STS, 25 de Noviembre de 2008

Ponente:MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
Número de Recurso:1817/2006
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:25 de Noviembre de 2008
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

Transporte de viajeros por carretera.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticinco de Noviembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1817/2006 interpuesto por "LA ESTELLESA DE AUTOMÓVILES, S.A.", representada por la Procurador Dª. Isabel Juliá Corujo, contra la sentencia dictada con fecha 23 de enero de 2006 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 1809/1999, sobre concesión de servicio público de transporte de viajeros por carretera Madrid-Soria-Logroño con hijuelas (VAC-022) y Pamplona-Soria con hijuelas (NA-19); es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado, y la "COMPAÑÍA NAVARRA DE AUTOBUSES, S.A.", representada por el Procurador D. Isacio Calleja García.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

"La Estellesa Automóviles, S.A." interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo número 1809/1999 contra la resolución del Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera de fecha 1 de diciembre de 1998, confirmada en alzada por silencio administrativo, que acordó:

"1) Autorizar a la empresa Continental Auto, S.A., titular de la concesión VAC-022 (Madrid-Soria-Logroño):

  1. Cuatro expediciones diarias de ida y vuelta entre Madrid, Medinaceli, Almazán y Soria con el siguiente horario: [...]

  2. Una expedición los viernes laborables y domingos entre Madrid y Soria, con salida a las 21,30 h. y llegada a las 0.05 h.

  3. Una expedición los domingos entre Soria y Madrid, con salida a las 23,45 h. y llegada a las 02,20 h.

  4. Una expedición de ida y vuelta los viernes laborables con el siguiente horario: [...]

En estas expediciones podrán utilizarse vehículos adscritos a la concesión NA-19 a fin de efectuar tráfico hacia Matalebreras, Ágreda, Valverde, Fitero, Cintruéñigo, Corella, Castejón, Los Abetos, Caparroso, Olite, Tafalla y Pamplona, sin solución de continuidad.

2) Los vehículos que podrán realizar dichas expediciones habrán de estar adscritos a la concesión NA-19 y reunirán las siguientes características:

-Número de plazas: 46

- Antigüedad máxima: 6 años.

3) El precio del viaje será la suma de las tarifas correspondientes al tramo recorrido en cada una de las concesiones.

4) El plazo de vigencia de esta autorización será de seis años.

5) La no iniciación del servicio en el plazo de tres meses contados a partir de la notificación de la presente resolución, o la interrupción del mismo durante quince días consecutivos o no, producirá la revocación automática de la autorización.

6) La eficacia de esta resolución queda condicionada a que la Comunidad Autónoma de Navarra autorice a la empresa CONDA, S.A. a utilizar en su concesión NA-19 los vehículos de la concesión VAC-022 para realizar determinadas expediciones".

Segundo

En su escrito de demanda, de 24 de mayo de 2000, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "que estime el presente recurso acordando la nulidad de la resolución impugnada y subsidiariamente su anulación, con imposición de costas a quien con temeridad se opusiera a estos legítimos pedimentos". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba. Con fecha 24 de junio de 2000 presentó escrito de alegaciones complementarias.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 31 de octubre de 2000, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "declarando la inadmisibilidad del mismo o, subsidiariamente, su desestimación".

Cuarto

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 6 de febrero de 2001, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 5 de diciembre de 2002, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Declaramos la inadmisibilidad del recurso interpuesto por la entidad 'La Estellesa de Automóviles, S.A.', representada por la Procuradora Dª. Isabel Julia Corujo, contra la resolución ya referenciada, por aplicación del artículo 69.e) de la L.J.C.A. al haberse interpuesto el recurso fuera del plazo establecido en el artículo 46.1 de la misma Ley ; y sin condena en costas".

Quinto

Recurrida en casación (número 1130/2003), la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del Tribunal Supremo dictó sentencia con fecha 26 de abril de 2005 con la siguiente parte dispositiva:

"Que estimando uno de los motivos de casación aducidos en el recurso de casación, interpuesto por la entidad La Estellesa de Automóviles S.A., que actúa representada por el Procurador Dª Isabel Julia Corujo, contra la sentencia de 5 de diciembre de 2002, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, recaída en el recurso contencioso administrativo 1809/99, acordamos: PRIMERO.- Casar y anular la citada sentencia. SEGUNDO.- Declaramos que el recurso contencioso administrativo nº 1809/99 fue interpuesto dentro de plazo. TERCERO.- Ordenamos la retroacción de actuaciones a fin de que la Sala de Instancia proceda al emplazamiento de la Comunidad Autónoma de Navarra y de las empresas Continental Auto, S.A. y Conda, S.A., y continúe en su caso el trámite hasta dictar sentencia, conservando en lo posible lo actuado. Sin que hay lugar a expresa condena en costas, debiendo cada parte abonar las causadas a su instancia en este recurso de casación."

Sexto

Retrotraídas las actuaciones y emplazadas dichas partes, "Continental Auto, S.L." contestó a la demanda con fecha 2 de septiembre de 2005 y suplicó sentencia "por la cual desestime íntegramente el recurso presentado por "La Estellesa de Automóviles, S.A."

Séptimo

"Compañía Navarra de Autobuses, S.A." (Conda) contestó a la demanda por escrito de 13 de octubre de 2005 en el que suplicó sentencia "por la que se desestime íntegramente el recurso presentado por La Estellesa, S.A. contra la Resolución de la Dirección General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera del Ministerio de Fomento de 1 de diciembre de 1988 y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso ordinario contra ella interpuesto, que autorizó el uso indistinto de vehículos a las concesiones de autobús VAC-022 'Madrid-Soria-Logroño y NA-19 'Pamplona-Soria'- Con imposición de las costas a la parte recurrente por manifiesta temeridad y mala fe".

Octavo

Evacuado el trámite de conclusiones, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia con fecha 23 de enero de 2006, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Desestimamos el recurso interpuesto por la entidad mercantil La Estellesa de Automóviles, S.A., contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera de 1 de diciembre de 1998, que autorizó el uso indistinto de vehículos en las concesiones de servicio público regular de transporte de viajeros por carretera ya referenciado; y sin condena en costas."

Noveno

Con fecha 9 de mayo de 2006 "La Estellesa de Automóviles, S.A." interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1817/2006 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 74.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

Segundo

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 3.1 de la Ley 30/199, de 26 de noviembre, sobre Procedimiento Administrativo ; al art. 3.2.f) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, y al art. 103 de la Constitución".

Tercero

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 77.2 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres -LOTT - y al art. 83.3 de su Reglamento ".

Cuarto

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 91 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres -'ROTT'-".

Quinto

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 77.3 de la LOTT y del art. 90 del ROTT ".

Sexto

al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional, "por infracción de las normas del ordenamiento jurídico aplicables, en relación al art. 148.1, apdo. 5º, de la Constitución, y a la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto ".

Décimo

"Compañía Navarra de Autobuses, S.A." (Conda) presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación con imposición de costas al recurrente.

Undécimo

El Abogado del Estado se opuso igualmente al recurso y suplicó la confirmación de la sentencia recurrida con imposición de las costas a la parte recurrente.

Duodécimo

Por providencia de 23 de junio de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 11 de noviembre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 23 de enero de 2006, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "La Estellesa de Automóviles, S.A." contra la resolución del Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera de fecha 1 de diciembre de 1998 cuya parte dispositiva ha sido transcrita en los antecedentes de hecho.

La citada resolución accedió, bajo determinadas condiciones, a autorizar la utilización de un mismo vehículo para servir conjuntamente determinados tráficos de dos concesiones otorgadas a diferentes titulares. En concreto, se trataba de las concesiones VAC-022 (Madrd-Soria-Logroño con hijuelas) de la que era titular "Continental Auto, S.A.", y NA-19 (Pamplona- Soria con hijuelas) de la que era titular la "Compañía Navarra de Autobuses, S.A." (Conda).

La autorización se otorgó al amparo de lo dispuesto en el artículo 77.3 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres, y el artículo 90 de su Reglamento y en el curso del procedimiento abierto para otorgarla se opuso, entre otras empresas de transportes, "La Estellesa de Automóviles S.A.".

Segundo

La Sala de instancia sintetizó en los siguientes términos las alegaciones de la sociedad demandante:

"[...] La recurrente, en cuanto titular de la concesión Pamplona-Logroño (E-11), con puntos de contacto con las concesiones de las que son titulares las entidades codemandadas, alega que en 30·11·1978 presentó proyecto de creación de concesión de servicio público regular de transporte de viajeros por carretera Pamplona-Madrid siendo éste el tráfico autorizado por la resolución que ahora se recurre, y que por esta razón la recurrente tiene más derechos que las codemandadas, ya que la VAC-022 fue otorgada el 25·2·1992 y la NA-19 fue adjudicada el 1·2·1993, pidiendo ambas el uso indistinto en 15·4·1997. Se invoca el artículo 74.2 de la Ley 30/92, que se considera infringido, señalándose que su solicitud de 1978 se encontraba pendiente de decisión judicial en el recurso 2.369/1997 de la Sección 9ª de esta Sala.

También se alega infracción de los artículos 77.2 de la L. O. T. T. y 83.3 del R. O. T. T. por el hecho de que según estos preceptos el uso indistinto de vehículos sólo puede ser autorizado en 'diversas concesiones de un mismo titular', no siendo posible la autorización de este uso para servir concesiones de distintos titulares.

Añade que las codemandadas sólo tenían autorizado un 'billete combinado', y que ello no equivale a autorización para uso indistinto, y que si la resolución recurrida pretende otorgar un solape, éste se impugna por la ausencia de informe al Consejo Nacional de Transportes Terrestres, lo que infringe el artículo 91 del R.O.T.T. y porque no se ha acreditado que el servicio no proceda como independiente ni como unificación, lo que infringe el artículo 77.3 de la L.O.T.T. y el artículo 90 del R.O.T.T.

Asimismo se aduce que la convocatoria a información pública se habría anunciado para algo distinto de lo que después se otorga, lo que es causa de nulidad por haber prescindido del procedimiento legalmente establecido (artículo 62.1,e) de la Ley 30/92) o de anulabilidad por producir indefensión de los interesados (artículo 63.2. de igual Ley).

Por otro lado la recurrente afirma que el Estado no es competente sobre concesiones dentro del ámbito navarro, y que se infringe el principio de distribución de competencias establecido en el artículo 148.5ª de la Constitución, siendo ello motivo de declaración de nulidad de la resolución recurrida, conforme al artículo 62.1,b) de la Ley 30/92.

También entiende que dicha resolución es contraria al interés público por el número de plazas y antigüedad de los vehículos."

Tercero

La respuesta que el tribunal de instancia fue dando a cada uno de los alegatos de la demanda determinó la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Dado que en la casación se vuelven a repetir con pocas variantes aquellos alegatos, ahora transformados en los correspondientes motivos casacionales, transcribiremos al examinar éstos las consideraciones jurídicas correlativas de la sentencia impugnada.

La primera de las cuestiones que abordó la Sala fue la concerniente a la supuesta prioridad de "La Estellesa de Automóviles, S.A." para obtener una nueva concesión Madrid-Pamplona. Dijo el tribunal a este respecto lo siguiente:

"[...] En principio debe ponerse de relieve que el derecho reconocido a la entidad recurrente por la Sentencia de la Audiencia Nacional de 10·3·1986, confirmado por la del Tribunal Supremo de 26·9·1988, se limita a la tramitación de un expediente en el que aquélla en unión de otra empresa, que aquí no recurre, solicitaron la concesión de un servicio entre Madrid y Pamplona por Burgos y Logroño.

El derecho reconocido solo se extiende -como se afirma en el fundamento de derecho quinto de la sentencia de apelación- a 'seguir tramitando el expediente por la Administración, con arreglo a lo dispuesto en el Reglamento de Ordenación de los Transportes por Carreteras vigente'.

Por ello es claro que la recurrente no es titular de ninguna concesión derivada de dicho expediente, cuya falta de resolución por la Administración no puede equivaler a un otorgamiento concesional, sino que ello dará lugar a los medios de ejecución sustitutiva que correspondan.

Por esta razón no cabe considerar prioridad a dicho expediente en relación con el que se impugna en este recurso. El artículo 74.2 de la Ley 30/92 establece que el despacho de expedientes guarde el orden riguroso de incoación 'en asuntos de homogénea naturaleza', circunstancia que no concurre en este caso.

En todo caso debe también señalarse que la expectativa de la entidad recurrente tiene por objeto el establecimiento de un servicio entre Pamplona-Logroño-Burgos y Madrid, con itinerarios diferentes de los que sirven las entidades codemandadas, como titulares de la concesión Madrid-Soria- Logroño (VAC-022) de Continental Auto, S.A. y Pamplona-Soria (NA-19) de Conda."

Cuarto

En su primer motivo de casación la recurrente discrepa de esta parte de la sentencia afirmando que en ella se infringe el artículo 74.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. El motivo se articula, como todos los demás, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional.

En su desarrollo argumental el recurrente insiste en que el principio general de prioridad temporal en el despacho de los expedientes, por su orden de incoación, debería determinar que se resolviese previamente acerca de la solicitud de establecer un servicio regular de transportes de viajeros por carretera entre Madrid y Pamplona, que él mismo formulara junto con otras empresas en 1978.

Dicha petición ha sufrido determinadas vicisitudes administrativas y judiciales reflejadas en la sentencia de la Audiencia Nacional de 10 de marzo de 1986 (recurso número 53471/1984 ), confirmada en apelación por la del Tribunal Supremo de 26 de septiembre de 1988; en la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 11 de diciembre de 2003 (recurso número 2369/1997); y en el auto de esta misma Sala de 11 de febrero de 2005, en ejecución de la referida sentencia. A resultas de dichas vicisitudes cuando se dictó el acto administrativo y la sentencia ahora impugnada no había sido aún convocado el concurso al que se refería la primera de aquellas sentencias, concurso preceptivo según el Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre de 9 de diciembre de 1949, vigente al momento de la solicitud inicial.

El motivo no podrá prosperar si se advierte que la solicitud formulada en 1978 para establecer un servicio regular de transportes de viajeros por carretera entre Madrid y Pamplona lo era por Burgos y Logroño mientras que la autorización ahora impugnada lo es para utilizar un mismo vehículo que sirva conjuntamente determinados tráficos de dos concesiones diferentes, a saber, Madrid-Soria-Logroño, por un lado, y Pamplona-Soria, por otro. Aun cuando coincidan en sus puntos inicial y final, si por tales se entendieran Madrid y Pamplona, lo cierto es que se trata, insistimos, de concesiones y de rutas o itinerarios diferentes. Frente a lo que alega la recurrente, esta circunstancia no es en absoluto irrelevante sino al contrario y la Sala de instancia acierta al subrayar la diferencia como argumento clave para no atender al argumento "temporal" expuesto en la demanda, dada la heterogeneidad de tráficos y de concesiones.

En efecto, nada impediría que en la resolución del concurso al que se refieren las sentencias y autos antes citados se estableciera un servicio de transportes de viajeros por carretera entre Madrid-Burgos-Logroño y Pamplona que, de suyo, no resulta incompatible con el hecho de que por rutas diferentes subsistan las concesiones VAC-022 (Madrid-Soria-Logroño con hijuelas) y NA-19 (Pamplona-Soria con hijuelas) y que, respecto de ellas, se autorice la utilización de un mismo vehículo para servir conjuntamente determinados tráficos de ambas concesiones.

Por lo demás, el artículo 74.2 de la Ley 30/1992 se limita a imponer un orden de despacho temporal en los expedientes de homogénea naturaleza, correlativo a su incoación. La eventual alteración de este orden de despacho podrá determinar, en su caso, la responsabilidad personal del funcionario que lo infrinja pero no causa, por sí misma, la nulidad de la resolución que ponga fin al procedimiento supuestamente antepuesto respecto de otros más antiguos. La conformidad a derecho de dicha resolución habrá de ser enjuiciada por sus propios méritos y no en función de este elemento temporal.

Quinto

En lo que respecta a las condiciones materiales impuestas a la autorización, el tribunal de instancia se pronunció en estos términos:

"En cuanto a la antigüedad de los vehículos y al número de plazas, guardan relación con lo establecido en la condición quinta de la concesión que adjudicó a Conda el servicio entre Pamplona y Soria, y la realidad es que estas circunstancias no pueden considerarse como contrarias al interés público cuya tutela incumbe a la Administración."

Sexto

La disconformidad de la recurrente con esta parte de la sentencia se muestra en el segundo motivo casacional. En él denuncia la infracción del artículo 3.1 de la Ley 30/1992, del artículo 3.2.f) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, y del artículo 103 de la Constitución.

La base argumental del segundo motivo es muy débil. La recurrente se limita a exponer sus propias consideraciones sobre cómo se serviría mejor al "interés público" en cuanto principio o criterio de actuación que aquellas normas legales y constitucionales imponen a las Administraciones. Afirma, a estos efectos, que la concesión Pamplona-Soria fue adjudicada sobre la base de 56 plazas por vehículo (frente a las 46 plazas a las que se refiere la resolución impugnada) y que en otra resolución anterior, de 19 de julio de 1982, por la que se autorizó el billete combinado, se exigía que los vehículos tuviesen una antigüedad inferior a los 5 años (frente a los 6 años de la resolución impugnada). Ambas circunstancias, a su juicio, "van contra el interés del público usuario".

El motivo también será rechazado. En primer lugar, no combate de modo adecuado los extremos de hecho a los que se refiere la sentencia. La Sala de instancia subraya que las circunstancias de antigüedad y plazas de los vehículos corresponden a lo establecido en la condición quinta de la resolución administrativa que en su día otorgó a la "Compañía Navarra de Autobuses, S.A." la concesión del servicio entre Pamplona y Soria. La recurrente se limita a decir que en el texto de la Orden Foral 36/1993 se habla de 56 vehículos. Lo cierto es que el tenor de la cláusula expresa, tal como consta en el documento 10 del expediente, impone que la antigüedad máxima sea de seis años y la capacidad máxima de 48 plazas/vehículo (para el itinerario por autopista) y de 56 plazas (para "el itinerario principal"). La lectura que hace la recurrente es, pues, incompleta.

En todo caso, el mero hecho de que se modificaran las características del vehículo conjunto (respecto de la decisión de 1993 en un aspecto y de la decisión de 1982, relativa al billete combinado, en otro aspecto) no implica que la Administración prescinda de atender al interés público. La evolución de los medios de transporte puede aconsejar, según las apreciaciones discrecionales que corresponde hacer a la Administración, que se cifren en una cantidad o en otra los pasajeros de los autobuses o la antigüedad máxima de éstos. El cambio respecto de las exigencias aplicadas en otro momento no supone necesariamente que el interés público haya sido desconocido.

Séptimo

En lo que se refiere a la alegada vulneración de los apartados dos y tres del artículo 77 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres (y las normas correlativas de su Reglamento) la tesis de la Sala de instancia fue la siguiente:

La resolución recurrida no infringe los artículos 77.2 de la L.O.T.T. y 83.3 del R.O.T.T. por el hecho de que el uso indistinto de vehículos sólo pueda ser autorizado en diversas concesiones de un mismo titular y ello no sea posible en concesiones de distintos titulares.

Precisamente es el artículo 77.3 de la L.O.T.T. el que es aplicable a este caso, al autorizar la utilización de vehículos para servir la red de itinerarios de dos o más concesiones de distintos titulares, con tal que las mismas presenten puntos de contacto y el servicio se preste sin solución de continuidad en el recorrido. Previsión que reitera el artículo 90.1 del R.O.T.T.

Y en cuanto al posible establecimiento de un nuevo servicio la Sala afirmó:

"Finalmente debe señalarse que la afirmación que se contiene en la resolución recurrida referente a la no procedencia de convocatoria de concurso para el establecimiento de un nuevo servicio, porque se trata de un tráfico cuyo número de usuarios sería insuficiente para permitir su correcta explotación, no ha sido desvirtuada por la parte recurrente."

Octavo

La disconformidad de "La Estellesa de Automóviles, S.A." con esta parte de la sentencia se expresa en los motivos de casación tercero y quinto, que trataremos de modo conjunto dada su conexión. En uno y otro se denuncia, respectivamente la infracción de los preceptos aplicados por la Sala, esto es, del artículo 77, apartados 2 y 3, de la Ley 16/1987, de 30 de julio, sobre Ordenación de los Transportes Terrestres, y de los artículos 83.3 y 90 de su Reglamento.

En el motivo tercero la recurrente se limita a exponer que el apartado 2 del artículo 77 permite a la Administración autorizar que un vehículo sea utilizado en diversos servicios regulares cuya prestación corresponda "a un mismo titular" (expresión esta última que subraya tipográficamente) para, sin más, afirmar que las concesiones NA-19 y VAC-022 corresponden a titulares distintos. De lo cual deduce que se infringe el precepto.

No tiene en cuenta, sin embargo, que junto a la posibilidad admitida en el apartado segundo, el tercero permite igualmente que se autorice la utilización de vehículos para servir la red de itinerarios de dos o más concesiones de "distintos titulares", con tal que las mismas presenten puntos de contacto y el servicio se preste sin solución de continuidad en el recorrido. Y como quiera que este ha sido el precepto aplicado por la Administración al que se refiere la Sala, carece de sentido argumentar sobre la base del apartado anterior que contempla supuestos diferentes a los de autos.

La propia recurrente en el fondo así lo viene a reconocer cuando en su quinto motivo casacional censura la aplicación del apartado tercero del artículo 77 de la Ley 16/1987 y del correlativo artículo 90 de su Reglamento. Y lo hace afirmando que los solicitantes de la autorización debatida (las empresas "Continental Auto, S.A." y "Compañía Navarra de Autobuses, S.A.") no habían demostrado la improcedencia de establecer como servicio independiente el itinerario correspondiente a las distintas concesiones servidas por el vehículo.

Lo cierto es que la apreciación de las circunstancias de interés público que aconsejarían la unificación corresponde en definitiva a las Administraciones concedentes y sólo con una prueba -a cargo del actor- que demostrase sin lugar a dudas el error en aquella apreciación administrativa podía estimarse la pretensión de la demandante. En el caso de autos el Ministerio de Fomento consideró que no era necesaria "una explotación conjunta de los servicios que integran ambas concesiones, sino únicamente de los tráficos que se pretenden realizar al amparo de la autorización que se solicita, además de las dificultades de orden empresarial que una unificación comportaría en cuanto a los cambios de titularidad de las concesiones afectadas."

Frente a este razonamiento (y partiendo en todo caso de que se cumplían los demás requisitos legales y reglamentarios para autorizar un mismo vehículo, dado que ambas concesiones tenían un punto de coincidencia en Soria) no se han aportado argumentaciones y pruebas que demuestren, con el rigor exigible, la equivocación del Ministerio de Fomento. Que la decisión estaba suficientemente fundada y respondía a una apreciación correcta sobre la innecesariedad de la unificación lo revela, entre otras razones, la opinión favorable del Comité Nacional de Transporte por Carreteras, a cuyo entender debía rechazarse la oposición basada en que el tráfico tenía entidad propia como para establecer un servicio independiente; y asimismo la opinión favorable de la mayoría (once consejeros frente a siete) del Consejo Nacional de Transportes Terrestres.

Es cierto que a juicio de otros componentes (minoritarios) de aquel órgano hubiera procedido un nuevo servicio independiente. Pero se trata, insistimos, de apreciaciones con un notable componente discrecional: entre los criterios de ponderación aplicables para decidir si conviene la prestación del servicio sin solución de continuidad y si es procedente o no establecerlo con carácter independiente se encuentran tanto la rentabilidad de dicho servicio como la repercusión de su establecimiento sobre las líneas existentes, así como la inadecuación de la explotación general conjunta de las concesiones. A ellos aludió la Dirección General del Ministerio de Fomento en el acuerdo impugnado, de conformidad con los dictámenes de los comités especializados en el transporte de viajeros por carretera, y el intento de la recurrente de demostrar la incorrección jurídica de la decisión está llamado al fracaso cuando se limita, como en realidad ocurre, a discrepar del juicio de la Sala de instancia que no consideró desvirtuadas las afirmaciones hechas a este respecto por la Administración autorizante.

Noveno

La respuesta que la Sala dio a la alegación de la actora sobre los supuestos vicios formales previos a la adopción del acto impugnado fue de este tenor:

"La solicitud se tramitó conforme a lo establecido en el artículo 91 del R.O.T.T. constando el Acta del Consejo Nacional de Transportes Terrestres de 4 de junio de 1988 (doc. 31 del Tomo 2º del expediente administrativo). De su contenido resulta que once de los Consejeros con derecho a voto presentes o representados votaron a favor de informe favorable, y que siete Consejeros con derecho a voto presentes o representados, votaron en contra, resultando de ello que al votar en contra un número de consejeros que suponían el 25% de los miembros con derecho a voto, no se alcanzó la mayoría absoluta exigida en el artículo 32.5 del R.O.T.T. para concluir con la existencia de un acuerdo formal del Consejo. El artículo 91 no exige que el informe sea favorable a la solicitud.

Por otro lado, la convocatoria a información pública se hizo correctamente como se deduce de la resolución de 1·12·1997 (doc. 10 del 1er. Tomo del expediente) y del anuncio en el BOE de 16·12· 1997 (doc. nº 14 del mismo tomo)".

Décimo

En el cuarto motivo de casación se censura la tesis de la Sala al respecto, imputándole la infracción del artículo 91 del Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, que aprueba el Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres. A juicio de quien recurre la falta del informe del Consejo Nacional de Transportes Terrestres significa tanto como que aquel artículo ha sido vulnerado porque "lo exige siempre [el informe] sin distinguir si hubiere o no consenso en dicho organismo".

El motivo ha de ser desestimado. La norma reglamentaria dispone que tras la solicitud se incoe el oportuno expediente y que en él figuren, efectivamente los informes del Consejo Nacional de Transportes Terrestres, sobre cuya supuesta omisión gira el motivo, y del Comité Nacional del Transporte por Carretera, que fue favorable a la propuesta. Pero el propio Reglamento de desarrollo de la Ley 16/1987 prevé (artículo 35.2 ) que cuando la falta de informe sea debida a que no ha sido posible obtener la mayoría de votos prevista para adoptarlo, queda suplida por el envío a la Administración de las distintas opiniones sostenidas en el seno de aquel órgano.

Así ha ocurrido en este caso, según demuestra el contenido del documento número 31 del expediente, al que se referirá el tribunal de instancia. De modo que el Ministerio de Fomento ha contado materialmente con la opinión de todos los componentes del Consejo Nacional de Transportes Terrestres sobre la solicitud objeto de litigio, once de los cuales (frente a siete) eran favorables a la decisión finalmente adoptada. Se cumple, pues, con la finalidad del artículo 91 del Reglamento, que no es otra sino que la Administración resuelva acerca de la solicitud contando previamente con el parecer de los consejeros integrantes del órgano especializado.

La tesis del recurrente, por lo demás, equivaldría a paralizar la actuación administrativa sólo por el hecho de que, en virtud de circunstancias imputables a cualquiera de los órganos consultivos, éstos no lleguen a evacuar los informes que se les solicitan. El artículo 83.3 de la Ley 30/1992 permite, en todo caso, proseguir las actuaciones administrativas en caso de que no haya sido emitido el informe en el plazo señalado (con matices respecto de los informes "determinantes" que ahora no son del caso).

Undécimo

En cuanto a las cuestiones competenciales suscitadas en la demanda, el tribunal de instancia dijo lo siguiente:

"[...] No existe infracción del principio de distribución de competencias por afectar a una concesión del ámbito autonómico de Navarra. Precisamente consta en las actuaciones la Resolución 132/1998, de 6 de abril, del Director General de Transportes y Telecomunicaciones del Gobierno de Navarra por la que se aprobó la solicitud de autorización para que Conda pudiera utilizar los vehículos de Continental Auto en los servicios de la Concesión Pamplona-Soria. Y la resolución recurrida respeta la competencia autonómica cuando en su apartado 6º establece que su eficacia queda condicionada a que la Comunidad Autónoma de Navarra autorice a Conda a utilizar en su concesión NA-19 los vehículos de la concesión VAC-022, para realizar determinadas expediciones."

Duodécimo

En su sexto y último motivo casacional "La Estellesa de Automóviles, S.A." critica estas consideraciones y aduce que, al formularlas, la Sala infringe el artículo 148.1.5 de la Constitución y la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto. Insiste en que la Administración del Estado no puede autorizar la utilización de un vehículo adscrito a una concesión (la NA-19) sujeta a las competencias del Gobierno de Navarra. Y parece considerar (no lo dice de modo explícito) que la decisión del Director General de Transportes y Telecomunicaciones del Gobierno de Navarra de 6 de abril de 1998 sería nula porque "las competencias son irrenunciables".

El motivo ha de ser rechazado. La Administración autonómica no delega sus competencias sino que las ejerce cuando aprueba o autoriza, en lo que de ella depende, la posibilidad de que la "Compañía Navarra de Autobuses, S.A." utilice los vehículos de "Continental Auto, S.A." en los servicios de la concesión Pamplona-Soria. Y el Estado respeta aquellas competencias al subordinar o condicionar -como aquí ocurre- su propia decisión final a la aprobación de la Comunidad Foral en lo que a aquella concesión se refiere. Se trata, además, de un ejemplo elogiable de coordinación de las competencias de las dos Administraciones, cuya voluntad de cooperación para mejorar las condiciones de transporte en beneficio de los usuarios queda reflejada de modo especial en los diferentes escritos que el Gobierno de Navarra remitió al Ministerio de Fomento.

La Sala de instancia, pues, no quebranta el orden constitucional de competencias una vez que consta en autos la autorización concedida por el Gobierno de Navarra para que la empresa titular de la concesión NA-19 (Pamplona-Soria) utilice los vehículos adscritos a la concesión VAC-022 (Madrid-Soria-Logroño) de "Continental Auto, S.A.".

Decimotercero

No ha lugar, en consecuencia, a estimar el recurso de casación, lo que lleva aparejada la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 1817/2006, interpuesto por "Estellesa Automóviles, S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el 23 de enero de 2006, recaída en el recurso número 1809 de 1999. Imponemos a la parte recurrente las costas del recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Óscar González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.