, en la que, respecto a los planes y programas, se recoge que "las autoridades competentes deberán establecer uno o varios planes de gestión de residuos, de modo que cubran todo el territorio del Estado miembro correspondiente". Añadiendo que "estos planes deberán incluir, en particular, el tipo, la cantidad y la fuente de los residuos, los sistemas existentes de recogida y los criterios de emplazamiento". Como se aprecia, modifica, sin derogarla expresamente, la anterior Directiva en cuanto que no recoge con precisión la expresión "los lugares o instalaciones apropiados para su eliminación", sino que se refiere a los "criterios de emplazamiento"; pero no se puede olvidar que la Directiva establece unos mínimos de protección y de la forma de tratamiento de los residuos, que pueden ser ampliados por la normativa interna, como es el caso que la Ley 10/98 realiza (...)

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   Por todo ello la Sala de instancia termina estimando el recurso contencioso-administrativo, pues declara la nulidad de la Orden de 24 de noviembre de 2009 por la que se concede autorización ambiental, por cuanto falta el presupuesto base de la existencia de unos planes de gestión que concreten los lugares en la forma establecida en la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas; y, en cambio, desestima la pretensión de que se declare la nulidad o se anule la Declaración de Impacto Ambiental.

Notificada la sentencia a las partes, preparó recurso de casación la representación procesal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, que luego formalizó su recurso mediante escrito presentado el 24 de febrero de 2012 en el que formula dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Estos motivos de casación tienen, en síntesis, el siguiente contenido:

1.- Infracción del 5 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos, en relación con los artículos 4 , 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 , en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, pues dichos preceptos no exigen un previo plan de residuos para que pueda otorgarse una autorización ambiental. Se invoca la STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C- 217/02).

2.- Infracción de la jurisprudencia aplicable comunitaria representada por la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (Sala Quinta) de 19 de junio de 2003 (asunto C-444/00 ) que tiene por objeto una petición dirigida al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 234 CE , por la High Court of Justice (England & Wales), Queen's Bench Division (Administrative Court) (Reino Unido), destinada a obtener una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991, y por la Decisión 96/350/CE de la Comisión, de 24 de mayo de 1996, así como de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases.

El escrito de la Administración autonómica termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la sentencia recurrida y se resuelva desestimando el recurso contencioso-administrativo.

También preparó recurso de casación contra la sentencia la representación de la entidad Distiller, S.A. -codemandada en el proceso de instancia-, que formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 14 de febrero de 2012 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, se formulan tres motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos restantes invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos de casación es, en síntesis, el siguiente:

1.- Infracción de las normas reguladoras de la sentencia al incurrir la sentencia de instancia en incongruencia omisiva por infracción de los artículos 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al no haber abordado la Sala de instancia la cuestión suscitada en la demanda en la que se aducía que, si bien la Ley 10/1998 regula los planes autonómicos de residuos, dicha Ley no exige un previo plan para que pueda otorgarse una autorización ambiental.

2.- Vulneración del artículo 13 de la Ley 10/1998 de residuos y de la jurisprudencia comunitaria aplicable. Cita la STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02) que da respuesta a dos peticiones dirigidas al Tribunal de Justicia, destinadas a obtener una decisión prejudicial sobre la interpretación de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, relativa a los residuos, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE del Consejo, de 18 de marzo de 1991.

3.- Infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (relativo a la carga de la prueba) así como de los artículos 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución . Aduce la recurrente que la sentencia invoca un argumento, el relativo a la "situación extrema", que no había sido alegado ni debatido en el proceso y sin someterlo previamente a la consideración de las partes. En el motivo se alega también la vulneración del artículo 57.1 de la Ley 30/1992 , en cuya virtud los actos de la Administración se presumen válidos, pues si la Junta de Castilla y León concedió la autorización controvertida fue porque lo consideraba necesario e imprescindible para el territorio.

El escrito de Distiller, S.A. termina solicitando que se case la sentencia recurrida y se declare la plena adecuación a derecho de la autorización ambiental integrada otorgada por Orden de 24 de noviembre de 2009.

El recurso de casación fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 19 de abril de 2012, en la que asimismo se acuerda la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 8 de mayo de 2012 se dio traslado a la parte recurrida para que formalizase su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo la representación de la Federación Regional de Ecologistas en Acción de Castilla y León mediante escrito presentado el 25 de junio de 2012, en el que expone las razones de su oposición a los motivos formulados por ambos recurrentes y termina solicitando la desestimación del recurso de casación con expresa imposición de costas a los recurrentes.

La representación de la Comunidad Autónoma de Castilla y León -que además de ser parte recurrente se había personado también como parte recurrida respecto del recurso de Distiller, S.A.-, no formalizó su oposición dentro del plazo señalado al efecto, por lo que mediante diligencia de ordenación de 28 de junio de 2012 se declaró caducado el trámite correspondiente

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 27 de mayo de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación. Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones (recurso de casación nº 88/2012) se examinan los recursos de casación interpuestos por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por la entidad mercantil Distiller, S.A. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, de 9 de julio de 2011 (recurso 21/2010 ) en la que se estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación de Ecologistas en Acción de Castilla y León contra la Orden de la Consejería de Medio Ambiente 24 de noviembre de 2009 por la que se concede Autorización Ambiental a Distiller, S.A., para el proyecto de instalación de planta de gestión, tratamiento y recuperación de residuos y centro de transferencia de residuos peligrosos y no peligrosos, en el término municipal de Ólvega (Soria).

En virtud de la estimación parcial del recurso contencioso- administrativo, la Sala de instancia anula la Orden de 24 de noviembre de 2009 de la Consejería de Medio Ambiente, por la que se concede la autorización ambiental; y, en cambio, declara no haber lugar a la anulación de la Declaración de Impacto Ambiental, que también era objeto de impugnación.

En los antecedentes segundo y tercero hemos dejado señalada la controversia planteada en el proceso de instancia así como las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación parcial del recurso contencioso- administrativo y consiguiente anulación de la resolución que concedió la autorización ambiental. Procede entonces que entremos a examinar los motivos de casación formulados por la Comunidad Autónoma de Castilla y León y por la entidad Distiller, S.A., cuyo contenido hemos resumido en los antecedentes tercero y cuarto.

En el motivo primero del recurso interpuesto por Distiller, S.A., formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia por incurrir la aquí recurrida en incongruencia omisiva, con infracción de los artículos 67 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , al no haber abordado la Sala de instancia la cuestión suscitada en la demanda en la que se aducía que, si bien la Ley 10/1998 regula los planes autonómicos de residuos, dicha Ley no exige un previo plan para que pueda otorgarse una autorización ambiental.

El motivo debe ser desestimado.

Según la entidad recurrente la sentencia de instancia deja sin examinar el alegato que se formulaba en la demanda de que ningún precepto exige un previo plan para que pueda otorgarse una autorización ambiental. Sin embargo, hemos visto que la sentencia recurrida fundamenta su pronunciamiento de anulación de la autorización ambiental a partir de la previa declaración de nulidad, por sentencia de la Sala con sede en Valladolid, del plan autonómico de residuos, nulidad que había sido declarada precisamente por no contener dicho plan las preceptivas determinaciones sobre los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de residuos. Lo que, según explica el fundamento sexto de la sentencia aquí recurrida, "...nos lleva a la ineludible consecuencia de que procede declarar la nulidad de la resolución recurrida, al faltar unos adecuados planes de gestión que precisen los lugares en la forma que se recoge en la indicada Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de fecha 1 de abril de 2004 , y en aplicación del contenido establecido en la Ley 10/98".

Seguidamente, al examinar los motivos de casación relativos a la controversia de fondo, veremos si el razonamiento de la Sala de instancia es acertado. De momento nos limitaremos a constatar que la sentencia no incurre en la incongruencia omisiva que se le reprocha, pues aunque no se detiene a realizar una interpretación pormenorizada de los preceptos de la Ley 10/1998, de Residuos, la Sala de instancia afirma de manera razonada que la inexistencia de unos adecuados planes de gestión que establezcan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación de residuos lleva a anular la autorización ambiental objeto de litigio.

Por tanto, la sentencia sí da respuesta a la cuestión controvertida, lo que conduce a la desestimación del motivo de casación.

Adentrándonos ahora en los motivos de casación formulados al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , abordaremos de manera conjunta el motivo primero del recurso de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y el motivo de casación segundo del recurso interpuesto por Distiller, S.A., que con formulaciones apenas diferenciadas se refieren en realidad la misma cuestión.

Así, en el motivo primero del recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León se alega la infracción del 5 de la Ley 10/1998, de 21 de abril de residuos, en relación con los artículos 4 , 5 y 7 de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975 , en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo, en relación con el artículo 9 de la misma Directiva, por entender la Administración recurrente que dichos preceptos no exigen un previo plan de residuos para que pueda otorgarse una autorización ambiental. Se invoca en este motivo primero la STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02). Por la misma senda argumentativa discurre el motivo de casación segundo del recurso interpuesto por Distiller, S.A., en el que se alega la vulneración del artículo 13 de la Ley 10/1998 , de residuos, y se cita también como vulnerada la doctrina contenida en la referida STJCE de 1 de abril de 2004 ( asuntos acumulados C-53/02 y C-217/02).

Pues bien, desde ahora queda anticipado que los dos motivos han de ser desestimados.

La STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C-53/02 y C- 217/02), de la que ambos recurrentes ofrecen una amplia reseña, viene a admitir que, sin perjuicio de las consecuencias que el retraso o incumplimiento en la adopción de planes de residuos puede acarrear para el Estado incumplidor (la propia sentencia recuerda que tal incumplimiento debe considerarse "infracción grave"), el hecho de que un Estado miembro no haya adoptado en el plazo señalado uno o varios planes de gestión relativos a los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación residuos no excluye que puedan expedirse autorizaciones individuales de explotación. La conclusión es acorde con el objetivo mismo de la Directiva, pues si el incumplimiento o retraso en la adopción de planes de residuos excluyese de manera absoluta toda posibilidad de otorgamiento de autorizaciones singulares se estaría retrasando la efectividad de la Directiva 75/442/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1975, en su versión modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo, cuya finalidad no es otra sin precisamente la de propiciar que la gestión y eliminación de residuos se realice de forma adecuada.

Ahora bien, como explica la sentencia recurrida, en el caso que nos ocupa la incorporación de las mencionadas Directivas al derecho interno ya se había producido mediante la Ley 10/1998, de 21 de abril, de Residuos; y no habiendo sido alegado siquiera que exista discrepancia alguna entre ésta y aquéllas, es claro que la resolución del litigio debe atenerse a lo establecido en la citada Ley 10/1998.

Partiendo de esa premisa, una interpretación concordada y sistemática de los preceptos de la Ley 10/1998 lleva a concluir que para el otorgamiento de autorizaciones se requiere la previa existencia de planes que establezcan los lugares o instalaciones apropiados para la eliminación. El artículo 5 de la Ley, relativo a la planificación, se refiere en su apartado 4 a los planes autonómicos de residuos, señalando que contendrán las determinaciones a que se hace referencia en el apartado 1 (fijar los objetivos específicos de reducción, reutilización, reciclado, otras formas de valorización y eliminación; las medidas a adoptar para conseguir dichos objetivos; los medios de financiación y el procedimiento de revisión) "...incluyendo la cantidad de residuos producidos y la estimación de los costes de las operaciones de prevención, valorización y eliminación, asi como los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos ".

Los artículos siguientes de la Ley 10/1998 se refieren a las distintas actividades relacionadas con los residuos (producción, posesión, importación, valorización y eliminación de residuos) estableciendo el régimen jurídico aplicable a cada una de ellas. El artículo 13 se refiere específicamente a la valorización y eliminación de residuos, estableciendo que tales actividades "... quedan sometidas a régimen de autorización por el órgano competente en materia medioambiental ". Es cierto que la literalidad del precepto no exige, para el otorgamiento de la autorización, que el emplazamiento se acomode a las previsiones del plan autonómico, Ahora bien, aunque ese artículo 13 no contenga con relación a las autorizaciones para actividades de "valorización y eliminación de residuos" una previsión equivalente a la contenida en el artículo 9.3 respecto las actividades "productoras de residuos" (aquí la norma sí contempla de manera expresa la denegación de las autorizaciones cuando la gestión prevista no se ajuste a lo dispuesto en los planes nacionales o autonómicos de residuos), una interpretación sistemática del artículo 13, poniéndolo en relación con lo dispuesto en el artículo 5 que antes hemos reseñado, debe conducir a la misma conclusión. En efecto, al igual que sucede en el planeamiento urbanístico, la secuencia lógica obliga a considerar que la planificación debe ser previa a la autorización singular y que esta ha de ajustarse a aquella; pues de poco serviría la exigencia de que los planes autonómicos establezcan los lugares e instalaciones apropiados para la eliminación de los residuos (artículo 5.4) si luego no se considera exigible que la autorización singular se acomode a esa determinación del plan.

Este y no otro es el sentido que hemos atribuido al artículo 5.4 de la Ley 10/1998 en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2011 (casación4908/2007 ) , que declaró no haber lugar al recurso de casación que había interpuesto la misma Administración autonómica aquí recurrente contra la sentencia de la Sala con sede en Valladolid de 22 de junio de 2007 (recurso contencioso-administrativo 1568/2006 ), a la que ya nos hemos referido, en la que se declaró nulo el Plan Regional de Ámbito Sectorial de Residuos Industriales de Castilla y León 2006-2010. En efecto, interpretando el precepto de la Ley 10/1998 en consonancia con lo declarado en la STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C- 53/02 y C-217/02), a la que también antes hicimos referencia, decíamos en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2011 , en lo que ahora interesa, lo siguiente:

(...) De acuerdo con el Tribunal de Justicia, los planes de gestión deben prever criterios de localización espacial o geográfica de los lugares de eliminación de residuos (STJUE, cit., § 31) y por ello han de incluir un mapa que señale el emplazamiento concreto que se dará a los lugares de eliminación de residuos o unos criterios de localización suficientemente precisos para que la autoridad competente para expedir una autorización con arreglo al artículo 9 de la Directiva 91/156/CEE pueda determinar si el lugar o la instalación de que se trata está incluido en el marco de la gestión prevista por el plan (STJUE §32)

.

Por tanto, compartimos la conclusión alcanzada por la Sala de instancia en el sentido de considerar procedente la anulación a la autorización otorgada al faltar unos adecuados planes de gestión que precisen los emplazamientos en la forma requerida en la Ley 10/1998, y de acuerdo también con la doctrina del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

Quedaría aún por determinar si, de acuerdo con esa jurisprudencia comunitaria, puede haber supuestos en los que tenga cabida la autorización singular pese a la ausencia de planes (autonómicos) de gestión de residuos. Pero de ello nos ocuparemos más adelante, al examinar el motivo de casación tercero del recurso interpuesto por Distiller, S.A.

En el motivo de casación segundo del recurso interpuesto por la Comunidad Autónoma de Castilla y León se alega la infracción de la jurisprudencia comunitaria representada por la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de junio de 2003 (asunto C-444/00 ).

Se aduce en el motivo que si esa sentencia el Tribunal de Justicia delimita el concepto de "reciclado", señalando que la transformación parcial de residuos de envases no puede considerarse una operación de reciclado, de manera análoga debe entenderse que una transformación previa de un residuo no puede considerarse una operación de eliminación.

Según la recurrente ello supone que, partiendo de que una instalación de gestión de residuos puede desarrollar tanto operaciones de eliminación como de valorización de residuos, "...la exigencia relativa a la determinación de la ubicación en los planes de gestión afectaría únicamente a la parte correspondiente a la eliminación por vertido, puesto que en el resto de instalaciones o áreas se realizan operaciones de valorización de vertidos". Y sin embargo, señala la recurrente, la sentencia anula la autorización ambiental en su conjunto y no sólo en lo que se refiere a las operaciones de eliminación de residuos.

El motivo así planteado debe ser desestimado.

Aunque la Administración autonómica no lo señala de forma expresa, el planteamiento que esgrime podría llevar anudada la consecuencia, caso de resultar acogido, de que la autorización ambiental hubiese de anularse sólo en parte. Pues bien, debe notarse que la cuestión que se suscita en el motivo de casación no había sido planteada por la Administración autonómica, ni por la entidad mercantil codemandada, en el trámite de contestación a la demanda, habiendo sido introducida por primera vez en el escrito de conclusiones de la Comunidad Autónoma, contraviniendo con ello lo dispuesto en el artículo 65.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , en cuya virtud en el escrito de conclusiones no pueden plantearse cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y contestación. Y a tal efecto debe notarse que lo así introducido en el escrito de conclusiones no era un argumento con el que simplemente se pretendiese reforzar lo razonado en la contestación a la demanda, sino una auténtica cuestión nueva de la que podría resultar -aunque no se pedía en esos términos- que el pronunciamiento anulatorio tuviese un alcance solo parcial.

En fin, precisamente porque la cuestión no fue objeto de debate, no quedó justificado en el curso del proceso que en el caso de la autorización aquí controvertida fuese posible desagregar desde un punto de visto funcional, espacial, organizativo y empresarial, las instalaciones dedicadas a operaciones de eliminación y aquellas otras destinadas a valorización de residuos. Y, desde luego, nada indica que la entidad Distiller, S.A. -titular de autorización que se impugnaba- considerase asumible desde un punto de vista empresarial que la autorización perviviese sólo respecto de una parte de las instalaciones y actividades previstas. Baste señalar que dicha entidad mercantil codemandada en ningún momento planteó en el proceso, siquiera como pretensión subsidiaria, que la anulación de la autorización ambiental afectase a sólo una parte de las instalaciones; y tampoco hizo la Administración autonómica que ahora suscita la cuestión.

Por último, en el motivo tercero del recurso interpuesto por la representación de Distiller, S.A. se alega la infracción del artículo 217 de la Ley de Enjuiciamiento Civil (relativo a la carga de la prueba) así como de los artículos 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y 24 de la Constitución . Y ello porque, según la recurrente, la sentencia invoca un argumento, el relativo a la "situación extrema", que no había sido alegado ni debatido en el proceso y sin someterlo previamente a la consideración de las partes.

El motivo debe ser desestimado; y ello por las razones que pasamos a exponer.

Cuando en el fundamento sexto de la sentencia recurrida se afirma que en este caso "no se acredita esta situación extrema de no contar con lugares de eliminación de residuos" la Sala de instancia no está alterando ninguna regla sobre la carga de la prueba, sino, sencillamente, explicando que en este caso no se ha justificado la concurrencia de circunstancias en las que, según STJCE de 1 de abril de 2004 (asuntos acumulados C- 53/02 y C-217/02), una autorización de explotación puede expedirse a pesar de que no se haya adoptado con anterioridad un plan de gestión.

Tal eventualidad aparece contemplada en el párrafo 43 de la STJCE de 1 de abril de 2004 para los supuestos de retraso en la adaptación del derecho interno a la Directiva, explicando allí el Tribunal de Justicia que

... si solamente se permitiera la expedición de una autorización individual tras la elaboración de planes de gestión conformes a con dispuesto en el artículo 7 de la Directiva, la aplicación de las demás disposiciones de ésta y, concretamente, de sus artículos 4 y 5, se vería indebidamente retrasada, en detrimento de la realización de los objetivos perseguidos por la Directiva

. Y como complemento de ese razonamiento, el párrafo 44 de la propia sentencia señala: « Dicho retraso resulta especialmente inaceptable si se tiene en cuenta que puede conducir, en particular, a una situación en la que la eliminación de residuos se vea seriamente comprometida debido a la propia insuficiencia de los lugares de eliminación disponibles con arreglo a la Ley ».

Pues bien, habiendo sido invocados en el proceso de instancia esos párrafos de la sentencia STJCE de 1 de abril de 2004 , la sentencia aquí recurrida destaca dos cosas: por un lado, que lo indicado en el párrafo 43 de la sentencia que antes hemos reseñado se refiere a los casos de incumplimiento o retraso en la transposición de la directiva, siendo así que en el ordenamiento español la transposición se había llevado a cabo mediante la Ley 10/1998; y, por otra parte, que no se ha acreditado que concurra en este caso la situación extrema a que alude el párrafo 44, esto es, aquélla en la que "...la eliminación de residuos se vea seriamente comprometida debido a la propia insuficiencia de los lugares de eliminación disponibles con arreglo a la ley".

Es claro que al exponer tales consideraciones la Sala de instancia no está alterando ninguna regla sobre la carga de la prueba, ni introduciendo ningún hecho que no hubiese sido objeto de debate. Sencillamente, está dando respuesta a la argumentación esgrimida por las partes demandadas.

En fin, en el motivo de casación se alega también la vulneración del artículo 57.1 de la Ley 30/1992 , en cuya virtud los actos de la Administración se presumen válidos, aduciendo la entidad mercantil recurrente que si la Junta de Castilla y León concedió la autorización controvertida fue porque lo consideraba necesario e imprescindible para el territorio.

El alegato de la recurrente carece de toda consistencia. Baste aquí recordar lo declarado en nuestra sentencia de 18 de octubre de 2013 (casación 4016/2012 ): «...la invocada presunción de legalidad de los actos administrativos no tiene otro alcance que el hecho de que quien los considere contrarios a derecho tiene la carga de impugnarlos. Pero una vez impugnado el acto en vía jurisdiccional la presunción pierde ya su sentido y deja de operar, debiendo el tribunal, sencillamente, enjuiciar la actuación administrativa para dilucidar, con arreglo a lo alegado y acreditado por los litigantes, si aquella actuación es o no ajustada a derecho».

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer las costas procesales a los recurrentes, por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, dicha condena solo debe alcanzar a las costas causadas a la Federación Regional de Ecologistas en Acción de Castilla y León, pues, como vimos en el antecedente sexto, la Comunidad Autónoma de Castilla León, aunque personada también como parte recurrida, no formuló oposición al recurso.

Por lo demás, de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del citado artículo 139, atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida en su oposición al recurso, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por el concepto de honorarios de representación y defensa de la Federación Regional de Ecologistas en Acción de Castilla y León.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,