STS, 23 de Mayo de 2014

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, dictó sentencia con fecha 16 de septiembre de 2011 (recurso 171/2010 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Rafaela , Dª Sofía y D. Romualdo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrecaballeros (Segovia) de fecha 24 de marzo de 2010 que desestima el recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento en su sesión de 15 de enero de 2010, sobre denegación de la aprobación inicial por silencio administrativo de la Modificación Puntual de las Normas Urbanísticas tramitada a instancia de los referidos Sres. Romualdo Rafaela Sofía , sin imponer las costas a ninguno de los litigantes.

En el proceso de instancia la parte demandante aducía que cuando se dictó el acuerdo denegando la aprobación inicial tal aprobación ya se había producido por silencio administrativo.

La Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso señalando que la documentación de la modificación del planeamiento adolecía de un grave defecto, al no haber sido elaborada por técnico competente, lo que determinaba que no pudiese considerarse completa la documentación, ni, por tanto, producida por silencio la aprobación inicial.

Explica la sentencia que no es suficiente la firma de un "abogado urbanista", pues no tiene la capacidad técnica como para determinar conceptos urbanísticos típicos de estos proyectos de materia multidisciplinar, ostentándola solamente, como técnico en la materia, sobre conceptos normativos y de legislación.

La parte demandante aducía que quien presenta y firma la memoria justificativa es un Ingeniero Aeronáutico, que a su entender tiene competencia técnica para elaborar estos instrumentos de ordenación (modificación puntual de unas normas urbanísticas). Frente a ello la Sala de instancia señala que entre las atribuciones de los ingenieros aeronáuticos que enumera el artículo 2 del Decreto de 1 de febrero de 1946 no se incluyen las de elaborar proyectos de planeamiento urbanístico.

Por ello, además de otros defectos menores a los que se refiere el fundamento cuarto de la sentencia, la Sala de instancia concluye que no puede considerarse que se haya presentado un documento completo. El documento en cuestión infringe la normativa urbanística de tal forma que impide absolutamente la continuación de su tramitación, pues las modificaciones que exige son de tal trascendencia que el proyecto que se presentase subsanando estas deficiencias debería considerarse como un documento nuevo; debiéndose tener siempre presente que no es posible adquirir facultades urbanísticas en contra de la legislación urbanística, como se recoge en el artículo 7 de la Ley 5/99, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León , en el que se dispone que " en ningún caso se entenderán adquiridas por silencio administrativo facultades urbanísticas en contra de lo dispuesto en las Leyes o en el Planeamiento urbanístico ".

Notificada la sentencia a las partes, la representación de Dª Rafaela , Dª Sofía y D. Romualdo preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 23 de diciembre de 2011 en el que formula cuatro motivos de casación, los dos primeros al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los dos últimos invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1) Infracción de los artículos 61 y 65.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24 de la Constitución , por introducir la sentencia cuestiones y elementos fácticos ex novo sin hacer uso de la facultad del artículo 61 ni haberlo sometido a la consideración de las partes, según lo previsto en el artículo 65, con grave infracción de la tutela judicial efectiva.

2) Infracción de los artículos 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.1 y 120.3 de la Constitución , por omitir la sentencia toda referencia a los medios de prueba.

3) Infracción del Decreto de 1 de febrero de 1946, por el que se regulan las funciones inherentes al Título de Ingeniero Aeronáutico, el artículo 38 de la Constitución y la jurisprudencia del TS (cita SsTS de 30 de noviembre de 2001 y de 28 de abril de 2004 ).

4) Infracción de los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución , por valoración irracional, ilógica y sesgada de la prueba practicada, amparando con ello una actuación arbitraria del Ayuntamiento de Torrecaballeros.

Termina el escrito solicitando que estime el recurso de casación y se case y anule la sentencia de instancia.

También se personó en las actuaciones como parte recurrente el Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos, pero su recurso de casación fue declarado desierto por Decreto de la Sra. Secretaria de la Sección Primera de esta Sala de 24 de abril de 2012, contra el que el mencionado Colegio interpuso recurso de revisión que fue desestimado por auto de la Sección Primera de esta Sala de 4 de octubre de 2012 .

El recurso de casación interpuesto por Dª Rafaela , Dª Sofía y D. Romualdo fue admitido a trámite por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 7 de febrero de 2013, en la que se acordó asimismo la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 8 de marzo de 2013 se dio traslado a la parte recurrida para formulase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del Ayuntamiento de Torrecaballeros mediante escrito presentado el 24 de abril de 2013 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando la inadmisión, o, subsidiariamente, la desestimación del recurso de casación, con imposición de las costas procesales a la parte recurrente.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 21 de mayo de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 6486/2011 lo dirige la representación de Dª Rafaela , Dª Sofía y D. Romualdo contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Burgos, de 16 de septiembre de 2011 (recurso 171/2010 ) en la que se desestima el recurso contencioso- administrativo interpuesto por los referidos recurrentes contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrecaballeros (Segovia) de fecha 24 de marzo de 2010 que desestima el recurso interpuesto contra el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento en su sesión de 15 de enero de 2010, sobre denegación de la aprobación inicial por silencio administrativo de la Modificación Puntual de las Normas Urbanísticas tramitada a instancia de los Sres. Romualdo Rafaela Sofía .

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación formulados por los recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero.

Como vimos, en el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 61 y 65.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 24 de la Constitución , por introducir la sentencia cuestiones y elementos fácticos ex novo, sin hacer uso de la facultad del artículo 61 ni haberlo sometido a la consideración de las partes, según lo previsto en el artículo 65, con grave infracción de la tutela judicial efectiva.

Aduce la parte recurrente que la sentencia de instancia expone datos sobre asignaturas que han de cursar los arquitectos superiores en los planes de estudios de la Escuela Politécnica Superior de la Universidad CEU San Pablo y la Escuela Técnica Superior de Arquitectura de la Universidad Politécnica de Madrid, contrastándolos con las asignatura incluidas en los planes de estudio de ingeniería aeronáutica (Ordenanza 979), siendo así que en el proceso no se habían formulado alegaciones sobre tales programas de estudios, ni se había propuesto ni practicado alguna al respecto.

El motivo no puede ser acogido pues, si bien es cierto que esos datos recogidos en la sentencia acerca de los programas de estudios de arquitectura superior y de ingeniería aeronáutica no habían sido objeto de alegación ni de prueba, la Sala de instancia no sustenta en ellos la decisión pues los utiliza para ilustrar (" a título de ejemplo ") las conclusiones alcanzadas por otros medios que la propia sentencia se encarga de señalar. Así, la sentencia transcribe el enunciado de atribuciones de los ingenieros aeronáuticos establecido en el Decreto de 1 de febrero de 1946; y también se refiere expresamente a la prueba pericial practicada en el proceso señalando que "... la propia Ingeniero Aeronáutica reconoce esta falta de asignaturas sobre materia urbanística en sus estudios, indicando que los realizó en la Escuela de Ingeniería Aeronáutica y del Espacio de la Universidad Politécnica de Madrid, que, en su plan de estudios, tampoco recoge asignatura alguna directamente relacionada con el planeamiento o el urbanismo; como tampoco lo recogen otras escuelas de otras universidades para la obtención de la licenciatura o diplomatura, de ingeniero aeronáutico, aeroespacial" (fundamento tercero de la sentencia).

En definitiva, los datos a que se refiere el motivo de casación relativos a los distintos programas de estudios revisten en realidad un carácter meramente complementario en el conjunto argumental de la sentencia, por lo que no cabe considerar que el hecho de que la Sala de instancia se haya referido a ellos sin que hubiesen sido objeto de alegación ni de prueba haya causado indefensión a ninguno de los litigantes.

Tampoco puede ser acogido el motivo de casación segundo, en el que, como vimos, se alega la infracción de los artículos 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , 209 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24.1 y 120.3 de la Constitución , por omitir la sentencia toda referencia a los medios de prueba.

Por lo pronto, no es cierto que la sentencia omita toda referencia a las pruebas practicadas, pues acabamos de ver que la Sala de instancia hace expresa referencia a alguna de esas pruebas.

Por lo demás, la doctrina constitucional y la jurisprudencia de esta Sala han señalado de forma reiterada que ni la tutela judicial efectiva ni la exigencia de motivación y congruencia de las sentencias comportan el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes al litigio deban ser objeto de un análisis explícito y diferenciado. Pueden verse en este sentido las sentencia de esta Sala de 16 de diciembre de 2012 (casación 5517/07 ) y 11 de abril de 2014 (casación 5443/2010 ), en las que se citan otros pronunciamientos de este Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, incluido el auto de este último - ATC 307/1985, de 8 de mayo - que aparece citado en el motivo de casación.

Trasladando esa jurisprudencia y doctrina constitucional al caso que nos ocupa, carece de la trascendencia invalidante que pretende atribuirle el recurrente el hecho de que la sentencia recurrida no haga referencia expresa a determinados medios de prueba cuya virtualidad probatoria y relevancia para la resolución del litigio ni siquiera se ha intentado explicar en el motivo de casación.

Además, algunos de esos elementos de prueba a los que alude el motivo de casación no guardan relación con el defecto apreciado por la Sala de instancia como sustento principal del fallo -la falta de titulación adecuada de los autores de la propuesta de instrumento de ordenación- pues se refieren a aspectos concretos de la ordenación urbanística pretendida, que la Sala de instancia examina de manera secundaria para señalar la existencia de "otros defectos" en el documento presentado.

De los documentos que la parte recurrente señala como no examinados por la Sala de instancia sólo uno guarda relación directa con ese aspecto de la controversia que constituye el núcleo central de la sentencia. Se trata del documento que la parte demandante aportó a las actuaciones mediante escrito presentado el 10 de febrero de 2011 (folio 181 de las actuaciones de instancia) en el que el Secretario del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España "certifica" que, de acuerdo con el Real (sic.) Decreto de 1 de febrero de 1946, por el que se regulan las funciones inherentes al título de Ingeniero Aeronáutico, a Dª Rafaela se le reconoce capacidad legal «...para ejecutar toda clase de proyectos, informes, peritaciones, estructuras, direcciones de obra, instalaciones, replanteos urbanísticos, etc. que no sean de carácter exclusivo, entre la que está incluida la actividad que se propone: "Modificación Puntual de las Normas Urbanísticas de Torrecaballeros - Parcelación de finca sita en la CALLE000 número NUM000 ", haciendo constar que este tipo de trabajos están visados y registrados en este Colegio sin recibir denuncia por incompetencia».

Por más que ese documento se presente a sí mismo como "certificación" es claro que no tiene ese carácter, pues allí no se ponen de manifiesto de manera fehaciente datos o hechos que figuren en un archivo o registro que se encuentre bajo la custodia y responsabilidad del certificante, sino que, sencillamente, quien emite el documento expresa su parecer sobre una determinada cuestión jurídica. Y siendo ese y no otro su alcance, ni siquiera puede afirmarse que la Sala de instancia no haya tomado en consideración el documento al que estamos aludiendo, pues, aunque la Sala de instancia no lo menciona de manera expresa, bien puede decirse que la sentencia lo desautoriza, al menos de manera implícita. Así, partiendo precisamente del enunciado de atribuciones de los ingenieros aeronáuticos establecido en el Decreto de 1 de febrero de 1946 que se cita en el documento, la Sala sentenciadora llega a una conclusión contraria a esa opinión expresada por el Secretario del Colegio Oficial de Ingenieros Aeronáuticos de España la Sala de instancia, declarando la sentencia que no puede considerarse al ingeniero aeronáutico como técnico con la cualificación adecuada para realizar un proyecto de planeamiento urbanístico, por mucho de que se trate de una modificación puntual.

Por todo ello, el motivo de casación debe ser desestimado.

En el motivo de casación tercero se alega la infracción del Decreto de 1 de febrero de 1946 por el que se regulan las funciones inherentes al título de Ingeniero Aeronáutico, el artículo 38 de la Constitución y la jurisprudencia del TS (cita SsTS de 30 de noviembre de 2001 y de 28 de abril de 2004 ).

En relación con la cualificación técnica requerida para la elaboración de instrumentos de planeamiento debemos recordar aquí la jurisprudencia recaída en interpretación del artículo 31.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 , que alude genéricamente a los "facultativos competente. En nuestra sentencia de 10 de mayo de 2010 (casación 3671/06) decíamos - y luego lo reiteramos en la de 18 de octubre de 2012 (casación 4569/2010 ) que «... según la jurisprudencia de esta Sala la frase genérica facultativos con título oficial, que se recoge en los artículos 31.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y 123.4 del Reglamento de Planeamiento , evidencia el designio del legislador de no vincular la redacción y autorización de los instrumentos de planeamiento y ordenación urbana al monopolio de alguna predeterminada profesión, sino la de dejar abierta la entrada a todo título facultativo oficial que ampare un nivel de conocimientos urbanísticos que se correspondan con la clase y categoría de los proyectos que suscriba su poseedor ( sentencia de 8 de mayo de 2003 dictada en recurso de casación 4243/2000 , en la que se citan otros pronunciamientos anteriores) ».

En esa línea de razonamiento, en nuestra sentencia de 8 de mayo de 2003 (casación 4243 / 2000) declarábamos ajustado a derecho un instrumento de planeamiento -modificación de unas Normas Subsidiarias- en cuya redacción no había intervenido ningún Arquitecto; y lo explicábamos señalando que el instrumento aprobado «... es ajustado a derecho porque, dado el alcance de la modificación anteriormente descrita, debe considerarse cumplido lo dispuesto por el artículo 31.2 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976 y la doctrina jurisprudencial que lo interpreta, al haber intervenido en su redacción un Ingeniero Técnico de Obras Públicas, Jefe de la Oficina Técnica de Urbanismo del Ayuntamiento, y un licenciado en derecho con diploma de técnico urbanista, adscrito a dicha Oficina en virtud de un contrato de consultoría y asistencia técnica ».

Como señala la sentencia de esta Sala de 15 de diciembre de 2011 (casación 1066/2009 ), la experiencia demuestra que, dada la complejidad de los instrumentos de ordenación general, en la actualidad éstos raramente son obra de un solo autor sino de equipos multidisciplinares formados por profesionales especializados en distintas materias, de ahí que la redacción se encomiende a esa clase de equipos.

Es cierto, por tanto, que la jurisprudencia viene declarando que no existe un monopolio competencial en favor de una determinada titulación para la redacción de instrumentos de planeamiento urbanístico. Ahora bien, ello no impide que en el caso que nos ocupa consideremos acertada la apreciación de la Sala de instancia de que el instrumento de ordenación al que se refiere la controversia no aparece suscrito por ningún técnico con la con la cualificación adecuada para realizar el proyecto de planeamiento, ya que, como explica la sentencia recurrida (incluso sin adentrarnos en el detalle de las concretas asignaturas incluidas en los programas de estudios) el sólo enunciado de las atribuciones que el Decreto de 1 de febrero de 1946 reconoce a los ingenieros aeronáuticos pone de manifiesto que todas ellas son enteramente ajenas al ámbito urbanístico, y que, por tanto, no es ésta una titulación técnica que habilite para la redacción de instrumentos de planeamiento urbanístico.

En el motivo de casación cuarto se alega la infracción de los artículos 9.3 y 106.1 de la Constitución , por valoración irracional, ilógica y sesgada de la prueba, amparando la sentencia con ello una actuación arbitraria del Ayuntamiento de Torrecaballeros.

La representación de los recurrentes se refiere aquí a la valoración de las pruebas en las que la Sala de instancia basa sus apreciaciones sobre las carencias y deficiencias de la propuesta de planeamiento presentada (fundamento cuarto de la sentencia). Ahora bien, claramente se advierte que los artículos 9.3 . y 106.1 de la Constitución se invocan en este motivo de casación de manera artificiosa y meramente instrumental, pues, aunque la parte recurrente formula su alegato como un reproche por valoración irracional, ilógica o arbitraria de la prueba, lo que el motivo de casación pone en realidad de manifiesto es la discrepancia de la parte recurrente no ya con la apreciación de los hechos sino, sobre todo, con la interpretación y aplicación de las normas jurídicas en las que la Sala de instancia basa su conclusión de que el documento de planeamiento presentado presenta determinadas carencias y deficiencias (vid, fundamento cuarto de la sentencia recurrida).

Como esas normas jurídicas con las que la Sala de instancia contrasta el contenido del documento de ordenación presentado - artículos 23 , 26 y 173 del Reglamento de Urbanismo de Castilla y León aprobado por Decreto 22/2004, de 29 de enero- son todas ellas de procedencia autonómica, lo que hace que su interpretación no pueda ser revisada en casación ( artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), la parte recurrente ha tenido el cuidado de no citarlas, presentando el motivo de casación como si se tratase de un supuesto de valoración irracional o arbitraria de la prueba. Y siendo ello así, el motivo debe ser desestimado.

A modo de recapitulación, procede que hagamos una última consideración.

En relación con el denominado "derecho al trámite", expresión que alude al derecho de los particulares a promover la tramitación de instrumentos de planeamiento de desarrollo, conviene recordar lo declarado en nuestras sentencias de 4 de marzo de 2009 (casación 10786/2004 ) y 28 de noviembre de 2013 (casación 73/2011 ) en las que, citando otros pronunciamientos anteriores, señalábamos lo siguiente:

(...) El derecho al trámite ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia, recogida, entre otras, en Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 25 de septiembre de 1997 (recurso de apelación 11593/91 ), 21 de enero de 1999 (recurso de casación 21/93 ), 29 de marzo de 2004 (recurso de casación 4588/01 ) y 11 de abril de 2006 (recurso de casación 8458/02 ), en las que hemos declarado que la Administración no debe cercenar a limine el derecho que los particulares tienen a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa, pero ese derecho quiebra cuando el planeamiento proyectado vulnera el ordenamiento urbanístico aplicable, en cuyo caso la Administración urbanística puede denegar la tramitación, justificando, de forma suficiente, tal decisión».

En el caso que nos ocupa hemos visto que no son razones de oportunidad sino de legalidad las que han llevado a denegar la tramitación de la modificación del Plan General de Torrecaballeros, sin que, como ya hemos señalado, pueda ser revisada en casación la interpretación y aplicación de preceptos de procedencia autonómica que sirven de sustento a ese pronunciamiento. Y, desde luego, tampoco cabe pretender que lleguemos a una conclusión distinta a base de apreciar que ha existido en este caso una valoración irracional y arbitraria de la prueba, pues, como hemos visto, el fondo de la controversia no estriba tanto en cuestiones de hecho como en valoraciones jurídicas.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas derivadas de este recurso a la parte recurrente en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Ahora bien, la condena en costas no debe comprender la partida correspondiente al Procurador que ha actuado en representación del Ayuntamiento de Torrecaballeros, por aplicación de la doctrina contenida en el auto del Pleno de esta Sala de 19 de junio de 2012 (casación 4005/2008 ). Y, en fin, de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del artículo 139 antes citado de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Torrecaballeros.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .