STS, 17 de Diciembre de 2008

"Almendras de Altura, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 150/2003 contra la Orden del Ministerio de Economía de 4 de diciembre de 2002, recaída en el expediente CS/402/P 12, que acordó: "Denegar los incentivos solicitados por tratarse de un proyecto cuya inversión está prevista para una actividad no incluida entre los sectores considerados promocionables, relacionados en el art. 7.1 del Real Decreto 883/89, de 14 de julio ".

En su escrito de demanda, de 30 de enero de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que se declare la nulidad de la referida Orden y se condene al Ministerio de Economía a conceder a mi mandante el Incentivo Económico Regional solicitado y, en consecuencia, a pagarle la suma de 370.913,60 euros, con imposición de costas". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 2 de marzo de 2004, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "por la que se desestime el recurso confirmando el acto administrativo, con expresa condena en costas a la actora por su manifiesta temeridad al interponer este recurso".

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 12 de marzo de 2004 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 27 de marzo de 2006, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso y confirmamos el acto impugnado. Sin costas".

Con fecha 11 de abril de 2006 la Sala de instancia dictó auto en el que acordó: "Se rectifica la cuantía del proceso y se fija en 370.913,60 euros".

Con fecha 4 de julio de 2006 "Almendras de Altura, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 3071/2006 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

"Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. Infracción de los artículos 79 y 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y de la jurisprudencia de aplicación. Incongruencia del órgano resolutorio".

"Infracción de las normas del ordenamiento jurídico: R.D. 883/1989, de 14 de julio, R.D. 2489/1996, de 5 de diciembre, R.D. 2666/98, de 11 de diciembre, R.D. 117/2001, de 14 de julio. Valoración ilógica y arbitraria de la prueba".

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de 26 de junio de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 9 de diciembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 27 de marzo de 2006, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Almendras de Altura, S.A." contra la Orden del Ministerio de Economía de 4 de diciembre de 2002 que le denegó la subvención por ella solicitada al amparo de lo dispuesto en el Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de creación y delimitación de la Zona de Promoción Económica de Valencia.

El Ministerio de Economía denegó el incentivo solicitado porque el proyecto para el que se solicitaba (construcción de naves industriales en el polígono de Altura para descascarar almendra) no correspondía a las actividades incluidas entre los sectores promocionables que relaciona el artículo 7.1 del citado Real Decreto 883/1989. Dicho Real Decreto se atenía, a su vez, a las previsiones del Real Decreto 1535/1987, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 50/1985, de 27 de diciembre, de Inventivos regionales.

La Sala de instancia confirmó la decisión administrativa, basando su fallo en los siguientes fundamentos jurídicos:

"[...] En relación al motivo de denegación de la subvención que consta en el acto recurrido debemos mostrar nuestra conformidad con la resolución impugnada, pues de acuerdo con la legislación aplicable el sector al que dedica su actividad el recurrente no aparece entre los promocionables. En efecto, de acuerdo con la remisión que hace el RD 883/1998, el examen del RD 2666/1998 que vino a derogar el RD 1662/1986, señala las actividades agroalimentarias promocionables con remisión a su anejo 1 y 2 del citado RD, entre las que no encuentra la de la recurrente, pues en el RD sólo se citan las relacionadas con las frutas y hortalizas frescas como se desprende de una lectura conjunta del anejo 1 apartado c) y el anejo 2 apartado B). Resulta significativo en el art. 1,b) del RD 1462/1986 que es la norma a la originariamente se remite el art. 7.1 del RD 883/1989, de forma expresa mencionara entre los sectores promocionables el de los frutos secos contrapuesto al de frutas y hortalizas, para desaparecer dicha mención en el RD 2666/1998, posteriormente también derogado (2001) pero que es el aplicable a este caso por razones cronológicas."

El recurso de casación consta de dos motivos. En el primero de ellos se denuncia el supuesto quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia. A juicio de quien recurre la Sala de instancia habría vulnerado el principio de congruencia procesal al acoger el argumento suscitado ex novo por el Abogado del Estado en su contestación a la demanda, argumento "que no fue esgrimido por la Administración demandada durante el proceso administrativo". Tal conducta, además, supondría la infracción de los artículos 79 y 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y de la jurisprudencia que los aplica.

El motivo será rechazado por dos razones, una de carácter más general y la otra más específico.

1. La Sala no incurre en incongruencia cuando acoge la tesis de una de las partes del litigio, sobre la que ha existido la debida contradicción durante el proceso, como aquí ocurre. La parte actora propuso prueba para desvirtuar las afirmaciones que el Abogado del Estado había hecho en su contestación a la demanda respecto de la no inclusión de los frutos secos entre los sectores promocionables. Y en su escrito de conclusiones trató de rebatir dichas afirmaciones sosteniendo, por el contrario, que las normas reguladoras de la subvención permitían acoger la actividad industrial entre las promocionables, lo que excluye todo atisbo de indefensión.

   Al igual que el actor puede exponer en su demanda argumentos que no coincidan exactamente con los invocados durante la vía administrativa, el demandado puede por su parte añadir alegaciones adicionales respecto de las que constan en el acto impugnado. El tribunal ha de dar respuesta a unas y a otras, precisamente en cumplimiento de su deber de congruencia procesal.

2. Resulta, además, que la decisión administrativa de denegar los incentivos solicitados tenía como fundamento que se referían a un "proyecto cuya inversión está prevista para una actividad no incluida entre los sectores considerados promocionables". No otra era, en realidad, la tesis del Abogado del Estado y no otra será la conclusión de la Sala de instancia al afirmar que "la legislación aplicable el sector al que dedica su actividad el recurrente no aparece entre los promocionables" y fallar que "procede desestimar el recurso de acuerdo con la motivación del acto impugnado". Si esta conclusión es acertada o no en cuanto al fondo será objeto del siguiente motivo casacional.

En él sostiene la recurrente que han sido infringidos los Reales Decretos números 883/1989, de 14 de julio, 2489/1996, de 5 de diciembre, 2666/98, de 11 de diciembre, y 117/2001, de 14 de julio. El contenido del motivo, aun cuando no se atiene debidamente al rigor que debe presidir la formalización de los recursos de casación (no llega a precisar con exactitud qué artículos de aquellos reglamentos han sido infringidos), permite sin embargo identificar cuál es el planteamiento impugnatorio. La cuestión clave que en él se trata es la de dilucidar si las operaciones relativas a la manipulación de la almendra podían ser subvencionables y si dicho producto estaba administrativamente clasificado como fruto.

El debate había girado, en efecto, sobre si el proyecto cumplía las condiciones previstas en el artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989, de 14 de julio, de creación y delimitación de la Zona de Promoción Económica de Valencia. El precepto reconocía como sector promocionable, a los efectos que aquí importan, el de las "industrias agroalimentarias, respetando los criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1986, de 13 de junio", disposición esta última a través de la cual se instrumentaba, en aquel momento, la política nacional de fomento a las industrias agrarias y alimentarias españolas.

En la versión inicial del artículo 1 del Real Decreto 1462/1986 se consideraban actividades prioritarias "a los efectos de mejora de las estructuras de manipulación, transformación y comercialización mayorista de los productos agrarios y pesqueros" tanto las relativas a frutas, hortalizas y tubérculos (letra a), en la que se incluían la selección, envasado y conservación; su congelado, deshidratado y liofilizado; las conservas, aderezos, zumos y otras transformaciones alimenticias y los mercados en origen y destino y distribución mayorista) como a los cereales y frutos secos (letra b), bajo cuyo epígrafe se incluían la selección, secado, preparación, envasado y almacenamiento y la elaboración de pastas, cremas y sus derivados).

La redacción del Real Decreto 1462/1986 fue modificada por el Real Decreto 2666/1998, de 11 de diciembre, que lo derogó y estableció nuevos criterios de selección para el fomento de la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de productos agrarios, de la pesca, de la acuicultura y de la alimentación. Con el nuevo Real Decreto se trataba de adaptar la normativa nacional de fomento de dichas actividades a la normativa comunitaria, a la vez que se concretaban qué sectores de la transformación y comercialización de productos agrarios, de la pesca, de la acuicultura y de la alimentación se consideraban auxiliables.

En la letra c) del anejo 1 del nuevo Real Decreto 2666/1998 se consideran "auxiliables" determinadas actividades de los sectores de "Frutas y Hortalizas; Flores y Plantas; Patatas", agrupadas en dos apartados: el primero para las "Frutas y hortalizas frescas; flores y plantas; legumbres secas; patatas" y el segundo para "Frutas y hortalizas transformadas, turrones y mazapanes". En relación con los expedientes relativos a turrones y mazapanes la norma obligaba a justificar adecuadamente la relación con los productores de "frutos secos", con referencia específica al artículo 12.2 del Reglamento CEE número 866/90 del Consejo, de 29 de marzo de 1990, sustituido por el Reglamento (CE) 951/97 del Consejo, de 20 de mayo de 1997, relativo a la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas.

La interpretación del Real Decreto 2666/1998 (aplicable por razones temporales al caso de autos, a diferencia del también invocado Real Decreto 117/2001 ) llevará a estimar el motivo de casación. En contra de lo que concluye el tribunal de instancia, dicho Real Decreto permite incluir los trabajos de manipulación de almendra -y de otros frutos secos- entre las actividades de transformación y comercialización de productos agrarios. La modificación del Real Decreto 1462/1986, que ciertamente contenía una referencia más explícita a los frutos secos, por el Real Decreto 2666/1998 no tenía por objeto excluir a estos últimos sino integrarlos en un apartado diferente del anexo, para poner la lista de actividades auxiliables a escala nacional en sintonía con las actividades de transformación y comercialización de los productos agrícolas auxiliables en el plano comunitario.

Que ello es así lo corroboran dos circunstancias. La primera es que en la misma propuesta que sirve de base a la decisión recurrida se afirma que "la actividad es claramente ayudable por el FEOGA", esto es, que podía haber recibido las ayudas correspondientes a los fondos comunitarios, regidas en cuanto a la clasificación de actividades auxiliables por normas a las que el Real Decreto 2666/1998 trataba de atemperarse. Y la segunda, especialmente relevante, es que el propio Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación había expresado en su informe (folio 156 del expediente administrativo) que la actividad de descascarado de almendras para la que se solicitaba la subvención cumplía las condiciones establecidas en el tan citado Real Decreto 2666/1998.

A partir de esta premisa, y dado que, según ya hemos dicho, el artículo 7.1 del Real Decreto 883/1989 incluía como sectores promocionables el de las industrias agroalimentarias, según los "criterios sectoriales establecidos en el Real Decreto 1462/1986, de 13 de junio " (referencia que debe entenderse hecha al Real Decreto 2666/1998, por razones temporales), la conclusión no puede ser sino la de estimar el segundo motivo casacional.

La casación de la sentencia por razones de fondo obliga a esta Sala a resolver lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate de instancia (artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional). A estos efectos debemos abordar una serie de cuestiones encabezadas por la que en los informe previos a la Orden ministerial impugnada destaca como motivo también relevante para no otorgar la subvención.

En efecto, dada la carencia de motivación que en sí misma contiene la Orden impugnada debemos encontrar su explicación en los documentos del expediente administrativo relativos al análisis del proyecto de inversión (folios 170 a 175). De la lectura de este informe se desprende que la verdadera razón del rechazo a conceder el incentivo fue "la servidumbre a un único proveedor creado por la empresa solicitante y a un único cliente", por lo que la actividad de "Almendras de Altura, S.A." estaría "cautiva de la marcha de otra empresa y por sí no puede presentar ningún tipo de análisis de mercado". En el informe se critica, además, que dicha empresa no hubiera solicitado las ayudas FEOGA.

Ninguna de ambas razones es convincente. En cuanto a la segunda, además de que no tiene en la debida consideración el hecho de la suspensión de las solicitudes de ayuda a las inversiones en mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas en el ámbito territorial de la Comunidad Valenciana que cumplieran las directrices de la Comisión Europea (Orden regional de 5 de noviembre de 1998 por la que se suspende en la Comunidad Valenciana el régimen de ayudas de la Orden de 2 de marzo de 1997), lo cierto es que la ausencia de aquel incentivo no impide, antes el contrario, el otorgamiento de la subvención estatal si se dan las condiciones para el otorgamiento de ésta según sus propias normas. Lo que se excluye es precisamente la duplicidad de subvenciones, en términos generales.

Y en cuanto a la "cautividad" de la empresa solicitante, lo cierto es que se ha demostrado que "Almendras de Altura, S.A." compraba a los agricultores de la zona (algunos de ellos asociados en cooperativas, sociedades agrarias o simplemente independientes) su producción de almendra, sin que tuviera un "único" proveedor, como se dice en el informe, sino una pluralidad bien diversificada. En concreto, ha quedado probado que las compras a "Castelval, Sociedad Agraria de Transformación" (a la que se refiere el informe antes citado, tras destacar que fue constituida por la solicitante) no llegaron a suponer un porcentaje superior al 8,39 por ciento.

El hecho de que la solicitante hiciera estas compras por sí misma pero realizando su actividad en el seno de un grupo empresarial (el grupo Borges) y remitiera la almendra ya sin cáscara a otras empresas de este grupo o a otras empresas diferentes o la comercializara de cualquier modo, tal hecho, decimos, es irrelevante a los efectos de la subvención. La justificación del incentivo público en la zona de promoción económica de Valencia viene dada por los objetivos que reseña el artículo 4 del Real Decreto 883/1989 y, en la parte relativa a las industrias agroalimentarias, en la mejora de las condiciones de transformación y comercialización de los productos agrícolas. Que la solicitud se atenía a ellos lo adveró también el Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en su informe de 18 de diciembre de 2001, antes citado, cuando no sólo calificó la actividad para la que se pedía el incentivo como prioritaria sino que valoró positivamente la inversión, en la medida en que ampliaba las instalaciones anteriores, mejoraba la calidad de los productos y racionalizaba la producción. Son estas consideraciones objetivas de la actividad subvencionable, y no tanto los vínculos accionariales de la solicitante, lo relevante a los efectos que aquí importan.

La conclusión de cuanto se deja expuesto es suficiente para, una vez casada la sentencia, anular asimismo la Orden ministerial impugnada. Pero no lo es a los efectos de satisfacer la pretensión adicional formulada en la demanda, esto es, la de recibir la suma de 370.913,60 euros solicitada. Dadas las carencias del expediente, esta Sala no está en condiciones de apreciar si, aun superadas las objeciones que ya se han examinado, la valoración final del proyecto de inversión industrial le haría acreedor a la ayuda con prioridad a otros y dentro de un régimen de disponibilidades presupuestarias limitadas.

En efecto, la "valoración" que refleja el folio 171 del expediente es de suyo lo suficientemente confusa como para no saber a ciencia cierta si la puntuación final ha de ser la de 26,6 sobre 30 (lo que parece ser la propuesta del analista) o la de 16,8 sobre 30 (cifra manuscrita atribuida al grupo de trabajo). Y en cualquiera de ambos casos, ignoramos si con una u otra puntuación el proyecto debería ser antepuesto al resto de los similares dentro del capítulo presupuestario asignado a estos incentivos.

El Ministerio de Economía deberá, pues, sobre la base de los factores ya examinados en esta sentencia (a los que debemos añadir que la prueba practicada en autos demostró la viabilidad financiera del proyecto, por lo demás admitida en la propuesta), ponderar de modo definitivo todos los elementos valorativos relativos al empleo, utilización de recursos de la zona, valor añadido, tecnología y efectos dinamizadores, entre otros. Y una vez efectuada la valoración deberá contrastar si dentro de las posibilidades presupuestarias del ejercicio para el que se solicitó la ayuda el proyecto debió ser preferido a otros con menor puntuación objetiva, en cuyo caso procederá el otorgamiento del incentivo.

Somos conscientes de que esta solución hace que recaiga sobre la demandante un retraso adicional a la eventual satisfacción de sus pretensiones, cuya causa no es sino el error cometido por la Administración. El derecho fundamental que tiene a un proceso sin dilaciones indebidas no nos permite, sin embargo, reconocer en esta sentencia el derecho material a percibir la cantidad solicitada pues, dada la complejidad de las cuestiones debatidas, la Sala no tiene a su disposición todos los elementos de juicio necesarios para resolver en ese sentido y la estructura del recurso de casación no permite reabrir el período de prueba de la fase de instancia.

En suma, ha lugar a la estimación del recurso de casación y a la parcial estimación de la demanda. En cuanto a las costas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, cada parte satisfará las de este recurso, sin que haya lugar a la condena en las de la instancia, al no concurrir temeridad o mala fe.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso de casación número 3071/2006, interpuesto por "Almendras de Altura, S.A." contra la sentencia dictada con fecha 27 de marzo de 2006 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Sexta, de la Audiencia Nacional en el recurso número 150 de 2003, sentencia que casamos.

Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo número 150/2003 y anular la Orden del Ministerio de Economía de 4 de diciembre de 2002, recaída en el expediente CS/402/P12, impugnada, debiendo dicho Ministerio resolver sobre el otorgamiento del incentivo según los términos expuestos en el fundamento jurídico sexto de esta sentencia.

No hacemos declaración especial sobre las costas de la instancia y en cuanto a las del presente proceso cada parte satisfará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Óscar González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.