STS, 16 de Mayo de 2014

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
ECLIES:TS:2014:2010
Número de Recurso4518/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución16 de Mayo de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciséis de Mayo de dos mil catorce.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación, que, con el número 4518 de 2011, pende ante ella de resolución, interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Tomás , contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de junio de 2011, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 540 de 2009 , sostenido por la representación procesal de Don Tomás contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, de fecha 20 de abril de 2009, por la que se aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos 2.276 metros de longitud, que comprende el término municipal de La Garrucha (Almería), según se define en los planos 355 a 359 fechados en diciembre de 2007.

En este recurso de casación ha comparecido, en calidad recurrida, la Administración General del Estado, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional dictó, con fecha 10 de junio de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 540 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLAMOS: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Tomás contra la Orden Ministerial del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino de fecha 20 de abril de 2009; sin imposición de costas.».

SEGUNDO

Dicha sentencia se basa en el siguiente fundamento jurídico segundo: «La Consideración 2) de la Orden impugnada fundamenta la delimitación de los vértices M-6 a M-40, entre los que se encuentran los del pleito (M-6 a M-7) al amparo del artículo 4.5 de la Ley de Costas , por corresponder a terrenos deslindados como dominio público con anterioridad que han perdido sus características naturales de zona marítimo-terrestre. Se establece en este caso una línea de ribera de mar entre los vértices M-6 a M-16 y M-19 a M-40.

»En el Proyecto de deslinde, al tratar de la "Justificación de la línea de deslinde de acuerdo con la Ley de Costas", en el tramo correspondiente a los vértices M-6 a M-40, se dice que comprende los terrenos pertenecientes a la zona marítimo-terrestre vigente aprobada por OM de 1950 que en algunas zonas han sido transformadas por la construcción del Paseo Marítimo. Por dichas actuaciones los terrenos han perdido sus condiciones naturales de playa y ZMT y en aplicación del artículo 4.5 de la Ley de Costas el deslinde que se propone es coincidente con la anterior delimitación de la zona marítima-terrestre.

»Cabe destacar, dentro del Anejo 4 "Ocupaciones en el dominio público", la fotografía de la finca nº NUM000 correspondiente a los terrenos del pleito, que es sumamente ilustrativa de las características de los terrenos sobre los que se levanta el chiringuito, terrenos de playa, que reúnen las características de dominio público marítimo-terrestre aunque posteriormente hayan sido transformados por la construcción del Paseo Marítimo.

»La parte actora para tratar de acreditar su pretensión impugnatoria, ha aportado con la demanda, copia del acta de deslinde y amojonamiento del deslinde aprobado por OM de 1950; copia del acta de reconocimiento, deslinde y amojonamiento del deslinde de 1966; copia de la STSJ de Andalucía de fecha 7 de octubre 1996 (Rec. 716/1994) y de la STS de 9 octubre 2002 (Rec. 8334/1996 ) que la confirma. También se ha practicado en periodo probatorio, a su instancia, prueba documental consistente en testimonio de los siguientes particulares del citado Rec. 716/1994 seguido ante el TSJA: del escrito de demanda y de las pruebas practicadas propuestas y practicadas a su instancia.

»Del examen de la citada prueba documental se desprende que es cierto que la sentencia de 9 de octubre de 2002 , estima en parte el recurso interpuesto por el hoy recurrente contra la resolución del Servicio Provincial de Costas de 19 de enero 1993 por la que se acordaba la recuperación de oficio de la posesión del dominio público, en la parcela del recurrente y anula dicha resolución.

»De la lectura de dicha sentencia se desprende: a) que el restaurante canela, quedó incluido dentro del deslinde de la ZMT del puerto de Garrucha de 1950; b) que posteriormente se practicó un deslinde "complementario" del anterior, el de 1966, si bien hubo superposición entre ambos en el tramo correspondiente a los hitos 14-4' y 14-5' del deslinde de 1950, aunque luego añade que dependiendo de la forma en que se resuelva la alienación de los hitos de uno y otro deslinde en la zona de solapamiento de ambos se podría considerar incluido o no en dicho dominio; c) no puede sostenerse que el deslinde de 1950 fue revocado por el de 1966. Así se dice en el Fundamento de Derecho Tercero, " La pretensión de la parte recurrente, relativa a la declaración de que no invade terreno alguno de dominio público marítimo terrestre (...)en contra de lo que argumenta, no puede sostenerse que el deslinde de 1950 fue revocado por el de 1966, cuando es evidente, a juicio de esta Sala, que la modificación parcial de la línea de deslinde anterior se debió a una errónea actuación administrativa, propiciada por la falta de comprobación de los datos contenidos en el expediente administrativo correspondiente al puerto de Garrucha".

»Dicha sentencia fue confirmada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de octubre de 2002 , que en su Fundamento de Derecho Tercero, al examinar el recurso de casación interpuesto por el hoy recurrente, señala " Es decir, a juicio del Tribunal de instancia, no se da el hecho indubitado de que el deslinde posterior excluya el inmueble del recurrente del demanio marítimo y por esa razón no considera que se haya revocado el practicado en 1950".

»De la valoración de dicha prueba documental se colige que si el deslinde de 1950 incluía en la ZMT el chiringuito o restaurante del recurrente y el posterior deslinde de 1966 no consta que haya revocado en el tramo que nos ocupa el deslinde de 1950, ninguna objeción puede hacerse a la delimitación realizada por la Orden impugnada al tomar en consideración a efectos de la aplicación del artículo 4.5 de la Ley de Costas el deslinde de 1950.

»Sobre la interpretación del artículo 4.5 de la Ley de Costas conviene traer a colación la reciente STS de 28 junio 2010 (Rec. 3821/2006 ) que hace referencia a la jurisprudencia relativa a ese precepto y de la que son exponente, entre otras, las sentencias de 25 de febrero de 2004 (casación 7586/2000), 19 de mayo de 2004 (casación 648/02), 23 de enero de 2008 (casación 874/04) y 18 de marzo de 2008 (casación 1348/04). Esa jurisprudencia, interpreta los artículos 4.5 y 18 de la Ley 22/1988 en el sentido de que "los terrenos deslindados como dominio público que por cualquier causa han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre mantienen su carácter demanial salvo que se haya declarado su desafectación conforme a los requisitos y procedimiento establecidos en el artículo 18 de la misma Ley de Costas , lo que no ha sucedido en el caso examinado, de manera que el deslinde objeto de controversia no hizo más que incluir los terrenos que con anterioridad ya tenían la condición de bienes de dominio público constatada en un deslinde anterior, pues lo contrario supondría una desafectación automática desconocida en la Ley de Costas" .

»En aplicación de la citada doctrina jurisprudencial al caso de autos, resulta inobjetable la delimitación del demanio realizada al amparo del citado artículo 4.5 de la Ley de Costas en los terrenos del pleito, al tratarse de terrenos deslindados con anterioridad, que han perdido sus características demaniales, que no han sido desafectados ( artículo 18 de la Ley de Costas ) y que pertenecen asimismo al dominio público marítimo-terrestre estatal conforme señala el citado precepto.».

TERCERO

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 1 de septiembre de 2011.

CUARTO

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrido, el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, y, como recurrente, Don Tomás , representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación con fecha 5 de octubre de 2011.

QUINTO

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Don Tomás se basa en cuatro motivos, todos al amparo de lo establecido en el artículo 88.1 d) de la Ley de esta Jurisdicción ; el primero por haber infringido la Sala de instancia lo establecido en el artículo 24 de la Constitución y en el artículo 222 de la Ley de Enjuiciamiento civil por no respetar el valor de la cosa juzgada material derivada de la Sentencia del Tribunal Supremo de fecha 9 de octubre de 2002 , de la que se deduce con toda evidencia que el último deslinde del año 1966 no comprendía el tramo en el que se hallan la parcela y el edificio, de los que es titular dominical el recurrente en el término municipal de Mojácar y después de Garrucha, y así declaró textualmente aquella Sentencia que «la conclusión que de ello se deriva no puede ser otra que la de estimar que actualmente el terreno donde se ubica el restaurante Canela no aparece claramente definido a efectos de su consideración como bien incluido en la zona de dominio público marítimo-terrestre», dándose, por tanto, las identidades subjetiva, objetiva y causal para apreciar la cosa juzgada, que la Sala de instancia no ha respetado al decidir el presente pleito; el segundo porque la sentencia recurrida es arbitraria, con lo que el Tribunal a quo ha vulnerado lo dispuesto en los artículos 9.3 y 24 de la Constitución , al haber incurrido en el error de apreciar una fotografía posterior a las obras del Paseo Marítimo como si describiera la situación anterior; el tercero por haber infringido la Sala de instancia la doctrina jurisprudencial, recogida en las Sentencias que se citan y transcriben, acerca de que la Administración debe aportar la prueba que legitime la inclusión de una parcela en el dominio público marítimo-terrestre, lo que en este caso no ha ocurrido, pues en el último deslinde de 1966 la finca en cuestión no se incluyó en la zona de dominio público costero; y el cuarto por haber conculcado la Sala de instancia lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas , ya que la inclusión de la parcela del recurrente en el demanio costero procede exclusivamente de un deslinde del año 1950, a pesar de que en un deslinde posterior del año 1966 no se incluyó dicha parcela en el indicado demanio costero, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida así como el deslinde objeto del recurso en lo que se refiere a la parcela del recurrente.

SEXTO

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración del Estado comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación, lo que efectuó el Abogado del Estado con fecha 17 de enero de 2012.

SEPTIMO

La oposición formulada por el Abogado del Estado al recurso de casación se basa en que no se dan las identidades requeridas para apreciar la cosa juzgada y en que la situación anterior al deslinde impugnado es la resultante del deslinde de 1950, según el que la parcela del recurrente quedó incluida dentro del dominio público marítimo-terrestre, por lo que la sentencia recurrida no puede ser tachada de arbitraria, mientras que la prueba para incluir en el deslinde recurrido la parcela del recurrente en el dominio público marítimo-terrestre es, precisamente, que venía deslindada como tal desde el deslinde practicado en el año 1950, y finalmente no ha infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas porque, como puso de manifiesto la Sentencia de esta Sala de fecha 9 de octubre de 2002 , la modificación de la línea del deslinde de 1950 operada en el año 1966 obedeció a una errónea actuación administrativa propiciada por la falta de comprobación de los datos contenidos en el expediente del deslinde correspondiente al puerto de Garrucha, y así terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación interpuesto.

OCTAVO

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 30 de abril de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el primer motivo de casación se asegura que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo establecido en los artículos 24 de la Constitución y 222 de la Ley de Enjuiciamiento civil por no haber respetado la cosa juzgada derivada de lo resuelto por esta Sala del Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 9 de octubre de 2002 , en la que se declaró que el terreno donde se ubica el restaurante Canela no aparece claramente definido a efectos de su consideración como bien incluido en la zona de dominio público marítimo-terrestre.

Este primer motivo de casación debe ser desestimado por no concurrir, en contra del parecer de la representación procesal del recurrente, las identidades requeridas para apreciar la concurrencia de la cosa juzgada, lo que no implica, como analizaremos al examinar el tercer motivo, que lo declarado en aquella sentencia como no acreditado por la Administración no deba tener relevancia para enjuiciar la cuestión planteada en el pleito ahora sustanciado.

SEGUNDO

El segundo motivo se limita a tachar la sentencia recurrida de arbitraria por haber incurrido en un grave error de apreciación de prueba, vulnerando con ello lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución .

Tampoco este motivo de casación puede prosperar porque el Tribunal a quo explica y justifica razonablemente su apreciación de la prueba para llegar a una conclusión que puede considerarse infundada por el recurrente, pero no por ello se debe calificar de arbitraria.

TERCERO

En el tercer motivo de casación se sostiene que el Tribunal a quo , al declarar ajustado a Derecho el deslinde impugnado, ha conculcado la doctrina jurisprudencial relativa a la ineludible exigencia de que la Administración de costas acredite que el terreno reúne las características para ser incluido dentro del dominio público marítimo-terrestre.

A diferencia de los anteriores, este tercer motivo de casación debe ser estimado porque, efectivamente, la Administración de costas ha incluido el terreno y edificio en cuestión dentro del dominio público marítimo-terrestre por aplicación de lo establecido en el artículo 4.5 de la Ley de Costas , es decir porque se trata de un terreno que estaba deslindado como dominio público marítimo-terrestre aunque ha perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre, pero es necesario para la protección o utilización de dicho dominio, pero lo cierto es que dicha Administración ni ha acreditado tal necesidad, como exige lo establecido concordadamente en los artículos 4.5 , 17 y 18 de la Ley de Costas , ni tampoco ha desvanecido la duda, que ya se constató por esta Sala del Tribunal Supremo en su Sentencia de fecha 9 de octubre de 2002 (recurso de casación 8334/1996 ), acerca de la naturaleza del terreno, es decir de si había resultado o no deslindado en 1966.

Esta incógnita, no despejada al practicarse el deslinde aprobado por la Orden ministerial de fecha 20 de abril de 2009, ahora impugnada, impide aplicar lo dispuesto en el apartado 5 de artículo 4 de la Ley de Costas , que parte de la premisa de que los terrenos estén deslindados como dominio público marítimo-terrestre, pero, como acabamos de señalar, esta Sala del Tribunal Supremo ya declaró en su repetida Sentencia de fecha 9 de octubre de 2002 que tal circunstancia no resultaba plenamente acreditada, a lo que se une que la Administración tampoco ha demostrado que el terreno en cuestión sea necesario, como exige la aplicación concordada de lo establecido en los artículos 4.5 , 17 y 18 de la Ley de Costas , para la protección o utilización del dominio público marítimo-terrestre.

CUARTO

Finalmente, en el cuarto motivo de casación se esgrime la infracción de lo establecido en los artículos 3 y 4 de la Ley de Costas , singularmente lo dispuesto en el apartado 5 del citado artículo 4, porque, al carecer el terreno de las características de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre, sólo cabría deslindarlo como dominio público marítimo-terrestre si así lo hubiese estado en el anterior deslinde de 1966, lo que no se ha considerado debidamente acreditado por sentencia firme, cual fue la pronunciada con fecha 7 de octubre de 1996 (recurso 716/1994) por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Granada, frente a la que no prosperó el recurso de casación deducido por el Abogado del Estado, desestimado por la mencionada Sentencia de esta Sala del Tribunal Supremo de fecha 9 de octubre de 2002 (recurso de casación 8334/1996 ).

Este cuarto y último motivo de casación también debe prosperar por las razones expresadas al estimar el tercero, debido a que no hay constancia indubitada de que el terreno en cuestión hubiese sido deslindado en el deslinde aprobado en 1966, pero, además, esta Sala y Sección del Tribunal Supremo acaba de declarar en su Sentencia de fecha 25 de abril de 2014 (recurso de casación 5603/2011 ), acogiendo la doctrina de la propia Sala expresada en sus Sentencias de fechas 5 de noviembre de 2010 (recurso de casación 4057/2006 ), 21 de julio de 2011 (recurso de casación 6303/2007 ), 12 de diciembre de 2011 (recursos de casación 410/2008 y 2097/2007 ) y 27 de septiembre de 2012 (recurso de casación 5162/2009 ), que « la remisión que hace el artículo 4.5 de la Ley de Costas al procedimiento de desafectación previsto en el artículo 18 de la misma Ley lleva a considerar que los terrenos que han perdido sus características naturales de playa, acantilado o zona marítimo-terrestre no han de mantenerse indefinidamente en el ámbito del dominio público por el solo hecho de que undeslinde, practicado antes de la desnaturalización de los terrenos, los incluyó en su día como demaniales ».

La misma doctrina jurisprudencial continúa declarando que « la remisión que el mencionado artículo 18 (desafectación) hace, a su vez, a lo dispuesto en el artículo 17 de la propia Ley de Costas obliga a considerar que sólo procederá el mantenimiento como bienes de dominio público de los terrenos, que han perdido sus características de demanio natural por accesión, cuando esos terrenos resulten necesarios para la protección o utilización de dicho dominio ».

En el caso enjuiciado, al igual que en los precedentes referidos, la Administración de costas no se ha pronunciado, en el supuesto de que se hubiese demostrado que el terreno quedó deslindado como dominio público marítimo-terrestre en el deslinde del año 1966, acerca de que el terreno en cuestión sea necesario para la protección o utilización del dominio público marítimo-terrestre, razón por la que la Sala de instancia ha vulnerado lo dispuesto en el artículo 4.5 de la Ley de Costas 22/1988 .

QUINTO

La estimación de los motivos tercero y cuarto alegados por la representación procesal del recurrente comporta la anulación de la sentencia recurrida y nuestro correlativo deber de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, según dispone el artículo 95.2 d) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que, en el caso enjuiciado, se ciñe a decidir si es contraria a Derecho la Orden ministerial impugnada en cuanto declara dominio público marítimo-terrestre la finca y edificio propiedad del recurrente entre los vértices M-6 a M-7 del deslinde aprobado, y que, por las razones expresadas anteriormente al estimar el tercero y cuarto motivos de casación esgrimidos, debemos declarar que es contraria a Derecho, y, en consecuencia, debemos anularla conforme a lo establecido concordadamente en los artículos 63.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común , 68.1.b ), 70.2 y 71.1.a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

SEXTO

La declaración de haber lugar al recurso de casación interpuesto, por ser estimables los motivos tercero y cuarto alegados, es determinante de que no formulemos condena al pago de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , sin que existan méritos para imponer a cualquiera de las partes las causadas en la instancia, conforme a lo dispuesto concordadamente en los artículos 68.2 , 95.3 y 139.1 de la misma Ley en la redacción aplicable, al no apreciarse en su actuación temeridad ni mala fe.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa .

FALLAMOS

Que, con estimación de los motivos tercero y cuarto de casación y desestimando el primero y segundo, debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso interpuesto por el Procurador Don Alejandro González Salinas, en nombre y representación de Don Tomás , contra la sentencia pronunciada, con fecha 10 de junio de 2011, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 540 de 2009 , la que, por consiguiente, anulamos, al mismo tiempo que, con estimación del recurso contencioso-administrativo deducido por la representación procesal de Don Tomás contra la Orden, de fecha 20 de abril de 2009, del Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino, por la que aprobó el deslinde de dominio público marítimo-terrestre del tramo de costa, de unos 2.276 metros de longitud, que comprende el término municipal de Garrucha (Almería), debemos declarar y declaramos que el referido deslinde es contrario a Derecho en cuanto declaró dominio público marítimo-terrestre la finca y el edificio propiedad de Don Tomás ubicado entre los vértices M-6 a M-7 de dicho deslinde, según se define en los planos 355 a 359 fechados en diciembre de 2007, y, por tanto, lo anulamos en ese particular extremo, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en la instancia y en este recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificársela, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION .- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretaria certifico.

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