STS, 16 de Abril de 2014
| Ponente | NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN |
| ECLI | ES:TS:2014:2001 |
| Número de Recurso | 554/2010 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 16 de Abril de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciséis de Abril de dos mil catorce.
Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso contencioso-administrativo que con el número 554/2010 ante la misma pende de resolución, interpuesto por la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA), representada por la Procuradora doña Coral del Castillo Olivares-Barjacoba, frente al Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre [por el que se encomendaron transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA].
Habiendo sido parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.
Por la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) se interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1611/2010 a que antes se ha hecho referencia, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso de manifiesto a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del correspondiente plazo, lo que verificó mediante un escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de Derecho que estimó oportunos, terminó así:
" SUPLICO A LA EXCMA. SALA que, tenga por presentado el presente escrito, junto con los documentos que se acompañan, y con ello, por deducida DEMANDA frente al Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomienda transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA, y en su día, previos los trámites legales oportunos, dicte Sentencia por la que:
-
Se DECLARE que el Artículo único del referido Real Decreto 1611/2010, vulnera las normas indicadas en la fundamentación plasmada en el cuerpo del presente escrito y, en consecuencia
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Se DECLARE nulo de pleno derecho el precepto del Real Decreto impugnado e identificado en el anterior pedimento.
-
Se CONDENE al organismo demandado a la expresa imposición de las costas causadas en el presente procedimiento".
El señor Abogado del Estado, en la representación que le es propia, se opuso a la demanda con un escrito cuya parte final decía lo siguiente:
"SUPLICO A LA EXCMA SALA que, teniendo por contestada la demanda, dicte resolución acordando el archivo del procedimiento o, en su caso, sentencia por la que se desestime el recurso, (...)".
Hubo recibimiento a prueba y, declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 2 abril de 2014.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolas Maurandi Guillen, Magistrado de la Sala
El presente recurso contencioso-administrativo, interpuesto por la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS, se dirige frente al Real Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre, por el que se encomendaron transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA.
El total contenido de dicho Real Decreto, actualmente derogado, fue el siguiente:
Vistas las circunstancias extraordinarias que concurren por el cierre del espacio aéreo español como consecuencia del conflicto provocado por los controladores de tráfico aéreo que, mediante una acción concertada, han resuelto, sin aviso previo, no desarrollar en la tarde del día 3 de diciembre de 2010 su actividad profesional, y teniendo en cuenta que estos hechos suponen una gravísima lesión de los derechos de los ciudadanos y de la libertad y seguridad y continuidad del tráfico, originan un gravísimo perjuicio a los propios ciudadanos y a las compañías aéreas, y con independencia de las responsabilidades de todo orden en que hayan incurrido los mencionados controladores.
Al amparo de lo dispuesto en el artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea , y en la disposición adicional primera de la Ley 9/2010, de 14 de abril , por la que se regula la prestación de servicios de tránsito aéreo, en la redacción dada por el Real Decreto-ley 13/2010, de 3 de diciembre,
DISPONGO:
Artículo único.
El Ministerio de Defensa pasa a ejercer la dirección del control de la circulación aérea general en todo el territorio nacional hasta tanto existan garantías de que se recupera la normalidad en la prestación de sus servicios por los controladores aéreos civiles.
El Jefe del Estado Mayor del Ejército del Aire adoptará todas las decisiones que procedan para la organización, planificación, supervisión y control de los controladores de tránsito aéreo al servicio de la entidad pública AENA. A tal efecto activará los recursos de control de tráfico aéreo del Ministerio de Defensa y exigirá la presencia en sus puestos de trabajo de los controladores civiles ausentes.
Disposición final única. Entrada en vigor.
El presente real decreto entra en vigor en el momento de su publicación
.
La demanda postula en su final "suplico" que se declare nulo de pleno derecho el Real Decreto impugnado, y en apoyo de dicha pretensión realiza unas alegaciones de hecho y desarrolla unas argumentaciones jurídicas cuya esencia se puede resumir en lo que continua.
-
Tiene una primera parte de "HECHOS" que es desglosada en tres ordinales y una conclusión final.
El primero impugna expresamente el hecho que describe el preámbulo del Real Decreto en justificación de lo que dispone y aduce que, por el contrario, la situación que hubieron de soportar los usuarios y pasajeros del tráfico aéreo fue provocado por AENA.
El segundo expone la secuencia de regulaciones sucesivas que, desde el I Convenio Colectivo de 1999 hasta la actualidad, se han ocupado de la jornada o tiempo de trabajo exigible a los controladores de tránsito aéreo (CTA). Menciona expresamente ese Convenio Colectivo; el Real Decreto Ley 1/2010, de 5 de febrero; la Ley 9/2010, de 14 de abril; el Real Decreto 1001/2010, de 5 de agosto; el Acuerdo de Bases de 13 de agosto 2010 que formalizaron AENA Y USCA; y el Real Decreto Ley 13/2010, de 13 de diciembre. Y termina con un juicio de valor negativo sobre esta última norma de rango legal, pues le imputa tanto una ampliación de jornada que vulnera los acuerdos suscritos como que se utilizara para ello la excepcionalísima vía que significa el instrumento del Real Decreto Ley.
El tercero se encabeza con la rúbrica "HECHOS REALMENTE ACAECIDOS" , y como tales incluye una serie sucesiva de ellos que sitúa en el día 3 de diciembre de 2010 desde las 14,07 horas hasta las 17,15 horas, consistentes en unas primeras decisiones de AENA que reducían la capacidad operativa del Centro de Control de Torrejón hasta acordar finalmente , "unilateral y arbitrariamente" (según la demanda), imponer una capacidad CERO AERONAVES "lo que en el lenguaje técnico se denomina RATE 0" (sic), y en comunicar esta última decisión a los centros de control de Lisboa, Brest, Sevilla, Barcelona, Burdeos y Oporto.
Y la conclusión final que se incluye señala, básicamente, lo siguiente: que la decisión de cierre afectó al 90 por cien aproximado del tránsito aéreo nacional y fue adoptada en un momento en el que permanecían abiertos 14 de sectores de ruta y 7 de aproximación, lo que es la configuración habitual para la demanda del transito diaria; que en esos sectores estaban disponibles 58 de los 61 CTA que entraron en el servicio; y que por ello esa decisión de cierre fue adoptada de manera unilateral y arbitraria por AENA y no puede ser imputada a una acción concertada de los CTA.
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La parte dedicada a los fundamentos de derecho tiene un punto referido a los "FUNDAMENTOS JURÍDICO MATERIALES" que incluye los dos apartados que seguidamente se exponen.
Hay un apartado A) que desarrolla unas consideraciones generales sobre los estados de alarma, excepción y sitio.
En ellas se recuerda inicialmente lo que establece el artículo 116.1 de la Constitución sobre que se regularan por ley orgánica, y se señala que este desarrollo normativo lo llevó a cabo la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio, de los Estados de Alarma, Excepción y Sitio.
Se afirma a continuación que, habida cuenta la alteración que significan para el normal funcionamiento del Estado de Derecho, se suele entender comúnmente que la declaración de esos tres estados constitucionalmente previstos solo resulta procedente en los supuestos legalmente previstos y sólo permiten las decisiones previstas para cada uno de esos tres estados en la citada Ley Orgánica 4/1981; y se enumeran los concretos preceptos de este último texto legal que regulan, para cada uno de dichos estados, los supuestos en que pueden ser declarados y las medidas que pueden ser establecidas.
Y se sienta la conclusión final de que esa repetida Ley Orgánica 4/1981 prevé para esos estados de alarma, excepción y sitio unos elementos reglados en lo concerniente al procedimiento de declaración, el órgano competente, los supuestos en que la declaración procede y las medidas que pueden acordarse.
Hay un apartado B) que, en su enunciado inicial, invoca como único motivo de impugnación la infracción de los artículos 4 , 9 , 11 , 12 , 13 , 17 a 29 , 32 , 33 y 36 de la Ley Orgánica 4/1981 y, por ende, del artículo 116.1 CE .
El posterior desarrollo de dicho enunciado consiste en invocar, en primer lugar, lo que fue dispuesto por el Real Decreto 1673/2010, de 4 de diciembre, por el que se declaró el estado de alarma para la normalización del servicio público esencial del transporte aéreo; y se recuerda a este respecto lo establecido en ese RD 1673/2010 sobre el fin de la declaración del estado de alarma (art. 1 ), sobre su ámbito territorial y material ( art. 2), sobre su ámbito subjetivo --con la prescripción de considerar a los controladores aéreos personal militar a los efectos de lo previsto en la L.O 4/1981 y de someterlos a las ordenes directas de las "autoridades designadas en el presente real decreto" --- (art.3), sobre la atribución de competencia al Jefe del Estado Mayor del Ejercito del Aire como autoridad delegada del Gobierno (art. 6) y sobre la duración del estado de alarma (artículo 5).
Se dice seguidamente del aquí impugnado Real Decreto 1611/2010 lo siguiente: "sencillamente contiene la designación del Ministerio de Defensa para ejercer la dirección del control de la circulación aérea general, en todo el territorio nacional".
Y luego se esgrimen dos principales argumentos para sostener esas infracciones inicialmente enunciadas.
El primero de esos dos argumentos es que el aquí impugnado RD 1611/2010 fue la antesala del RD 1673/2010 de declaración del Estado de Alarma; y, tras reprochar a la declaración de alarma no haberse apoyado en las causas del artículo 4 de la LO 4/1981 sino en las previstas para el estado de excepción y haber adoptado medidas de militarización sólo previstas para el estado de sitio en los supuestos del artículo 32, se sostiene que el RD 1611/2010 vulneró los artículos 4 , 9 , 11 , 12 , 13 , 17 a 29 , 32 , 33 y 36 de la Ley Orgánica 4/1981 y, por ende, el artículo 116.1 CE .
Y se insiste en que el cierre del espacio aéreo lo fue por la exclusiva voluntad de AENA, que fue la que generó la situación fáctica que luego se utilizó como fundamento de la posterior declaración del estado de alarma.
El segundo de esos argumentos es que no concurrieron las circunstancias extraordinarias que establece el artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea , para que el Presidente del Gobierno pueda adoptar la decisión de que la competencia del control de la circulación aérea general sea ejercida por el Ministerio de Defensa.
Y lo aducido en este sentido es que el Presidente de Gobierno no ha aportado justificación que permita considerar razonable y objetiva la decisión de quitar las facultades de gestión del trafico aéreo al Ministerio de Fomento para dárselas al Ministerio de Defensa.
El planteamiento de la impugnación de la parte actora que acaba de ser expuesto pone de manifiesto que la decisión sobre la misma depende de la solución que se dé a las dos cuestiones siguientes.
La primera es si el cierre del espacio aéreo español, invocado en el preámbulo del recurrido Real Decreto 1611/2010, es un hecho con entidad bastante para encarnar las "circunstancias extraordinarias" que el artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003 dispone como presupuesto habilitante para que el Presidente del Gobierno pueda adoptar la decisión de que la competencia sobre el control del de la circulación aérea general sea ejercida por el Ministerio de Defensa.
La segunda es si, habida cuenta la proximidad existente entre ese aquí combatido Real Decreto 1611/2010 y el posterior Real Decreto 1673/2010 de declaración del estado de alarma, han de reprocharse al primero las infracciones de la Ley Orgánica 4/1981 que la demanda sostiene se produjeron como consecuencia de que esa declaración del estado de alarma se hubiese decidido sin la debida observancia de los elementos reglados a los que estaba sometida.
Ambas cuestiones merecen una respuesta contraria a la tesis de la parte recurrente por todo lo que seguidamente se explica.
Lo que en primer lugar debe decirse es que el cierre del espacio aéreo español, valorado como hecho objetivo, sí tiene entidad para constituir ese presupuesto habilitante del Presidente del Gobierno que regula el artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003 ; y la tiene porque es tal la magnitud y la variedad de los intereses afectados por esa concreta circunstancia (pues el cierre incide sobre un sinfín de necesidades personales, empresariales o económicas, y lo hace en una amplísima proyección sobre un muy elevado número de personas individuales y sobre organizaciones del más variado tipo) que forzosamente ha de concluirse que la excepcionalidad de la medida guarda una razonable proporcionalidad con los importantes problemas que pretende conjurar.
Y por lo que respecta a la conexión que intenta establecerse entre el aquí recurrido Real Decreto 1611/2010 y el Real Decreto 1673/2010 de declaración del estado de alarma, debe subrayarse lo siguiente: (a) nada impide que unos mismos hechos puedan dar lugar sucesivamente a la medida regulada en el artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003 y a la declaración del estado alarma, si se advierte que la primera resulta insuficiente para la situación existente; (b) uno y otro mecanismo son independientes y su validez debe ser enjuiciada separadamente con parámetros jurídicos distintos; (c) lo anterior significa que, siendo ese cierre del espacio aéreo de que aquí se trata suficiente presupuesto para la válida adopción de la medida del artículo 4.4.a) de la Ley 21/2003 , resultan indiferentes para dicha validez los términos en que haya sido posteriormente declarado el estado de alarma; y (d) esta declaración del estado de alarma no puede ser enjuiciada en el actual proceso jurisdiccional por no ser la actuación contra la que fue dirigida el recurso contencioso-administrativo que ha dado lugar al inicio de dicho proceso.
Procede, de conformidad con lo antes razonado y sin necesidad de otros análisis, desestimar el recurso contencioso-administrativo; y no son de apreciar circunstancias que justifiquen un especial pronunciamiento sobre costas.
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- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la UNIÓN SINDICAL DE CONTROLADORES AÉREOS (USCA) frente al Decreto 1611/2010, de 3 de diciembre [por el que se encomendaron transitoriamente al Ministerio de Defensa las facultades de control de tránsito aéreo atribuidos a la entidad pública empresarial AENA], al ser conforme a Derecho dicho Real Decreto en lo que ha sido objeto de discusión en este proceso.
-
- No hacer especial pronunciamiento sobre costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal, el mismo día de su fecha, lo que certifico.
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