STS, 27 de Mayo de 2014

La Sentencia recurrida contiene el fallo del siguiente tenor literal: <<ESTIMAR PARCIALMENTE el recurso interpuesto por D. Diego contra la resolución de fecha 28 de diciembre de 2009 dictada por el Director de la Agencia Española de Protección de Datos por la que se inadmitió la reclamación presentada por el hoy recurrente contra la Jefatura Superior de Policía solicitando tener acceso a los datos personales contenidos en varios atestados policiales, anulando la resolución administrativa impugnada declarando el derecho del recurrente a que se le proporcione una información detallada sobre los datos que obran en dichas dependencias y el destino de estos o las razones que impiden o limitan poder proporcionarle dicha información, sin hacer expresa condena en costas.>>

Notificada la anterior sentencia, por la representación de Don Diego se presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional preparando recurso de casación contra la misma. Por la Sala de instancia se tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparezcan ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, por la representación de Don Diego se presentó escrito de interposición de recurso de casación, basado en un único motivo, al amparo de lo establecido en el artículo 88.1º.d) de la Ley Jurisdiccional , por el que se denuncia que la sentencia de instancia vulnera los artículos 5 , 15 , 16 , 22 , 23 y 24 de la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal ; los artículos 25 , 27 y 29 del Real Decreto 1720/2007, de 21 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de la mencionada Ley, artículos 3 , 27 y 37 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ; artículos 12 y 13 de la Directiva 95/46/CE , y articulo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humano y, por último y al amparo del artículo 5.4 Ley Orgánica del Poder Judicial y los artículos 18.4 º y 105 de la Constitución .

Se termina suplicando a la Sala que "... case y anule la sentencia recurrida, dictando otra en la que además de dar una respuesta cerrada que impida el incumplimiento sistemático por parte del fichero de su obligación, se declare la obligación de la Dirección General de la Policía de entregar copia de los atestados policiales no remitidos a la autoridad judicial o, en su caso, de motivar razonadamente la no entrega de dichos atestados en el caso de que concurriera alguna de las circunstancias previstas en el art. 37 L 30/92, manteniendo el pronunciamiento de la sentencia impugnada respecto de todos los atestados -hayan sido o no remitidos a la autoridad judicial- de reconocer una información detallada sobre los datos que obran en las dependencias de la Dirección General de la Policía y el destino de dichos datos o las razones que impidan o limiten poder proporcionarle dicha información."

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó al Abogado del Estado para que en el plazo de treinta días, formalice escrito de oposición al recurso, lo que realizó, oponiéndose al mismo, suplicando a la Sala se desestime el recurso y con condena en costas.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 20 de mayo de 2014, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy , Magistrado de la Sala.

Como ya se dijo antes, el presente recurso de casación se interpone contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 28 de marzo de 2011, dictada en el recurso 21/2010 , promovido por el ahora recurrente, en impugnación de la resolución de la Dirección de la Agencia Española de Protección de Datos, de 28 de diciembre de 2009, por la que se declaraba la inadmisión de la reclamación efectuada por el recurrente a la Jefatura Superior de Policía, de acceso a los datos personales contenidos en varios atestados policiales, con la finalidad de proceder a la cancelación de sus antecedentes policiales.

La sentencia de instancia estima en parte el recurso, anula la mencionada resolución y reconoce el derecho del recurrente a obtener la información detallada sobre los datos que obren en las mencionadas dependencias policiales y el destino de estos o las razones que impiden o limitan poder proporcionarle dicha información.

Las razones que llevaron a la Sala de instancia a la decisión adoptada, están referidos al del derecho de acceso a los datos, como elemento esencial del derecho fundamental, de los que se deja constancia en el fundamento tercero, para seguidamente determinar en el fundamento cuarto que "el conocimiento de los datos que tiene una Administración pública sobre una persona, incluidos los antecedentes policiales, queda comprendido en el derecho de acceso a los datos personales en los términos antes referidos. La posibilidad de disponer de esta información, cuyo conocimiento le atañe, constituye el presupuesto del ejercicio de otros derechos, tales como los derechos de rectificación y cancelación, pues para poder rectificar o cancelar aquellos datos cuyo tratamiento no se ajuste a lo dispuesto en la LOPD, o cuando resulten inexactos o incompletos, es preciso conocer que datos existen y el contenido de la información de que se dispone sobre su persona."

Concluye la Sala de instancia que los ficheros creados por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que contengan datos de carácter personal no son ajenos a este derecho de acceso, como lo pone de manifiesto el artículo 22 de la Ley Orgánica de 1999, que también están sometidos al derecho de cancelación, conforme se dispone en el mencionado precepto. De ahí se concluye en la procedencia del derecho del recurrente al acceso a los datos policiales y el subsiguiente derecho de cancelación, en su caso.

No obstante lo anterior, en el fundamento quinto de la sentencia se viene a señalar las especialidades que tienen los datos de carácter policial, declarándose que "el acceso a los datos policiales queda, no obstante, sujeto a un régimen jurídico especial que impone determinadas cautelas pudiendo limitarse en determinados supuestos.

El propio artículo 105 c) de la Constitución que regula el derecho de los ciudadanos a los archivos y registros administrativos establece precisamente como limitación «salvo en lo que afecte a la seguridad y defensa del estado, la averiguación de los delitos y la intimidad de las personas».

Y más específicamente el artículo 13 de la Directiva 95/46/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de octubre de 1995 , relativa a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos, dispone que «1. Los Estados miembros podrán adoptar medidas legales para limitar el alcance de las obligaciones y los derechos previstos en el apartado 1 del art. 6, en el art. 10, en el apartado 1 del art. 11, y en los arts. 12 y 21 cuando tal limitación constituya una medida necesaria para la salvaguardia de:

1. la seguridad del Estado;

2. la defensa;

3. la seguridad pública;

4. la prevención, la investigación, la detección y la represión de infracciones penales o de las infracciones de la deontología en las profesiones reglamentadas;

5. un interés económico y financiero importante de un Estado miembro o de la Unión Europea, incluidos los asuntos monetarios, presupuestarios y fiscales;

6. una función de control, de inspección o reglamentaria relacionada, aunque sólo sea ocasionalmente, con el ejercicio de la autoridad pública en los casos a que hacen referencia las letras c), d) y e);

7. la protección del interesado o de los derechos y libertades de otras personas».

Nuestra legislación en materia de protección de datos también ha recogido estas limitaciones. Así, el art. 23 de la LOPD , en referencia a los datos contenidos en los ficheros de las fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, establece que «1. Los responsables de los ficheros que contengan los datos a que se refieren los apartados 2, 3 y 4 del artículo anterior podrán denegar el acceso, la rectificación o cancelación en función de los peligros que pudieran derivarse para la defensa del Estado o la seguridad pública, la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén realizando».

Se trata, sin duda, de limitar el ejercicio de unos derechos fundamentales en aras a la protección de intereses públicos o privados necesitados también de una cualificada protección."

De tales premisas concluye la sentencia de instancia que los derechos fundamentales, como es el de la intimidad, pueden ceder ante bienes e intereses también constitucionalmente relevantes y sus límites estén justificados en un fin legítimo, siempre y cuando sea respetuoso con el contenido esencial de los derechos fundamentales afectados. Y es precisamente sobre las condiciones de esa limitación sobre las que se razona por la sentencia que se alteran esas garantías cuando las autoridades encargadas de los fiches mencionados, pese a encontrarse definidos los condicionantes del derecho de acceso, se limitan a una mera denegación del acceso sin dar motivación concreta y detallada de las razones que, conforme al régimen legal establecido, autoriza la denegación del acceso, o se limitan a emplear "razones genéricas o fórmulas estereotipadas que no permiten apreciar las razones en las que se sustenta la limitación" , se concluye por el Tribunal de instancia, que no procede la denegación; estimándose que es precisamente lo que acontece en el supuesto enjuiciado, en el que se procedió a la denegación del derecho de acceso de forma inmotivada, en concreto, reprochando que la solicitud del interesado se justificó en una inadmisible y "genérica imposibilidad de proporcionarlos por haberlos remitido a la autoridad judicial" , respuesta a la petición del interesado que se considera "insuficiente y no satisface debidamente el derecho de acceso."

A la vista de esa circunstancia se concluye en el fundamento quinto que "ante el ejercicio del derecho de acceso instado por el interesado en conocer los datos personales contenidos en los archivos policiales, en concreto los referidos a determinados atestados policiales en los que aparecía como denunciado, debe justificar y motivar las razones que le impiden dar a conocer estos datos o por las que se debe limitar el contenido de dicha información."

No obstante la conclusión anterior, considera la sentencia en el fundamento sexto que la posibilidad de obtener copia íntegra de los atestados policiales interesados por el recurrente debe ser matizada porque "es preciso diferenciar entre el acceso a los datos (información sobre el número de antecedentes policiales que figuran, su referencia y la situación en el que están y al juzgado que han sido remitidos) necesaria para el ejercicio del derecho de cancelación, de la obtención de una copia de un documento administrativo, en este caso policial, que forma parte de un expediente y que puede estar relacionado con una investigación policial o judicial en curso.

El derecho al acceso a documentos concretos que figuren en los archivos y registros públicos está conectado con el derecho a la información, pero se trata de un derecho de configuración legal regulado, entre otros preceptos en el art. 37 de la Ley 30/1992 , los preceptos correspondientes del derecho acceso en materia de protección de datos y las leyes especiales al referirse a archivos de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, en las leyes de procedimiento civil y criminal y también en el Real Decreto 95/2009, de 6 de febrero, por el que se regula el Sistema de registros administrativos de apoyo a la Administración de Justicia que derogó al Real Decreto 2012/1983, de 28 de julio sobre cancelación de antecedentes penales, entre otras normas.

El art. 37.1 de la Ley 30/1992 limita el derecho a acceso a los registros y documentos en relación a los procedimientos terminados; es más, puede limitarse, según dispone el apartado cuarto, cuando «...prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando así lo disponga una Ley, debiendo, en estos caso, el órgano competente dictar resolución motivada». Y finalmente el apartado quinto excluye el ejercicio de este derecho cuando se trate de expedientes «c) tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se están realizando».

La regulación, por tanto del derecho al acceso de determinados documentos, especialmente cuando forman parte integrante de una investigación policial y se integran en procedimiento judicial posterior para la determinación de las responsabilidades penales, está sujeto a otras cautelas y garantías que aparecen condicionadas por varios factores entre ellos si este procedimiento ha concluido o no y la autoridad que está encargada de su conocimiento y custodia.

Ciertamente una persona que ha sido denunciada por unos hechos tiene derecho a tener conocimiento de los hechos que se le imputan y el resultado de las diligencias, entre otras razones para poder defenderse de las acusaciones que se dirigen contra él o poder solicitar la cancelación de tales antecedentes, pero la copia de unos atestados policiales cuando estos han pasado a integrar un proceso judicial queda bajo la autoridad de los tribunales o juzgados competentes para el conocimiento de estos hechos, encargados de velar por las garantías de las personas implicadas y de terceros. Son ellas a las que les corresponde determinar si la parte puede tener acceso o no a unos determinados documentos que integran la investigación judicial de determinados hechos y la forma y las cautelas que han de adoptarse. De modo que la posibilidad de obtener o no la copia íntegra de unos atestados policiales incorporados a un proceso judicial dependerá en gran medida del estado del procedimiento, de la legitimación que ostente el interesado y de las garantías para con terceros implicados que le corresponde valorarlas a la autoridad judicial encargada de su conocimiento.

En el supuesto que nos ocupa, la brevedad de la respuesta proporcionada por la autoridad policial frente al derecho de acceso del interesado no permite conocer si tales atestados forman parte integrante de un procedimiento judicial en curso o si este ha concluido; si se trata de una investigación policial abierta o por el contrario no existe actuación en curso alguna tratándose de antecedentes policiales respecto de hechos sobreseídos y respecto de los que no se sigue procedimiento judicial o investigación policial alguna. La imprecisión de la respuesta proporcionada limita sin duda el derecho de acceso del recurrente, tal y como hemos tenido ocasión de señalar, pero también impide determinar el alcance de la información que puede otorgarse y la autoridad que ha de concederla."

A la vista de la fundamentación y decisión de la sentencia de instancia se interpone el presente recurso por el único motivo que ya se ha mencionado, denunciando la infracción de los preceptos que, a juicio de la defensa del recurrente, regulan el derecho de acceso a los datos que obran en los registros policiales, en concreto, de los atestados que le fueron incoados al recurrente y con la finalidad de que se procediese a su cancelación. Se considera que con la decisión de la instancia, estimando sólo en parte el recurso y dejando a la Administración Policial la discrecionalidad de poder motivar la denegación, en su caso, de los datos que consten en dichos ficheros, la "sentencia no proporciona una respuesta cerrada y deja a la discrecionalidad del responsable del fichero policial permitir, o no, el acceso a unos datos que sin duda perjudican al recurrente... quedando en manos del responsable del fichero el derecho de acceso...".

De otra parte, se razona que con la denegación de entregar copia de los atestados policiales "vulnera igualmente los derechos de acceso y los preceptos relativos al ejercicio del derecho" ; al estimar que se tiene la certeza que existe denuncias contra el recurrente y por estar infundadas y carentes de fundamento, han sido archivadas porque, en otro caso, de haberse remitido a los correspondientes órganos jurisdiccionales, el recurrente habría tenido conocimiento de las mismas por haber podido ejercitar el derecho de defensa en los correspondientes procedimientos criminales; de ahí que si dichas denuncias se mantienen en los registros policiales no existe inconveniente en que se entregue copia al recurrente. Por ello se considera que lo procedente habría sido que la sentencia hubiese ordenado la entrega de los atestados que consten en los ficheros policiales, sin perjuicio de que, en su caso, se deniegue la entrega de aquellos remitidos a la autoridad judicial.

Señalemos finalmente que, como pone de manifiesto el Abogado del Estado, es importante destacar la súplica que se contiene en el escrito de interposición del presente recurso de que se mantenga la decisión de la sentencia de instancia de facilitar la Dirección General de la Policía información sobre todos los atestados policiales que le habían sido incoados al recurrente, hayan sido o no remitidos a la competente autoridad judicial, de otra parte, que se le facilite copia de tales atestados que no hubieran sido remitidos a la autoridad judicial o, en su caso, se razone justificadamente las causas que concurren para denegar dicha entrega de copia.

Es necesario que al examinar las cuestiones que se contienen en la fundamentación del motivo delimitemos en debida forma las objeciones que se hacen porque, en puridad de principios, ni puede reprocharse a la sentencia la vulneración de los preceptos que se citan y regulan el derecho de acceso a los datos de carácter personal y el derecho a la cancelación de los mismos; ni en realidad lo que se reprocha en el recurso es la vulneración de los mencionados preceptos, pese a su extensa cita.

En efecto, es necesario recordar que lo que la sentencia razona y decide, después de reconocer el derecho que invocaba el recurrente, es que por las peculiaridades que concurren en el presente supuesto y la concreta actividad administrativa que había sido objeto de impugnación, se reconoce el derecho del recurrente a que se le proporciona "información detallada sobre los datos que obran" en las dependencias policiales, así como el destino de los mismos o, en su caso, "las razones que impiden o limitan poder proporcionarles dicha información" . Es esa condicionalidad en el derecho reconocido lo que constituye el objeto del reproche que se hace en el recurso, en la disyuntiva que se recoge en el suplico del escrito de interposición de que se acepte ese pronunciamiento en relación con el derecho a la información; pero lo que se postula ahora es que se haga un concreto pronunciamiento por esta Jurisdicción en orden a la "·entrega de copia de los atestados policiales no remitidos a la autoridad judicial o, en su caso, motivar la no entrega de dichos atestado."

Y así planteado el debate, es lo cierto que se desvincula de la vulneración de los preceptos que se citan en el motivo del recurso y, en pura técnica casacional, nos encontraríamos con una pretendida incongruencia que debiera haberse hecho valer por la vía del motivo casacional del artículo 88.1º.c) de la Ley Jurisdiccional . Porque en sede procesal se suscita el debate cuando se centra la crítica, en el razonar del recurso, en la reiterada referencia a no proporcionar una "respuesta cerrada", en el sentido de dejar a la discrecionalidad del titular del fichero la efectividad de su derecho. Es ese el reproche que se hace a la Sala de instancia.

Sin perjuicio de lo anterior, debemos señalar en primer lugar que se olvida que esa incertidumbre, ni es tal ni puede despejarse a la vista del planteamiento del proceso por el recurrente ni le deja indefenso. En efecto, desde el mismo momento que la sentencia parte del reconocimiento del derecho y de la necesidad de dar la información solicitada, como una manifestación del derecho de acceso a los datos, se reconoce el derecho del recurrente en contra de lo que se reprocha a la sentencia. Pero si esa decisión no es taxativa, y se aborda con ello la segunda de las cuestiones apuntadas, lo es porque el recurrente formuló su petición también condicionada; se solicitó el acceso a los datos que existieran en las dependencias policiales, sin mayor concreción, de ahí que la sentencia, examinando las peculiaridades de los datos a que se refiere la petición, deja abierta la posibilidad de que los datos existentes, o algunos de ellos, pudieran estar justificada la denegación del acceso; de ahí que se imponga a las autoridades policiales la posibilidad de que pueda denegar dicho acceso, pero siempre con la necesaria justificación de dicha denegación. Y no hay en ello denegación de la tutela que se había solicitado al Tribunal de instancia, porque ni podía adoptarse otra decisión a la vista de que no constaban datos concretos de la información a que afectaba la petición de acceso, ni se ha conocido en el proceso tales datos. De otra parte, esa motivación que está obligada a dar la Administración, en cuanto que se impone en la misma sentencia, será debidamente controlada, en su caso, por la vía de la ejecución que de la misma se inste, de ahí que no pueda concluirse que se deja indefenso al recurrente en el sentido de hacer artificioso el derecho que se reconoce, como se denuncia en el recurso.

Bien es verdad que también se hace referencia en el escrito de interposición a la entrega de copias de los atestados, sin embargo, es lo cierto que esa cuestión se examina en los últimos párrafos del fundamento sexto en que la Sala de instancia termina por aceptar, tras examinar la legislación aplicable, que no es la de protección de datos de carácter personal, que la incertidumbre a que nos venimos refiriendo impide hacer mayor pronunciamiento al respecto, porque no será hasta que se conozcan los datos concretos cuando deberá la Administración proceder a la entrega de las copias solicitadas con carácter tan genérico y abstracto que impiden poder conocer aquí el alcance e incluso los órganos que deberán facilitarlos porque hayan sido remitidos a los órganos jurisdiccionales; sin que sea de recibo el argumento esgrimido ahora en el recurso de que ello no ha sido posible porque ,de haber remitido a los juzgados se habría dado traslado al recurrente en el correspondiente procedimiento judicial, porque pudieran haberse remitido y los órganos judiciales pudieran no haber procedido a la apertura de procedimientos judiciales o no considerar necesaria la intervención del recurrente. En suma, será una vez conocido en concreto los documentos que afectan al recurrente y el destino de los mismos cuando podrá hacerse efectivo un derecho que, insistimos, la sentencia reconoce y adopta las medidas necesarias para hacerlo efectivo.

La desestimación íntegra del presente recurso de casación determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , la imposición de las costas del mismo al recurrente, si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero del indicado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4000 €) la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución.