STS, 29 de Mayo de 2014

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, dictó, con fecha 22 de julio de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 665 de 2008 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: Desestimar el recurso contencioso-administrativo núm. 665/2008 interpuesto por la entidad Luis Ortega, S.L., representada por el procurador D. Carlos Aparicio Álvarez y defendido por el letrado D. Manuel Cuchet Aguirre contra la desestimación presunta del recurso de reposición formulado el día 4 de febrero de 2.008 contra la Orden FOM 2113/2007 de 27 de diciembre (B.O.P. de Segovia de 25.3.2008) de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León por la que se aprueba la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Segovia; y se acuerda dicha desestimación por ser mencionadas resoluciones ajustadas a derecho, desestimándose asimismo la totalidad de las pretensiones formuladas por la actora en el suplico de la demanda; y todo ello sin hacer imposición de costas a ninguna de las partes por las causadas en esta instancia.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico octavo: «La Sala haciendo aplicación de idénticos razonamientos a los expuestos ya por esta Sala en su sentencia de fecha 11.2.2011, dictada en el recurso núm. 515/2008 , antes trascrita por considerar que las situaciones enjuiciadas en uno y en otro caso son similares sino idénticas, rechaza mencionado motivo de impugnación considerando que no solo esa clasificación de suelo rústico de entorno urbano se ajusta y se adecua a la normativa urbanística prevista en el artículo 16.1.b) de la LUCyL y en los artículos 30.b) y 32.b y c) del RUCyL, sino que además tal clasificación viene motivada y justificada en la Memoria Vinculante del Plan, amen de que con dicha clasificación se mantiene la existente con anterioridad en el PGOU de 1.984.

»Señala la parte actora para discutir dicha clasificación que ese suelo carece de valores ambientales, paisajísticos y de vistas dignos de protección y que con dicha clasificación se está amparando una utilidad y aprovechamiento de los terrenos como suelo rústico de entorno urbano meramente teórica o ficticia y artificiosa. Este mismo criterio es acogido por el informe pericial elaborado a instancia de la parte actora por el arquitecto Don José Ángel Santos García. Es verdad que el citado suelo, clasificado como suelo de entorno urbano, no aparece en las DOTSE de 2.005 con protección ni como paisaje ni como espacio valioso desde el punto de vista ambiental, pero también lo es, y no debemos olvidar, que el PGOU no ha clasificado ni categorizado dicho suelo como suelo rústico con protección natural, sino simplemente como suelo rústico de entorno urbano con la subcategoría de "usos tradicionales: pastos del piedemonte de la sierra" (RP-1.2), después de que este suelo estuviera clasificado en el PGOU de 1.984 como suelo no urbanizable protegido (según plano de clasificación 1.1 del PGOU de 1.984).

»Y dicha clasificación y categorización del citado suelo, que es objeto de impugnación, considera la Sala, pese a lo informado por el perito judicial, que se ajusta a lo dispuesto (y que hemos trascrito con el contenido de las sentencias de fecha 11.2.2011 dictada en el recurso número 515/2008 y de fecha 14.1.2011 dictada en el recurso 511/2008 ) en la LUCyL y en el RUCyL, como a lo trascrito de la Memoria Vinculante y de la Memoria Informativa del texto definitivamente aprobado en las que se describe las condiciones que debe darse en el suelo para verificar tal clasificación y categorización. Así, si observamos la totalidad de las fotografías aportadas al recurso y sobre todo con el informe pericial de parte aportado como documento 16 y luego ratificado y ampliado con la presencia del citado perito, sí podemos comprobar que tales terrenos se sitúan en el entorno urbano de la ciudad de Segovia, que es un verdadero y amplio pastizal con algunos afloramientos de rocas muy propicio para que pueda pastar ganado ovino, que se trata de terrenos en los que alterna el color verde con el amarillo a lo largo del año y que permite importantes vistas y panorámicas tanto hacia la ciudad como desde la ciudad; concurriendo tales circunstancias en este amplio terreno, considera la Sala que concurre en el mismo, aunque no en todos sus elementos descriptivos, las exigencias previstas para dicho suelo y más concretamente para mencionada subcategoría de suelo rústico de entorno urbano en la Memoria Vinculante y en la Memoria informativa de la Revisión el PGOU de Segovia. No ofrece tampoco ninguna duda que el suelo que así se ha clasificado y categorizado responde a una forma tradicional de ocupación humana del territorio que es lo que se pretende proteger en el presente caso, tal y como así lo permite expresamente tanto el artículo 16.1.b) de la LUCyL , como sobre todo los artículos 30.b) y 32.b y c) del RUCyL. En el caso de autos el planificador, así el Ayuntamiento de Segovia, con la clasificación del suelo en discusión como suelo rústico de entorno urbano, con la subcategoría de "usos tradiciones: pastos de piedemonte de la sierra", no solo mantiene en su mayor medida la clasificación y categorización que daba dicho suelo el PGOU de 1.984, sino que además da cumplimiento a lo exigido para dicho suelo en el sendos preceptos del RUCyL, por cuanto que pretende preservar el paisaje tradicional de dicho suelo el cual reconoce que es consecuencia de una forma de ocupación humana tradicional, y por cuanto que también pretende preservar las perspectivas y panorámicas que tienen lugar a través de dicho suelo, tal y como de forma reiterada se ha puesto de manifiesto por el planificador en la Memoria Vinculante y en la Memoria informativa. Por ello, cuando el Ayuntamiento de Segovia hablaba de la existencia de un corredor ecológico en dicho lugar para justificar esa clasificación en el fondo con dicha expresión esta queriendo poner de manifiesto la concurrencia en ese suelo de los citados valores, que constituyen un objetivo y finalidad del suelo urbano de entorno urbano según los preceptos señalados.

»Por tanto, frente a lo afirmado por la actora y por el informe pericial elaborado a su instancia la Sala sigue considerando por lo ya dicho acertada la clasificación y categorización que verifica el planificador de dicha suelo y que aprueba la autoridad autonómica por cuanto que en ese suelo de entorno urbano concurre ese paisaje tradicional y esas vistas, perspectivas y panorámicas que de forma expresa y explícita se han querido proteger. Por tanto, la clasificación verificada en autos está motivada y justificada, sin que en ningún caso pueda apreciarse en dicho actuar ni arbitrariedad ni desviación de poder, máxime cuando nos encontramos, no ante una modificación puntual del PGOU, sino ante una revisión del mismo que además mantiene la clasificación del citado suelo como rústico, de ahí que la motivación y justificación no tenga que estar tan ampliamente justificada, motivada y detallada como si debiera serlo si hubiéramos estado ante una modificación puntual. En todo caso, y pese a lo informado y dictaminado por el informe pericial de parte, considera la Sala, como así lo ha razonado y argumentado esta Sala en las dos sentencias antes dichos en los que se enjuiciaba una impugnación similar sino idéntica, que el suelo de autos así clasificado y categorizado reúne los elementos y características esenciales que describen y definen este tipo de suelo como son esa forma tradicional de ocupación humana de ese territorio mediante el pastoreo con ganado ovino, el encontrarnos ante un paisaje tradicional, y ante un suelo que permite las perspectivas y la panorámica desde la ciudad de Segovia a la Sierra de Guadarrama, y viceversa, dada la ausencia de obstáculos, máxime cuando dicha Sierra ha sido incluida dentro de los limites del Espacio Natural Protegido "Sierra de Guadarrama". Considera por tanto la Sala que el informe emitido a instancia de la actora por el arquitecto Sr. Santos García no desvirtúa los razonamientos esgrimidos por el planificador para clasificar y categorizar dicho suelo rústico como de entorno urbano, amen de que tampoco podemos olvidar que dicho informe se emite por dicho técnico a instancias de dicha parte y con el solo propósito de amparar las pretensiones de la parte demandante, por lo que la objetividad e imparcialidad que se puede predicar de dicho técnico, no es la misma que la que se pudiera predicar de un perito designado judicialmente, por cuanto que resulta evidente que aquel informe se solicitó con el propósito de que amparase el criterio y pretensiones de la parte actora. Y por otro lado, no existiendo ninguna otra prueba que corrobore el criterio de la parte actora, es por lo que procede concluir afirmando que no se ha desvirtuado en esta cuestión la motivación y justificación esgrimida por el planificador. Por lo expuesto se rechaza este primer motivo de impugnación.».

También se declara en el fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida que: «Partiendo de tales premisas, teniendo en cuenta lo dispuesto en los preceptos de la normativa urbanística trascritos, y el contenido de la Memoria Vinculante, pero sobre todo insistiendo en el amplio margen que dicha normativa y también el T.C. reconoce en su sentencia de 164/2001 (que se acrecienta claramente en la Ley 8/2008 de Suelo y en el TRLS 2008 así como en la Ley 4/2008 que reforma la LUCyL) al planificador a la hora de clasificar y categorizar el suelo rústico común, considera la Sala que el PGOU es ajustado a derecho cuando dicho planificador razona que existe suficiente suelo urbano y urbanizable que garantiza el desarrollo urbanístico de la ciudad y cuando motiva en aplicación tanto de la Ley 6/1998 como sobre todo de la LUCyL, la concreta necesidad de preservar o proteger mencionado suelo del proceso de urbanización por su inadecuación para el desarrollo urbano, inadecuación que resulta de "la no coherencia de crecimientos sobre estos suelos con el modelo urbano compacto propuesto desde el Plan General".

»Si observamos con detenimiento no solo las grandes dimensiones de la finca de autos (más de 322 ha.), sino también la parte de dicha finca clasificada como suelo rústico común, que dicha parte se ubica al sur de la línea férrea, que se encuentra rodeada por todas sus partes con suelo clasificado como rústico tocando en su extremo con SRPI (concretamente la línea férrea), el cual a su vez toca por el norte con una parte de la finca clasificada como suelo urbanizable delimitado dentro del Sector UZD-R-05-S, y que tanto dicha parte como el resto de la finca forma una especie de lengua de terreno que mira hacia la sierra de Guadarrama hasta llegar al limite del PORN del Espacio Natural Protegido "Sierra de Guadarrama", es por lo que se considera como ajustado a derecho que se quiera preservar de la urbanización tales terrenos porque de no ser así lógicamente no se contribuiría a un desarrollo urbano compacto para la ciudad de Segovia, como pretende el planificador, amen de que se permitiría el proceso de urbanización de una masa importante de suelo rústico que el planificador no considera necesaria por existir ya suelo urbanizable y urbano suficiente para garantizar el desarrollo inmediato y futuro de la ciudad de Segovia. Por otro lado, señala la actora que con dicho criterio el planificador cercena la posibilidad de que Segovia se desarrolle por el Sur, cuando ello no es cierto por cuanto que si se aprecia gran parte del suelo urbanizable delimitado previsto en la revisión del PGOU de Segovia lo es en la zona sur de la ciudad de Segovia, tanto al norte de circunvalación SG-20, como al sur de la misma; de aceptar el criterio formulado por la actora de clasificar la finca de su titularidad como suelo urbanizable alcanzaría no solo a una superficie que supone el 33 % del suelo urbanizable ya previsto, sino además se permitiría el desarrollo urbanístico de esta lengua de terreno que linda por el sur con la carretera Local La Granja-Revenga, que no olvidemos es el límite norte del Espacio Natural Protegido Sierra de Guadarrama. Considera por tanto la Sala, que clasificar dicha superficie como suelo rústico común no solo es una potestad que corresponde al planificador dentro del margen que le concede la normativa urbanística, sino que además esta facultad reconocida legalmente aparece en el presente caso totalmente motivada y justificada en la Memoria Vinculante, sin que para tal clasificación sea óbice, como luego analizaremos el contenido de las DOTSE, y menos aún el informe del perito de parte que lógicamente con sus valoraciones viene a compartir el criterio y la tesis de la parte demandante que directa y personalmente había encargado dicho cometido. Por lo expuesto, procede también rechazar el presente motivo de impugnación.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal de la entidad mercantil demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante providencia de 26 de octubre de 2011, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurridos, el Ayuntamiento de Segovia, representado por el Procurador Don José Ignacio de Noriega Arquer, y la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada por su Letrada, y, como recurrente, la entidad mercantil Luis Ortega S.L., representada por el Procurador Don Miguel Ángel Capetillo Vega, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 16 de diciembre de 2011.

El recurso de casación interpuesto por el representante procesal de la entidad mercantil Luis Ortega S.L. se basa en cuatro motivos, de los que solamente el segundo de ellos fue admitido a trámite por auto de esta Sala de fecha 20 de septiembre de 2012 , en el cual se asegura que la Sala de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 9.2 de la Constitución , en relación con el artículo 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , en la redacción dada al mismo por la Ley 10/2003, de 20 de mayo, por cuanto dicha Sala de instancia en la sentencia recurrida considera ajustada a Derecho la clasificación de la finca, propiedad de la entidad recurrente, como suelo rústico de entorno urbano y suelo rústico común mediante una interpretación de la discrecionalidad del planificador que excede de los límites jurisprudenciales que determinan el alcance del precitado artículo 9.2, en lo que al suelo no urbanizable se refiere, para terminar con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra que estime íntegramente la demanda interpuesta.

Mediante diligencia de ordenación, de 6 de noviembre de 2012, se dio traslado por copia a las representaciones procesales de las Administraciones comparecidas como recurridas para que, en el plazo de treinta días, formalizasen por escrito su oposición al motivo de casación admitido a trámite, lo que efectuó la del Ayuntamiento de Segovia con fecha 27 de diciembre de 2012 y la de la Administración autonómica con fecha 20 de diciembre de 2012.

La Letrada de la Comunidad de Castilla y León se opone al motivo de casación admitido a trámite, porque, indebidamente, encubre una valoración de la prueba distinta de la efectuada por la Sala de instancia y porque la clasificación del suelo, propiedad de la entidad mercantil recurrente, como no urbanizable está plenamente justificada, según lo declara abiertamente dicha Sala de instancia, y así aparece en la memoria vinculante por existir suficiente suelo urbanizable que garantiza el crecimiento compacto de la ciudad en evitación de núcleos de población aislados, y otro tanto sucede con el suelo rústico de entorno urbano, que incluye los usos tradicionales, y trata de preservar un corredor ecológico con alto valor paisajístico y así se justifica también en la memoria vinculante, de modo que la decisión de clasificar el suelo en cuestión como rústico se adoptó de forma racional y justificada, terminando con la súplica de que se desestime el recurso con imposición de costas a la recurrente.

El representante procesal del Ayuntamiento de Segovia se opone al motivo de casación admitido a trámite porque en el instrumento de planeamiento impugnado se razona, motiva y justifica ampliamente la clasificación del suelo cuestionada y su adecuación a los criterios del artículo 9 de la Ley 6/1998 en la redacción dada por la Ley 10/2003, y así se hace constar en el apartado 3.2.1 de la Memoria Vinculante debido al alto valor ambiental y cultural de los terrenos que forman parte de un corredor ecológico entre la ciudad y la sierra, y lo mismo se hace en la Memoria informativa de suelo rústico, transcribiéndose a continuación diferentes párrafos y apartados de las referidas Memorias, y, por consiguiente, la recurrente podrá no compartir la clasificación fijada del suelo de su propiedad por el planeamiento, pero tal decisión se enmarca dentro de la discrecionalidad, correctamente utilizada, del planificador, lo que se ajusta a lo establecido en el artículo 9 de la Ley 6/1998 , estando plenamente justificada y motivada, de manera que la clasificación de los terrenos al sur de la estación del AVE como suelo rústico común responde al modelo territorial propuesto por el Plan General, decisión perfectamente justificada en la Memoria Vinculante, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso con expresa imposición de costas a la recurrente.

Formalizadas las oposiciones al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 14 de mayo de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

En el único motivo de casación admitido a trámite se sostiene por la representación procesal de la entidad recurrente que el Tribunal de instancia ha infringido lo establecido en los artículos 9.2 de la Constitución y 9.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , en la redacción dada a este precepto por la Ley 10/2013, de 20 de mayo, por cuanto declara ajustada a Derecho la clasificación de la finca, propiedad de la recurrente, como suelo rústico de entorno urbano y suelo rústico común mediante una interpretación de la discrecionalidad del planificador que excede los límites jurisprudenciales que determinan el alcance del precitado artículo 9.2 en lo que al suelo no urbanizable se refiere.

Este motivo de casación no puede prosperar porque en la sentencia recurrida se explican y detallan las razones y justificaciones por las que la Administración urbanística ha clasificado el suelo en cuestión como rústico de entorno urbano y rústico común al ser inadecuado para el desarrollo urbano, transcribiendo literalmente los pasajes de la Memoria vinculante y Memoria informativa del suelo rústico en que dicha Administración recoge los criterios y objetivos por los que adoptó tal decisión.

Frente a la tesis de la demandante acerca del carácter técnico, ficticio y artificioso de la clasificación como suelo rústico de entorno urbano , la Sala sentenciadora, además de recordar que el Plan General de 1984 ya lo clasificó como suelo no urbanizable protegido, declara que dicho suelo se ubica en el entorno urbano y es un amplio pastizal con afloramiento de rocas, muy propicio para el pastoreo ovino, por lo que lo ha incluido la Administración en la subcategoría de usos tradicionales: pastos de piedemonte de la sierra , en que se alternan las coloraciones verdes y amarillas a lo largo del año, lo que favorece las vistas panorámicas hacia la ciudad y desde ésta hacia la sierra, con lo que se preserva el paisaje tradicional consecuencia de una forma de ocupación humana consuetudinaria, configurándose como un corredor ecológico entre la ciudad y la sierra, que es un espacio natural protegido.

En cuanto a la clasificación de la otra zona del suelo discutida como rústico común , para el que se asegura por la entidad mercantil recurrente que su realidad física no hace necesario preservarlo del desarrollo urbanístico, al presentar condiciones idénticas a otros suelos inmediatos que han sido clasificados como suelo urbanizable delimitado, con lo que se cercena, además, el desarrollo de la ciudad hacía el sur y se elimina la posibilidad de que una bolsa de suelo se integre en el proceso urbanizador; la Sala de instancia replica que es razonable el planteamiento del Plan General impugnado acerca de la existencia de suficiente suelo urbanizable que garantiza el crecimiento de la ciudad, por lo que es preciso preservar suelo del proceso de urbanización debido a la falta de coherencia de un desarrollo sobre ese suelo atendido el modelo urbano compacto propuesto por dicho Plan General para la ciudad, y así lo explica en el segundo párrafo del fundamento jurídico décimo de la sentencia recurrida, que hemos reproducido literalmente en el antecedente tercero de esta nuestra, para terminar declarando, con toda corrección, que « clasificar dicha superficie como suelo rústico común no sólo es una potestad que corresponde al planificador dentro del margen que le concede la normativa urbanística, sino que además esta facultad reconocida legalmente aparece en el presente caso totalmente motivada y justificada en la Memoria Vinculante ».

Estas declaraciones de la Sala de instancia no se apartan un ápice de la doctrina jurisprudencial, citada y transcrita por la propia representación procesal de la entidad mercantil recurrente, relativa al ejercicio por la Administración urbanística de su discrecionalidad al clasificar un suelo determinado como rústico o no urbanizable común, entre otras, en las Sentencias de esta Sala y Sección de fechas 11 de mayo de 2007 (recurso de casación 7007/2003 ) y 14 de mayo de 2010 (recurso de casación 2098/2006 ).

Continúa la Sala sentenciadora, en los fundamentos jurídicos undécimo a decimocuarto, dando respuesta a otros argumentos que esgrime la entidad mercantil demandante en apoyo de su pretensión relativa a que la finca de su propiedad debería haber sido clasificada como suelo urbanizable delimitado por el Plan General impugnado, pero, aunque en el denso y abigarrado desarrollo del motivo de casación que examinamos se alude a esos razonamientos, lo cierto es que este motivo se limita a poner en tela de juicio el incorrecto uso de su discrecionalidad por la Administración urbanística, al clasificar como rústico de entorno urbano y rústico común el suelo de su finca, y, por consiguiente, reprocha a dicha Sala que haya declarado ajustada a Derecho tal decisión, en contra de lo establecido en los preceptos que invoca como infringidos por aquélla, y que, por las razones que hemos expresado, no han sido conculcados por el Tribunal a quo al enjuiciar el uso que la Administración urbanística hizo de su discrecionalidad para clasificar como suelo no urbanizable esos terrenos, y, en consecuencia, el motivo de casación debe ser desestimado, como ya anticipamos.

La desestimación del único motivo de casación admitido a trámite comporta la declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto con imposición a la entidad mercantil recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de representación y defensa de la Administración autonómica comparecida como recurrida, a la cifra de tres mil euros, y por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento, también comparecido como recurrido, a la misma cantidad de tres mil euros, dada la actividad desplegada para oponerse a dicho recurso, sin que proceda incluir en esta condena los derechos arancelarios del Procurador representante del Ayuntamiento al no ser preceptiva su intervención.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .