Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 29 de Abril de 2014

Ponente:VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS
Número de Recurso:742/2013
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:29 de Abril de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RELACIONES DE PUESTOS DE TRABAJO. Cada acto opera de por sí un cambio en el ámbito de las realidades en que se produce, y sus efectos son susceptibles de subsistir en el tiempo, acotando un ámbito de la realidad circundante, y en ella cada acto puede operar como presupuesto fáctico o jurídico de otros ulteriores, sin que por tal efecto pueda pensarse que dicho acto asuma un contenido normativo o una vocación normativa respecto a las situaciones jurídicas sobre las que tenga influencia. Pues bien, puede entenderse que tal modo de concatenación jurídica es la que se da cabalmente entre los efectos de la RPT, en cuanto acto de la Administración de autoorganización de su personal, y la incidencia de la misma en determinados contenidos de estatuto funcionarial, por el hecho de situarse los funcionarios que sirven cada puesto en el supuesto de hecho de la aplicación de las normas externas y distintas a la RPT, que rigen la situación estatutaria del funcionario. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Abril de dos mil catorce.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el recurso de casación número 742/2013, que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana contra la sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia de 29 de enero de 2013 , dictada en el recurso ordinario número 545/2009

Ha sido parte recurrida el SINDICATO DE TRABAJADORES SALUD PAÍS VALENCIANO, representado por el Procurador Don Cesáreo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia dictó sentencia el 29 de enero de 2013 en el recurso número 545/2009 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

«1º) ESTIMAR PARCIALMENTE el presente Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por SINDICATO DE TRABAJADORES Y TRABAJADORAS DE LA SALUD EL PAÍS VALENCIANO, frente a la Resolución de la Consellería de Sanidad de fecha 8 de junio de 2009 por la que se aprueba "la modificación de plantilla que se detalla en el Anexo adjunto" (Exp. RHMPP/2009/29/RHSPL) y frene la Resolución del Conseller de Sanidad fechada en 18/1/2010, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la primera (Exp. 247/09), resoluciones que se anulan como disconformes a derecho.

2º) Se desestiman las restantes pretensiones.

3º) Sin costas.».

SEGUNDO

Contra la citada sentencia anunció recurso de casación por la Abogada de la Generalitat Valenciana, que la Sala de instancia tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 19 de febrero de 2013, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por la recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación anunciado, en el que, después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que «que teniendo por presentado este escrito junto con sus copias se sirva admitirlo, tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunitat Valenciana, Sección Segunda, sentencia nº 62/2013, de 29 de enero de 2013 , por la que estima parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de la Salud del País Valenciano contra la resolución de la Consellería de Sanidad de fecha 8 de junio de 2009 por el que se aprueba la modificación de plantilla y de amortización de plazas que figura en el Anexo de la Resolución (Exp. RHMPP/2009/29/RHSPL), y frente a la Resolución del Conseller de Sanidad fechada en 18/01/2010, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto frente a la primera (Exp. 247/09), y, en su día, tras los trámites pertinentes, en mérito a cuanto ha quedado expuesto, dicte sentencia por la que se estime este recurso y revoque la sentencia recurrida».

CUARTO

Comparecido el recurrido, se admitió a trámite el recurso por providencia de 11 de septiembre de 2013, concediéndose por diligencia de ordenación de 3 de octubre de 2013 un plazo de treinta días al recurrido para que formalizara escrito de oposición, que tuvo entrada el día 22 de noviembre de 2013, y en el que se suplicaba a la Sala que «que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo; por opuestos, en tiempo y forma, y en nombre de mi representado Oposición al Recurso de Casación interpuesto de adverso contra la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, Sección Segunda, Sentencia 62/2013 de 29.01.2013 , y tras la tramitación procesal oportuna, dictar Sentencia en su día por la que se desestime el recurso de adverso por los argumentos presentados en el presente escrito, imponiendo las costas al recurrente del presente por su recurso formulado ».

QUINTO

Se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 19 de marzo de 2014, en cuyo acto tuvo lugar su celebración acordándose en el mismo, con suspensión del plazo para dictar sentencia, oir a las partes sobre la posible inadmisión del recurso de casación por no considerar impugnada en el proceso una Disposición General a la vista del cambio jurisprudencia producido sobre la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo por la Sentencia de esta Sala de 5 de febrero de 2014, dictada en el recurso núm. 2986/2012 .

Dicho trámite fue evacuado por las partes con la presentación de escritos, por el Procurador Don Cesáreo Hidalgo Senen el día 3 de abril de 2014 y por la Generalidad Valencia el 4 de abril de 2014.

Habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martin de Hijas, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el proceso del que dimana el actual recurso de casación se impugna una modificación de plantilla que en este caso, sustancialmente, se identifica con una modificación de la Relación de Puestos de Trabajo.

El acceso al recurso de casación se ha intentado sobre la base de la consideración jurisprudencial de las Relaciones de Puestos de Trabajo como disposiciones generales, criterio que ha sido objeto de una expresa modificación por nuestra reciente sentencia de 5 de febrero de 2014, dictada en el recurso de casación número 2986/2012 , habiendo sido oídas las partes sobre el cambio jurisprudencial producido por diligencia de ordenación de 24 de marzo de 2014, con lo que se dio la oportunidad de alegar al respecto, lo que elimina el riesgo de indefensión.

Tal cambio jurisprudencial ha sido aplicado con posterioridad en sentencias como las de 25 de febrero de 2014 ( rec. cas. 4156/2012), de 24 de marzo de 2014 ( Rec. cas. 299/2013 ) y de 7 de abril de 2014 (rec. de cas. 2342/2012).

En dicha sentencia de 5 de febrero de 2014 , cabecera de la nueva línea jurisprudencia, se exponía, en lo esencial la siguiente fundamentación:

«SEGUNDO.- Las dificultades que siempre han planteado a nuestra jurisprudencia las Relaciones de Puestos de Trabajo, introducidas por la Ley 30/1984, en cuanto a su precisa caracterización jurídica, presupuesto inexcusable para resolver cuál deba ser el tratamiento que reclamen los problemas surgidos en su aplicación, tanto en el orden sustantivo, cuanto en el procesal, han dado lugar a una jurisprudencia insegura y no siempre coherente, como ha señalado la mejor doctrina científica, que precisamente por tales dificultades supone un lastre para el objetivo de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ) a que debe aspirar la jurisprudencia en la interpretación del ordenamiento jurídico y aplicación sobre bases de igualdad ( art. 1.1 . y 14.1 CE ).

La reforma operada por la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público respecto de la Ley 30/1984, que ha derogado (Disposición Derogatoria Undécima b ) ciertos preceptos, permaneciendo, no obstante, vigente el artículo 15, de redacción en parte similar, pero en algún punto claramente diferenciada a la del art. 74 de la Ley 7/2007 (Véase al respecto el cambio del título del precepto, y la previsión en el art. 74, junto a las relaciones de puestos de trabajo, de "otros instrumentos organizativos similares", así como la enumeración de los elementos exigidos para la descripción de los puestos), supone un elemento más de dificultad, que aconseja un replanteamiento de nuestra jurisprudencia con el objetivo de procurar la máxima claridad y seguridad jurídica en la interpretación de nuestro ordenamiento jurídico.

No se nos oculta que tal replanteamiento supone un cambio de rumbo, que este Tribunal no podría acometer sin una explicación clara de que no se hace como apartamiento "ad casum" de lo que es la doctrina general, lo que supondría vulneración del principio de igualdad a la aplicación de la Ley ( art. 14.1 CE ), sino un cambio reflexivo de carácter general y con vistas a la aplicación de futuro. Tal cambio, que estaría justificado constitucionalmente respecto de cualquier órgano jurisdiccional, lo está, con razón reforzada, en el caso del Tribunal Supremo, como superior en todos los órdenes salvo lo dispuesto en materia de garantía constitucional ( art. 123 CE ), en cuya posición la posibilidad de cambios razonados en la interpretación de la norma resulta incuestionablemente constitucional.

Al respecto basta la remisión a la constante doctrina del Tribunal Constitucional, supremo intérprete de la Constitución ( Art. 1 LOTC ), a cuya doctrina debemos atenernos ( Art. 5 LOPJ ), que podemos sintetizar, por todas, en la STC 27/2006 , F.J.3, en la que, al enumerar los requisitos precisos para considerar que las resoluciones judiciales pueden vulnerar el derecho de igualdad en casos de cambios en la aplicación de la Ley, se contiene un apartado d), que constituye un enunciado en negativo de lo que los órganos jurisdiccionales no pueden hacer, pero que a su vez concluye con el enunciado en positivo de lo que sí les está permitido en su cometido jurisdiccional. Dice así el aludido apartado:

«d) La ausencia de toda motivación que justifique en términos generalizados el cambio de criterio, bien lo sea para separarse de una línea doctrinal previa y consolidada, esto es, de un previo criterio aplicativo consolidado, bien lo sea con quiebra de un antecedente inmediato en el tiempo y exactamente igual desde la perspectiva jurídica con la que se enjuició. La razón de esta exigencia estriba en que el derecho a la igualdad en aplicación de la Ley, en conexión con el principio de interdicción de la arbitrariedad ( art. 9.3 CE ), obliga a que un mismo órgano jurisdiccional no pueda cambiar caprichosamente el sentido de sus decisiones, adoptadas con anterioridad en casos sustancialmente iguales, sin una argumentación razonada de dicha separación, que justifique que la solución dada al caso responde a una interpretación abstracta y general de la norma aplicable y no a una respuesta singularizada ad personam. »

Por lo demás, el propio TC ha tenido ocasión de enfrentarse directamente a casos en que se han producido dichos cambios de interpretación, aceptándolos. Tal es el caso de las STC 117/2004 , FJ 5 y 76/2005 FJ 2.

Así pues, conscientes del cambio que representa el replanteamiento de nuestra precedente jurisprudencia, entraremos ya en la exposición de tal replanteamiento, no sin antes hacer una doble observación.

Primera, que antes de razonar el referido cambio debemos hacer la advertencia de que las consideraciones que seguirán están directamente referidas solo a las Relaciones de Puestos de Trabajo de la Administración del Estado u organismos directamente dependientes de la misma, que son a los que se refiere el art. 15 Ley 30/1984 ; por lo que no cabe que de modo apriorístico dichas consideraciones deban ser necesariamente aplicables también a las Relaciones de Puestos de Trabajo de Administraciones de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, habida cuenta la derogación de los arts. 16 y 17 de la Ley 30/1984 por la Ley 7/2007 (Disposición Derogatoria Única b ), y de que, en definitiva, en cualquier intento de categorización de la naturaleza jurídica de las Relaciones de Puestos de Trabajo, u otro instrumento alternativo de ordenación del personal (recuérdese lo dispuesto en el art. 74 Ley 7/2007 ) deberá estarse como factor principal para cualquier posible análisis a lo que disponga la Ley de la Función Pública de cada Comunidad Autónoma, dentro de los límites marcados al respecto por la legislación básica del Estado ( art. 149.1. 18ª CE ) y en concreto los que se derivan en cada caso de lo dispuesto en la Ley 7/2007, del Estatuto Básico del Empleado Público, arts. 3 y 6

En otro orden de consideraciones, debe hacerse la observación, que consideramos necesaria desde la clave del respeto al derecho de tutela judicial efectiva del recurrente, de que, para evitar que el cambio de nuestra doctrina pudiera considerarse imprevisible para él, y que le situase en una posición de posible indefensión, se abrió un trámite de audiencia, en el que ha podido exponer las razones que ha considerado pertinentes.

De ellas la referente a la consideración de las relaciones de puestos de trabajo como disposiciones generales a efectos del recurso de casación resulta inoperante, cuando de lo que se trata es, precisamente, de reconsiderar tal doctrina.

La alusiva a la previa admisión de su recurso, con la particularidad de la admisión y éxito de un precedente recurso de casación con retroacción de actuaciones, dota sin duda de una singularidad especial al caso actual, que la Sala no ha dejado de considerar; pero en definitiva esencialmente la posición del recurrente no difiere de la de cualquier otro recurrente cuyo recurso de casación fuere inicialmente admitido y que resultase a la postre inadmitido en sentencia, en una reconsideración de los requisitos de admisión, supuesto no infrecuente en nuestra jurisprudencia (Vid. por todas, Sentencia de 12 de mayo de 2004, Recurso de casación 7600/2000 FD Segundo y las en él citadas).

Finalmente, en cuanto a la alegación de que las relaciones de puestos de trabajo no sean una simple cuestión de personal, supone, sin duda, un planteamiento de mayor solidez; pero su aceptación se opondría a una constante jurisprudencia de esta Sala, que, sin quiebra, ha venido considerándolas como cuestión de personal, como tales incluibles en el supuesto del art. 86.2.a) LJCA , si bien aplicando, como excepción de la salvedad establecida en dicho precepto, lo dispuesto en el apartado 3 de dicho art. 86, sobre la base de su consideración como disposiciones generales.

La alegación del recurrente en ese particular para evitar la modificación de la jurisprudencia, frente a la que se le abría el trámite de audiencia, supondría una modificación de mucho mayor calado, que la Sala no considera hacedero.

El término legal, no rigurosamente preciso, de "cuestiones de personal" es susceptible de encuadrar, no solo cuestiones atinentes a situaciones individualizadas y concretas, sino cuestiones afectantes a las situaciones de los funcionarios, aunque desde una perspectiva general o no individualizada, siendo precisamente esa perspectiva la que ha prevalecido de modo continúo en la jurisprudencia relativa a las relaciones de puestos de trabajo.

TERCERO.- Entrando ya en la reconsideración de la doctrina de la Sala, ha de afirmarse que la jurisprudencia se había decantado últimamente en punto a la caracterización de las Relaciones de Puestos de Trabajo [RRPPT en lo sucesivo] en la asignación de una doble naturaleza según se refiriese la cuestión al plano sustantivo o material, o al plano procesal ( Sentencias de 4 de febrero de 2002 -Recurso de casación nº 225/1999 , F.D. 3ª-, 19 de Junio de 2006 -Recurso de casación nº 8200/2000 , F.D. 2º; 4 de julio de 2012 -Recurso de casación nº 1984/2010 , F.D. 5º; 10 de julio de 2013 -Recurso de casación nº 2598/2012 - F.D. 4º, etc. ...).

Enfrentada de nuevo la Sala a esa caracterización, considera que la doctrina de la doble naturaleza de un ente jurídico, como es la RPT, según el plano en el cual se considere, no resulta teóricamente la más adecuada, pues la idea de una naturaleza dual ofrece indudables dificultades en pura lógica jurídica. Lo correcto es entender que cada ente de derecho debe ser caracterizado de modo unitario, en sí mismo, y sobre la base de dicha caracterización unívoca, a la hora de resolver los problemas que pueden suscitarse en la vida jurídica de la RPT, buscar la solución adecuada. Tal solución deberá venir determinada, obviamente, por las exigencias del ámbito del ordenamiento en el que el problema a resolver se suscite; pero ello no debe suponer que, para resolverlo, se deba operar sobre la base de atribuir a la RPT una determinada naturaleza ad hoc.

Si el ordenamiento procesal establece unas exigencias que tengan como supuesto de hecho la índole del ente jurídico sobre el que gire el proceso, el respeto de la caracterización del ente deberá ser el prius conceptual, y no a la inversa; ésto es, atribuir a dicho ente (a la RPT en este caso) una determinada caracterización a efectos de que pueda entrar en el supuesto de hecho de la norma que establece tal exigencia.

La Sala considera por ello que no debe continuar proclamando la doble naturaleza de las RRPPT: a efectos procesales, como disposiciones de carácter general ; y a efectos sustantivos o materiales, como actos administrativos plúrimos.

Si a efectos procesales la RPT se considera como disposición general o norma, es difícil justificar en términos de estricta coherencia jurídica que ya dentro del proceso el problema que en él se debate en relación con la RPT pueda decidirse prescindiendo de tal caracterización y partiendo de la caracterización sustantiva como acto plúrimo. En otros términos, resulta difícil justificar que lo que la RPT es para el proceso, deje de serlo en el proceso. Y tal es, en realidad, la consecuencia lógica en la que desemboca la doctrina que reconsideramos.

La discontinuidad lógica entre una y otra caracterización resulta difícilmente salvable en buenos términos de lógica jurídica.

Tal discontinuidad lógica, con sus correspondientes derivaciones en orden a la coherencia jurídica, se manifiesta a la hora de afrontar los problemas derivados de la propia condición de disposición general, como son entre otros, los de la caracterización como norma reglamentaria y en relación con ella el de la exigencia derivada de su publicación y modo de la misma. Afirmada la condición de disposición general, negar que sea disposición reglamentaria, cuando emana de la Administración del Estado (y tal se dice en varias sentencias de las que, por todas, puede citarse la STS de 19 de junio de 2006 , F.D. 2º ya citada antes) nos sitúa ante una especial categoría de disposición general de filiación absolutamente difusa e inconcreta.

Y afirmada la condición de disposición general, negar que sea necesaria su publicación en el Boletín Oficial (y tal se ha dicho también en algunas sentencias, por todas, sentencias de 26 de mayo de 1998 -Recurso de casación 4122/1995, F.D. 3 º; y de 4 de febrero de 2002 -Recurso de casación nº 225/1999 , F.D. 3º) resulta difícil de explicar en un marco constitucional y legal, en el que se proclama como principio constitucional el de publicidad de las normas ( art. 9.3 CE ) y en el que el vehículo general de tal publicidad es el de publicación de la norma en el Boletín Oficial del Estado (cuando de normas reglamentarias se trate, Art. 24.4 Ley 50/1987 , que el al tiempo es requisito de vigencia como tales), requisito de publicación que rige también para la eficacia de los actos de destinatario indeterminado a actos plúrimos ( art. 58 y 59.5 Ley 30/1992 ).

Por ello, una disposición general que no venga condicionada para su vigencia por la exigencia general de publicación en el correspondiente Boletín, supone de por sí una tal anomalía en el sistema, que para poder darse, precisaría de la existencia de una disposición de la Ley que así lo establezca de modo inequívoco. Lo contrario supone moverse en un espacio de ambigüedad e incerteza incompatibles con las exigencias del principio constitucional de seguridad jurídica.

Ser una cosa en un plano: el procesal; y no serlo en otro plano: el sustantivo o material, (disposición general y no acto plúrimo, y acto plúrimo y no disposición general según el plano) dista del desideratum de claridad y certeza que forma parte del contenido de exigencias del principio constitucional ( art. 9.3 CE ) de seguridad jurídica.

Por otra parte la misma doctrina que caracteriza las RRPPT a efectos procesales como disposiciones generales o normas, también adolece de deficiente coherencia, aún situada en el plano procesal.

Lo más común, aunque no falta alguna excepción, es que en la proclamación de la categoría de disposición general o norma de la RPT a efectos procesales se haga la precisión de que ello es a efectos del recurso de casación o del acceso a la casación (por todas STS de 10 de Julio de 2013 -Recurso de casación nº 2598/2012 -F.D. 4º citado antes).

Pero no hay rigurosa continuidad en la doctrina en relación con la caracterización a efectos procesales. Mientras que, cuando el efecto procesal que está en cuestión es el de acceso a la casación, la caracterización es constante, no siempre se mantiene igual caracterización en relación con otros efectos procesales de eventual cuestionamiento en el caso. Y así, a efectos procesales de impugnación indirecta de norma se ha mantenido la caracterización como disposición general ( SSTS de 1 de marzo de 2004 -Recurso de casación nº 9874/1998 , F.D. 2º-; de 7 de marzo de 2005 -Recurso de casación nº 4246/1999 F.D. 3 º-, de 19 de junio de 2007 -Recurso de casación nº 182/2005 F.D. 3º- ; de 12 de noviembre de 2008 -Recurso de casación 10749/2004 , F.D. 3º). En cambio en orden al planteamiento de cuestiones de ilegalidad de RRPPT, pese a que durante un tiempo, este Tribunal, en sentencias dictadas en recursos de casación contra sentencias dictadas en procedimientos de cuestión de ilegalidad no cuestionó la caracterización de las RRPPT como disposiciones generales a efectos del posible planteamiento de Cuestión de ilegalidad ( Sentencias de 31 de marzo de 2009 -Recurso de casación nº 6678/2004 -; de 20 de octubre de 2008 -Recurso de casación nº 6601/2004 -; de 21 de octubre de 2009 -Recurso de casación nº 7505/2004 -; de 11 de noviembre de 2010 -Recurso de casación nº 3008/2007 -; de 10 de noviembre de 2010 -Recurso de casación nº 2713/2007 - y de 24 de enero de 2011 -Recurso de casación nº 1368/2008 ) recientemente se han dictado otras que niegan la posibilidad de planteamiento de Cuestiones de Ilegalidad respecto de las RRPPT ( Sentencias de 4 de Julio de 2012 -Recurso de casación nº 1984/2010, F.D. 5 º-; y de 10 de julio de 2013 -Recurso de casación nº 2598/2012 F.D. 4º).

Nos encontramos así en este último caso en un plano de indudable significado procesal, en el que se niega a la RPT la posible caracterización como disposición general o norma.

El hecho de que, no sólo entre el ámbito material y el procesal no exista continuidad lógica en la caracterización de la RPT, sino que tampoco se mantenga en el plano estrictamente procesal, según se trate de que lo cuestionado sea a uno u otro efecto (el del acceso al recurso, el de la posible impugnación indirecta y el del planteamiento de cuestión de ilegalidad), pone de manifiesto el defecto de coherencia, que la Sala se ve en la necesidad de remediar, reconsiderando su doctrina.

CUARTO.- En tal reconsideración debemos partir, como ya hemos adelantado, de que la caracterización debe ser unívoca y debe referirse a la RPT en sí misma considerada. Fijada ésta, será después, cuando deba decidirse el tratamiento que deba dársele en el ámbito en que se suscita respecto a ella el problema de que se trate.

Sobre esa base, y en la alternativa conceptual de la caracterización como acto administrativo o como norma, entendemos que lo procedente es la caracterización como acto, y no como norma o disposición general. Tal caracterización como acto, según se ha expuesto antes, es por lo demás la que ha venido proclamándose en la jurisprudencia (por todas reiteramos la cita de las sentencias de 19 de junio de 2006 y la de 4 de julio de 2012 y 10 de julio de 2013 ), aunque lo fuera en referencia al plano sustantivo, al diferenciarlo del procesal.

En la referida Sentencia de 19 de Junio de 2006 (F.D. 3º) ya se afirmaba respecto de las RRPPT la falta "de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias". En esa misma línea argumental de falta "de la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias se insiste" se insiste en la Sentencia de 4 de julio de 2006 -Recurso de casación 3422/2001 , F.D. 2º-; y en las de 4 de Julio de 2012 -Recurso de casación 1984/2010 , F.D. 5º-; de 10 de julio de 2013 -Recurso de casación nº 2598/2012 , F.D. 4º-, en las que se expone la problemática línea evolutiva de la jurisprudencia.

Es criterio asentado en la doctrina y en la jurisprudencia, para la distinción entre el acto y la norma, el que se centra en la consideración de si el acto de que se trate innova o no el ordenamiento jurídico, integrándose en él, con carácter general y abstracto, y siendo susceptible de ulteriores y sucesivas aplicaciones; o si se trata de un acto ordenado que no innova el ordenamiento, sino que es un acto aplicativo del mismo, en cuya aplicación se agota la eficacia del acto.

Sobre esa base conceptual, y en línea con la doctrina de las sentencias que se acaban de citar, entendemos que la RPT no es un acto ordenador, sino un acto ordenado, mediante el que la Administración se autoorganiza, ordenando un elemento de su estructura como es el del personal integrado en ella.

Tal es el sentido que se deriva de lo dispuesto en el art. 15 Ley 30/1984 , en cuanto "instrumento técnico a través del cual se realiza la ordenación del personal". (Nos referimos al art. 15 de la Ley 30/1984 para contraernos a la normativa vigente en el momento de la RPT sobre la que se debate en el actual proceso, si bien las mismas consideraciones son referibles, y con mayor razón, al art. 74 Ley 7/2007 ).

No puede encontrarse en dicho precepto legal una especie de habilitación a la RPT para que, como norma, ordene los contenidos del estatuto del funcionario que preste sus servicios en los distintos puestos de la estructura administrativa, sino que el acto de ordenación en que la RPT consiste cierra el efecto de la ordenación y no deja lugar a sucesivas y ulteriores aplicaciones.

Es cierto que la RPT junto con el significado de autoorganización de su estructura, produce significativos efectos en el estatuto de los funcionarios que sirven los distintos puestos, de ahí la posible calificación de los problemas a que da lugar en esa incidencia como cuestiones de personal, según viene apreciándose por constante jurisprudencia. Pero tal incidencia no es razón suficiente para entender que sea la propia de una norma jurídica de regulación del estatuto funcionarial.

Tal estatuto viene integrado por la Ley y por sus distintos Reglamentos de desarrollo, y lo único que hace la RPT al ordenar los distintos puestos, es singularizar dicho estatuto genérico en relación con cada puesto, al establecer para él las exigencias que deben observarse para su cobertura y los deberes y derechos de los genéricamente fijados por las normas reguladores del estatuto de los funcionarios, que corresponden a los funcionarios que sirven el puesto. Pero tales exigencias, deberes y derechos no los regula la RPT, sino que vienen regulados en normas jurídicas externas a ella (categoría profesional, nivel de complemento de destino, complemento específico, en su caso, etc...), siendo la configuración del puesto de trabajo definido en la RPT simplemente la singularización del supuesto de hecho de aplicación de dichas normas externas.

En tal sentido la función jurídica de la RPT no es la de ser norma de ordenación general y abstracta de situaciones futuras, sino la de ser un acto-condición, mediante el que, al establecer de modo presente y definitivo el perfil de cada puesto, este opera como condición y como supuesto de hecho de la aplicación al funcionario que en cada momento lo sirve de la norma rectora de los diversos aspectos del estatuto funcionarial.

A semejanza de como el nombramiento del funcionario opera como acto condición para la aplicación del ordenamiento funcionarial, unilateralmente establecido por el Estado, el hecho de la autoorganización por parte de la Administración de sus distintos puestos de trabajo opera como acto-condición para la aplicación en cada puesto de los distintos aspectos del estatuto funcionarial singularizados en la configuración del puesto.

Pero ese efecto de acto condición o de singularización en el puesto de particulares concernientes al estatuto del que lo sirve, no puede interpretarse en el sentido de que la RPT sea una norma rectora del estatuto funcionarial, que innove o complemente el ordenamiento jurídico, rigiendo de por sí los diferentes contenidos del estatuto funcionarial concernidos en cada puesto de trabajo.

Aunque no se nos oculta que puede ser sutil la línea de separación entre la concepción de la RPT como acto condición de la aplicación en cada puesto de los diversos aspectos del estatuto funcionarial concernidos en él y regidos por normas ajenas a la RPT; y la condición de la RPT como norma directamente rectora de los referidos aspectos del estatuto funcionarial en juego en cada puesto, entendemos que tal concepción solventa en mejor medida las dificultades que suscita la caracterización de las RRPPT entre las categorías jurídicas, que las que se derivan de la concepción como disposición general, a las que nos hemos referido con anterioridad.

El hecho de que la RPT en cuanto acto pueda incidir en situaciones futuras, no es por lo demás algo insólito en el ámbito propio de la eficacia de los actos jurídicos.

Cada acto opera de por sí un cambio en el ámbito de las realidades en que se produce, y sus efectos son susceptibles de subsistir en el tiempo, acotando un ámbito de la realidad circundante, y en ella cada acto puede operar como presupuesto fáctico o jurídico de otros ulteriores, sin que por tal efecto pueda pensarse que dicho acto asuma un contenido normativo o una vocación normativa (expresiones usadas en la jurisprudencia que estamos reconsiderando) respecto a las situaciones jurídicas sobre las que tenga influencia. Pues bien, puede entenderse que tal modo de concatenación jurídica es la que se da cabalmente entre los efectos de la RPT, en cuanto acto de la Administración de autoorganización de su personal, y la incidencia de la misma en determinados contenidos de estatuto funcionarial, por el hecho de situarse los funcionarios que sirven cada puesto en el supuesto de hecho de la aplicación de las normas externas y distintas a la RPT, que rigen la situación estatutaria del funcionario.

Sobre la base de la concepción de la RPT como acto administrativo, será ya esa caracterización jurídica la que determinará la aplicación de la normativa administrativa rectora de los actos administrativos, y la singular del acto de que se trata, la que debe aplicarse en cuanto a la dinámica de su producción, validez y eficacia, impugnabilidad, procedimiento y requisitos para la impugnación, en vía administrativa y ulterior procesal, etc., y no la que corresponde a la dinámica de las disposiciones generales, a cuyas dificultades ante hicimos referencia.

Hemos así de conducir, rectificando expresamente nuestra jurisprudencia precedente, que la RPT debe considerarse a todos los efectos como acto administrativo, y que no procede para lo sucesivo distinguir entre plano sustantivo y procesal.

Descendiendo de la categorización de la naturaleza de la RPT como acto administrativo que acabamos de afirmar, con las consecuencias que de tal caracterización se derivan en el caso actual de dicha caracterización, en orden a la apertura o no del recurso de casación, la conclusión no puede ser otra que la del cierre de dicho recurso.

En efecto, en la jurisprudencia precedente la apertura a la casación se asentaba en la atribución a las RRPPT de la naturaleza de disposiciones generales: normas a efectos del acceso a la casación, sobre la base de considerar que la impugnación de las mismas merecía la calificación de cuestiones de personal, como tales en principio excluidas del acceso al a casación, ex art. 86.2.a) LJCA ; pero que, al ser consideradas, a efectos de la casación como disposiciones generales, operaba respecto de ellas la previsión del art. 86.3 LJCA . Negada la caracterización como disposiciones generales, y afirmada la de actos administrativos, falta la base sobre la que la jurisprudencia precedente asentó la apertura a la casación, debiéndose considerar en tal sentido rectificada nuestra jurisprudencia precedente.

Debemos así afirmar que el presente recurso de casación es inadmisible, sin que el hecho de que hubiera sido admitido en el trámite inicial, y según venimos afirmando en constante jurisprudencia, a la que hicimos referencia en el Fundamento de Derecho Primero, impida revisar tal criterio (por toda, Sentencia de 12 de mayo de 2004, Recurso de casación 7600/2000 FD Segundo), afirmando la inadmisibilidad del recurso, si bien, llegado al momento actual, como causa de desestimación.».

La aplicación de la nueva doctrina jurisprudencial expuesta conduce a que debamos declarar la inadmisión del recurso de casación, que en el momento actual debe operar como motivo de desestimación

SEGUNDO

En cuanto a costas consideramos que se dan en este caso motivos suficientes para aplicar la salvedad del art. 139.2 LJCA para no imponerlas al recurrente, pese a la desestimación de su recurso, pues es claro que, cuando lo interpuso, la doctrina que entonces se seguía no era la hoy vigente, y pudo actuar al interponerlo en la confianza de la admisibilidad del recurso.

FALLAMOS

Que debemos desestimar, y desestimamos, el recurso de casación número 742/2013, interpuesto por la Procuradora Doña Rosa Sorribes Calle, en nombre y representación de la Generalidad Valenciana contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia (Sección Segunda), de fecha 29 de enero de 2013, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 545/2009 , sin hacer una expresa imposición de las costas del recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico