STS, 19 de Mayo de 2014

La Sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor literal: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Dña. Begoña Perea de la tajada en nombre y representación de D. Pablo Jesús , DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad a Derecho de la orden del Consejero de Vivienda y Asuntos Sociales del Gobierno Vasco de 20 de febrero de 2008 y de la orden del mismo de fecha 3 de abril de 2008, que han sido objeto de recurso aquí, todo ello sin expreso pronunciamiento en costas" .

Notificada la anterior Sentencia, la representación procesal de don Pablo Jesús , presentó escrito ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, preparando recurso de casación contra la referida resolución. Por providencia, la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.

Recibidas las actuaciones y el expediente administrativo ante este Tribunal, la parte recurrente se personó ante esta Sala y formuló escrito de interposición del recurso de casación, expresando los motivos en que se amparaba, suplicando que se tuviera por interpuesto el recurso de casación contra la referida sentencia y que previos los trámites legales, "... dicte Sentencia por la que se case la Sentencia recurrida, y resuelva de conformidad con lo solicitado en el Suplico de nuestro escrito de demanda formalizado por esta parte en el procedimiento de referencia, siguiendo adelante con los trámites procedentes en derecho y con expresa imposición de las costas a la Administración demandada" .

Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación en cuanto a los motivos segundo y tercero, por esta Sala se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días formalizara su escrito de oposición, lo que verificó en tiempo y forma la representación procesal del Gobierno Vasco, impugnando los motivos del recurso de casación en virtud de las razones que estimó procedentes y suplicando que la Sala "... dicte resolución por la que se desestime el mismo" .

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Carlos Trillo Alonso , .

Es objeto de impugnación en el presente recurso de casación, la sentencia dictada el 19 de abril de 2011 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en el recurso contencioso administrativo nº 740/08 , interpuesto por el también aquí recurrente contra la Orden del Consejero de Vivienda y Asuntos sociales del Gobierno Vasco, de 3 de abril de 2008, desestimatoria del recurso de reposición deducido contra otra de 20 de febrero de 2008, por la que se rechaza la solicitud de reversión de las fincas nº NUM000 y NUM001 del Polígono de Uribarri, sito en el término municipal de Basauri.

La sentencia desestima el recurso contencioso administrativo. Tras expresar el Tribunal de instancia en los fundamentos de derecho primero y segundo, con gran precisión, el posicionamiento de las partes en la litis, en el tercero, cuarto y quinto, aborda las cuestiones planteadas en los siguientes términos:

"TERCERO.- Establecidas las lindes de la controversia en tales términos, deberá comenzarse despejando las variables de naturaleza adjetiva planteadas por la Administración demandada.

Tales son dos, a saber: plantea cosa juzgada, artículo 69.d) de la LJCA , en la medida en que idéntica pretensión fue resuelta ya por Sentencia de esta Sala de 4 de mayo de 1994, recaída en recurso nº 2368/1990 , que fue objeto de recurso de casación finalizado mediante Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1999 , y la Sentencia de 30 de marzo de 2001 , recaída en autos de recurso contencioso-administrativo tramitados bajo el nº 3712/1997, objeto de recurso de casación que culminó con la Sentencia del Alto Tribunal de 13 de octubre de 2005 . En segundo lugar, plantea desviación procesal, artículo 69. C) LJCA , en tanto que, no deducida solicitud de reversión respecto de las fincas o parcelas NUM002 y NUM003 del polígono en cuestión, ni resuelto nada sobre el particular en vía administrativa, pretende ahora introducir en su escrito de demanda, ampliando la controversia, idéntica pretensión respecto de aquellas, a la que en realidad planteó en vía administrativa tan sólo respecto de las fincas NUM000 y NUM001 .

Pues bien, comenzando por el segundo de tales motivos de inadmisibilidad, la Sala aprecia desviación procesal en la demanda interpuesta por el recurrente. Efectivamente, en la solicitud de reversión que el particular dirige a la Administración demandada, con fecha de entrada allí en 22 de noviembre de 2007, y que fue resuelta por la Orden de 20 de febrero de 2008, se observa en todo momento que la petición gira siempre en torno a las fincas NUM000 y NUM001 del Polígono de Uribarri, sin que en momento alguno aparezca referencia ninguna a las fincas a las que posteriormente pretende, indebidamente, ampliarse la petición en vía de recurso. El acto administrativo que es impugnado se refiere sólo a las fincas NUM000 y NUM001 , a ninguna otra y por ello es recurrido, sin que, como es natural, la Orden por la que se resuelve el recurso de reposición, pueda versar sobre otro objeto diferente al que lo fue de la resolución recurrida. Ninguna obligación tenía la Administración en vía de recurso de responder al intento de extender su petición luego en reposición a fincas respecto de las que inicialmente ninguna solicitud de reversión dirigió, de suerte que el hecho de que nada dijera la Administración no significa, contra lo pretendido por la actora, que quede subsanado un defecto que por otra parte la misma demandante no niega. Pero es que, además, en la parte final de la Orden que resuelve el recurso de reposición, donde se refleja el contenido resolutivo de la misma, se sigue haciendo referencia tan sólo a las fincas NUM000 y NUM001 , no a las otras dos. Pero es que, además, en tercer lugar, debe tenerse en cuenta que el recurso de reposición que pretende utilizar la demandante para subsanar tal defecto de planteamiento inicial de su pretensión, que es de reiterar está reconociendo, no sirve ni está previsto para tal cometido, pues, como todo recurso, no puede servir, sino para una reconsideración de las razones y motivos que desembocaron en la conclusión que luego se combate, en orden a su confirmación o rectificación, siendo de añadir, además y en cuarto lugar, que el recurso que se hace valer en todo caso tiene carácter y consideración de potestativo, pues la Orden de 20 de febrero de 2008 ya agotaba vía administrativa.

Así las cosas, pretender en vía contencioso-administrativa introducir pretensiones o peticiones que previamente no se hacen valer en vía administrativa es supuesto claro de desviación procesal. En este sentido, debe tenerse en cuenta que, como sostiene el Tribunal Supremo en su reciente Sentencia de 25 de marzo de 2011 rec. nº 1995/2007 , «(--) la configuración del proceso contencioso-administrativo como cauce para el control de la legalidad de la actuación de la Administración exige que lo pedido en vía administrativa encuentre la debida correlación con lo que luego se pide en el curso del proceso, pues de otro modo éste no sería un medio para controlar la legalidad de la actuación administrativa. Y si bien es cierto que la vigente LJCA admite expresamente que, como sustento de las pretensiones de las partes, en los escritos de demanda y de contestación podrán alegarse cuantos motivos procedan, hayan sido o no planteados ante la Administración, ello no autoriza a que la actora formule en su demanda una pretensión sustancialmente distinta a la que planteó en su día ante la Administración». En el presente caso no es que se plantee pretensión sustancialmente distinta, sino que, de manera más evidente aún, nada planteó en vía administrativa respecto de las fincas nº NUM002 y NUM003 , motivo por el que nada se resolvió sobre tales en las resoluciones administrativas que ahora son objeto de recurso contencioso-administrativo. De este modo, deberá quedar fuera de toda consideración y solución en el presente pleito las pretensiones que se sostienen por la demandante respecto de las fincas nº NUM002 y NUM003 del Polígono de Uribarri.

CUARTO.- En cuanto a la primera de las causas de inadmisibilidad esgrimidas por la Administración demandada, debe tenerse presente el hecho de que las Sentencias a las que se hace referencia y que son puestas de manifiesto por la propia demandante, resolvieron sobre peticiones de reversión que el demandante ejerció en su día, pero respecto de las fincas nº NUM002 y NUM003 del citado Polígono, no así respecto de las fincas NUM000 y NUM001 que constituyen el objeto del presente recurso contencioso- administrativo.

Debe tenerse en cuenta que la cosa juzgada tiene, en la regulación de dicho instituto procesal que se contiene en el artículo 222 de la LEC , junto a una función negativa, una función positiva o prejudicial, por la que lo jurídicamente resuelto por medio de sentencia firme deberá existir ya y tener virtualidad para cualquier otro Tribunal en procesos posteriores. De lo que se trata es de determinar si las fincas que constituyen ahora objeto de pretensión de reversión se encuentran en idéntica situación jurídica a aquella que fue contemplada y resuelta respecto de las fincas nº NUM002 y NUM003 por las Sentencias antedichas. Si así es, la consecuencia ineludible será que ahora no podrá venirse a resolver de diferente modo lo que ya quedó resuelto antes, o lo que es lo mismo, si la pretensión de reversión se sustenta en diferentes causas y fundamentos fácticos y jurídicos a aquellos en que se sustentó la misma respecto de las otras fincas, la Sala no se verá ahora condicionada por la misma solución a la que se llegó en las Sentencias del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1999 y la posterior de esta Sala de 2001, confirmada por la del Tribunal Supremo de 2005, antes referidas. De otro modo, si las cuatro fincas se encuentran en idéntica situación en relación con el motivo que se alega por la demandante para sustentar su pretensión de reversión, la Sala habrá de estar a la solución que se dio entonces respecto de las fincas nº NUM002 y NUM003 , extendiéndola a las fincas NUM000 y NUM001 .

Pues bien, si se atiende al relato fáctico del recurrente en su escrito de demanda, podrá comprobarse que las cuatro fincas se encuentran sujetas a idénticas vicisitudes a lo largo del tiempo. Las cuatro son expropiadas al mismo tiempo y por igual instrumento. Las cuatro quedan afectadas a idéntico fin. Las cuatro corren la misma suerte urbanística y la misma evolución hasta llegar a la situación final que sirve a la recurrente para articular su pretensión. La demandante inició en el año 1989 idéntico periplo ante la Administración, que terminó desembocando en el resultado contenido en la Sentencia del Tribunal Supremo de 17 de mayo de 1999 , y ulteriormente en el año 2005, respecto de las fincas NUM002 y NUM003 , que inicia mediante su petición de noviembre de 2007 que concluye con la Orden impugnada ahora, respecto de las fincas nº NUM000 y NUM001 , en lo que se refiere al primero de los motivos en que sustenta la petición de reversión, esto es, la inejecución de las obras que motivaron la expropiación de las fincas. Pues bien, siendo ello así, no puede ahora la Sala venir a ignorar el tratamiento y solución que antes se dio a la misma cuestión litigiosa por los Tribunales, y en este sentido debe quedar vinculado por la conclusión a la que se llegó, más que en la Sentencia de 2005 del TS, en la Sentencia del Alto Tribunal de 1999 y, ulteriormente en la de esta Sala de 2001 en la que ya se apreció cosa juzgada respecto, eso sí, las fincas nº NUM002 y NUM003 . Por ello, debe concluirse en que es inadmisible ahora el recurso contencioso-administrativo formulado en tanto se sustenta en idéntico motivo, que no es otro que la inejecución de las obras que motivaron la expropiación, o, por mejor decir, deberá ahora correr idéntica suerte desestimatoria, por las mismas causas y fundamentos que se expusieron por el Alto Tribunal en su Sentencia de 17 de mayo de 1999 , por operar el efecto positivo de la cosa juzgada en el presente supuesto. La solución que se ofreció para las fincas nº NUM002 y NUM003 vale también ahora para las fincas nº NUM000 y NUM001 en tanto que las cuatro se han encontrado siempre en idéntica situación fáctica y jurídica, cosa por otra parte que no ha sido negada por la demandante.

La conclusión es que los términos de la controversia, por apreciación de los motivos de inadmisibilidad esgrimidos por la Administración demandada, deberán circunscribirse a la concurrencia o no en el presente caso de alguno de los dos últimos motivos de reversión que se enuncian en el artículo 54.1 de la LEF , y en todo caso referidos, y referida también la petición de reversión, a las fincas nº NUM000 y NUM001 del Polígono de Uribarri tantas veces mencionado ya.

QUINTO.- Pues bien, de momento, como presupuesto necesario para el estudio posterior de la concurrencia del primer motivo de oposición alejado, extemporaneidad del ejercicio de la acción de reversión por la demandante, deberá examinarse si en el presente supuesto ha nacido el derecho de reversión a favor del particular, bien, como ya se decía antes, por exceso o parte sobrante de expropiación, bien por desafectación de los bienes expropiados.

En este punto, resulta fundamental tener presente el iter fáctico que se sigue desde la expropiación de los terrenos al demandante en el año 1957, y que se traza tanto en el fundamento de derecho segundo y quinto A) de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 17 de mayo de 1999 , obrante en autos, en combinación con el certificado o certificación de 25 de enero de 1999, expedida por la Consejería de Ordenación del Territorio, Vivienda y Medio Ambiente del Gobierno Vasco, obrante en el expediente administrativo a los folios 76 y siguientes del mismo. Tales deben darse aquí por reproducidos.

Del mismo modo, debe tomarse como presupuesto fundamental, como no puede ser de otro modo por lo ya dicho en otro momento de este razonamiento, la conclusión a la que se llega en la antedicha Sentencia del Alto Tribunal, la de 17 de mayo de 1999 , consistente por una parte en que «--el dato de haber cedido terrenos a la Corporación Municipal para las determinaciones del Plan, no implica desafectación de terrenos, sino todo lo contrario; la variación del número de viviendas a construir, tampoco, ni de las ulteriores modificaciones de Planes se puede deducir una inejecución de obras» (Fundamento de Derecho quinto B); y por otra en que en el mismo Fundamento de Derecho, al final, se concluyó que la expropiación, en cuanto tal, fue concebida y se llevó a cabo como expropiación de un polígono, sin adscripción de parcelas determinadas a usos públicos.

Pues bien, tomando como presupuesto lo anterior, no puede sostenerse, contra lo pretendido por la actora, una posición que postula la existencia de parte sobrante de expropiación, por el hecho de que en las parcelas de su propiedad, integrantes de tal actuación urbanística e integradas en el polígono de Uribarri, no se hayan construido viviendas de protección oficial para terminar quedando englobadas en la superficie que terminó destinándose a un parque público, que da servicio a la totalidad de la población de Basauri y no sólo al polígono concreto en que se ubica. Variación o cambio de usos no equivale aquí a exceso de expropiación, pues el Alto Tribunal ya declaró que la expropiación lo fue del polígono, sin adscripción de concretas parcelas a usos determinados. Menos puede hablarse, ya se apuntaba en la Sentencia del Tribunal Supremo antes referida, de desafectación de terrenos. Tales variaciones, se han ido sucediendo como consecuencia de las, del mismo modo, sucesivas modificaciones de la normativa de planeamiento urbanístico de la población, a través de la modificación de las Normas Subsidiarias, sin que, en cada una de ellas, por otra parte, nada dijera quien ahora plantea su pretensión en los términos en que lo hace.

De este modo, deberá concluirse en un desenlace desestimatorio del recurso formulado por la demandante, pues, por otra parte, debe tenerse en cuenta que, tales cambios o variaciones de uso se realizaron a favor de usos siempre de carácter dotacional público, hecho éste que descarta toda posibilidad de reversión, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Ley 6/1998 , como se mantiene igual bajo vigencia de la Ley 8/2007 de 28 de mayo, artículo 29.1 y ulteriormente en el Texto Refundido de la Ley del Suelo , RDLeg. 2/2008 de 20 de junio, en su artículo 34.

Así pues, como quiera que no ha existido nunca supuesto que haya podido dar origen a un derecho a la reversión por parte del demandante, no cabe entrar a valorar ya ni siquiera la extemporaneidad de la solicitud de tal reversión. En recurso interpuesto, como ya se ha dicho, debe ser desestimado".

Disconforme el solicitante de la revisión y parte recurrente en la instancia con la sentencia referenciada en el precedente fundamento de derecho, interpone el recurso de casación que nos ocupa con apoyo en tres motivos, si bien solo examinaremos el segundo y tercero en cuanto el primero se declaró inadmisible por auto de la Sección Primera de esta Sala, de 22 de marzo de 2012 .

Por el motivo segundo, sin cita del precepto a cuyo amparo se articula, denuncia el recurrente la infracción por la sentencia recurrida del artículo 54, apartado 1, de la Ley de Expropiación Forzosa , en su redacción dada por la Ley de Ordenación de la Edificación de 5 de noviembre de 1999, así como del artículo 9.3 de la Constitución .

Mediante el motivo pretende el recurrente combatir las razones expresadas por la Sala de instancia en el fundamento de derecho cuarto de su sentencia y que le llevaron a apreciar que concurre la excepción de cosa juzgada, pero en lo que se refiere a las parcelas nº NUM002 y NUM003 .

Pues bien, además de que el motivo está defectuosamente formulado por la no cita del precepto cuyo amparo se articula y por incompleta especificación de los artículos que se entienden infringidos, carece de objeto.

En efecto carece de objeto pues declarada la inadmisión del recurso en la sentencia recurrida en lo que se refiere a las pretensiones relativas a esas dos fincas por apreciar en su fundamento de derecho tercero desviación procesal, cuestión que si bien el recurrente trató de combatir mediante el motivo casacional primero, fue inadmitido por auto de la Sección Primera de esta Sala de 22 de marzo de 2012 , no debe suscitar discusión que la inviabilidad de examinar en el recurso que nos ocupa la reversión respecto a las indicadas fincas, despoja de todo sentido analizar si la Sala de instancia incurre en error al apreciar además de la desviación procesal la excepción de cosa juzgada en relación con dichas fincas, que es lo que en definitiva se sustenta en el motivo segundo con apoyo por cierto en alegaciones confusas y en todo caso inconsistentes en orden a que las causas de reversión invocadas inicialmente y que dieron origen a las sentencias consideradas por el Tribunal "a quo" para apreciar la cosa juzgada, son totalmente diferentes a las que actualmente se invocan.

Por el motivo tercero, también sin cita del precepto a cuyo amparo se articula, se aduce la infracción por la sentencia recurrida del artículo 54 de la Ley de Expropiación Forzosa en lo que se refiere, se dice, "... a la desaparición de la afectación de las parcelas expropiadas, a la motivación y a la utilidad pública y a la necesidad de ocupación que motivaron la expropiación de las mismas" , así como la también vulneración del artículo 9.3 de la Constitución en relación con la Ley de Enjuiciamiento Civil, por valoración arbitraria de la prueba.

El motivo, por las mismas razones que apuntábamos al examinar el segundo, está mal formulado, observándose además, pese a su extensa argumentación, que carece de virtualidad suficiente para sostener que la Sala "a quo" valoró la prueba de forma arbitraria.

A la desafectación se refiere la sentencia recurrida en su fundamento de derecho quinto en el que se concluye, siguiendo precedente pronunciamiento judicial, que no se dan los supuestos que permiten apreciar la desafectación.

Frente a la razonada fundamentación de la sentencia recurrida, en la que se dice tomar como presupuesto el iter fáctico que se sigue desde la expropiación en el año 1957 y las consideraciones plasmadas en la sentencia de esta Sala de 17 de mayo de 1929 relativas a que la cesión de terrenos al Ayuntamiento para las determinaciones del Plan y la no reducción del número de vividas no supone desafectación, y a que no cabe deducir de las modificaciones de los planes una inejecución de las obras, mal puede aducirse, como en definitiva aduce como sustento del motivo, que la sentencia ha incurrido en una manifiesta valoración arbitraria de la prueba.

Además de que no hay razón para concluir que las circunstancias fácticas que refiere el recurrente en la argumentación del motivo no fueron consideradas por el Tribunal "a quo" y de que, en todo caso, la denuncia de valoración arbitraria de la prueba exigía la cita de los preceptos valorativos de prueba que se consideran infringidos, no siendo suficiente la referencia genérica a la Ley de Enjuiciamiento Civil, se advierte que la "ratio deidendi" de la sentencia descansa en la valoración jurídica que al Tribunal de instancia le merecen las circunstancias fácticas concurrentes.

Pues bien, ya no solo porque al asumir la Sala de instancia las consideraciones al efecto de la sentencia de esta Sala de 17 de mayo de 1999 nos obliga a referirnos a razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica, sino también porque esas consideraciones las compartimos plenamente, el motivo debe desestimarse, máxime cuando con absoluto acierto en la sentencia recurrida se hace mención al artículo 40 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones y que prevé en su apartado 2 lo siguiente: "Si en virtud de modificación o revisión del planeamiento se alterara el uso que motivó la expropiación procederá la reversión salvo que concurriera alguna de las siguientes circunstancias: a) Que el nuevo uso asignado estuviera adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público. b) Que el uso dotacional que motivó la expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años" .

La desestimación del recurso conlleva la imposición de las costas a la parte recurrente ( artículo 139.2 LRJCA ), si bien, en atención a la complejidad del tema de debate, y haciendo uso de la facultad que al Tribunal confiere el apartado 3 del indicado artículo, se fija como cuantía máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, la cantidad de 4.000 euros.