STS, 3 de Diciembre de 2008

JurisdicciónEspaña
Fecha03 Diciembre 2008
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de diciembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Isacio Calleja García, en nombre y representación de D. Juan Ignacio, contra la denegación presunta del Consejo de Ministros de la revisión de oficio instada por el recurrente, contra el deslinde del dominio público marítimo.

Ha sido parte demandada la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El presente recurso contencioso-administrativo se interpuso, el 27 de julio de 2004, contra la denegación presunta del Consejo de Ministros de la solicitud de la revisión de oficio de un acto administrativo, la Orden Ministerial de 27 de julio de 1960, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre en Mazarrón (Murcia).

SEGUNDO

Recibido el expediente administrativo, y con entrega del mismo a la parte recurrente, se confirió trámite para la formulación del correspondiente escrito de demanda. En este escrito se solicita "la nulidad del acto de deslinde de la zona marítimo terrestre, correspondiente al término municipal de Mazarrón (Murcia), en el tramo situado junto al Cabezo de Arráez, supuestamente aprobado por Orden Ministerial de 27 de julio de 1960, con todos los demás pronunciamientos favorables que sean consecuencia del anterior".

TERCERO

Habiéndose dado traslado a la Administración General del Estado del escrito de demanda, por el Abogado del Estado se presenta escrito de contestación en el que, tras las alegaciones oportunas, suplica que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se declare que la conformidad a derecho del acto administrativo recurrido

CUARTO

Mediante providencia de esta Sala, de 12 de junio de 2006, se acuerda el recibimiento a prueba solicitado por la parte recurrente, para que en el plazo común de 15 días las partes puedan proponer los medios de prueba de que intenten valerse.

Presentada proposición de los medios de prueba por la parte recurrente, se admiten por la Sala salvo la prueba pericial, según Auto de 26 de septiembre de 2006. Esta resolución es recurrida en suplica por la citada parte recurrente que resultó desestimada por el Auto de 12 de diciembre del mismo año.

QUINTO

Se concedió a las partes plazo, por el orden establecido en la Ley jurisdiccional, para formular conclusiones, que evacuaron mediante la presentación de los correspondientes escritos.

Señalándose para la deliberación y fallo del presente recurso el día 2 de diciembre de 2008, fecha en la que ha tenido lugar.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. María del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

En el presente recurso contencioso administrativo se impugna la denegación presunta del Consejo de Ministros de la solicitud de revisión de oficio de un acto administrativo --la Orden Ministerial de 27 de julio de 1960-- que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre en Mazarrón (Murcia), concretamente de la zona marítimo terrestre.

Esta solicitud se formula, según consta en el escrito presentado ante el Ministerio de Medio Ambiente que se acompaña con el escrito de interposición, al amparo del artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. En la misma se solicita que se incoe el correspondiente procedimiento de revisión de oficio, se instruya el mismo con informe del Consejo de Estado y se dicte resolución por la que se declare nulo el acto de deslinde por tratarse de un acto de contenido imposible.

SEGUNDO

Haciendo un apretado resumen de los términos en los que se plantea el debate procesal por las partes, comenzaremos por las alegaciones contenidas en el escrito de demanda. En el apartado de "hechos" de dicho escrito de demanda, se aducen las principales razones jurídicas, mientras que el apartado de "fundamentos de derecho" se hace una escueta invocación de preceptos legales y dos sentencias de la Audiencia Nacional, en los términos que seguidamente concretamos.

En los "hechos" de la demanda se señala que los terrenos de su propiedad fueron deslindados mediante Orden Ministerial de 27 de julio de 1960 que incluyó en la zona marítimo terrestre un tramo de costa que comprende las playas de la Reya y de la Pava, en Mazarrón (Murcia). La indicada zona no estaba incluida en el deslinde aprobado en 1906.

El deslinde aprobado en 1960, se sostiene por la recurrente, no se realizó sobre premisas correctas, pues la inundación a que se refería el Informe del Ingeniero Jefe de Puertos era extraordinaria, con inundaciones ocasionales. Señalando el régimen jurídico establecido al respecto en la Ley de Puertos de 1928, citando un informe de la Abogacía del Estado y alguna aportación doctrinal para concluir que "no existían razones objetivas que justificasen la alteración de las alineaciones del deslinde de 1906".

Además, la recurrente recoge en su escrito de demanda que presentó en 1987 una solicitud de reconocimiento de titularidad dentro de la zona marítimo-terrestre, con petición subsidiaria para que se realizara otro deslinde, solicitudes que fueron denegadas. Nuevamente, en 1993 la recurrente insiste en solicitar que se realice un nuevo deslinde por el cambio de la configuración del terreno al desaparecer las instalaciones salineras, esta solicitud también es denegada.

Finalmente se señalan las deficiencias del expediente administrativo, así como se pone en duda que la Orden que aprobó el deslinde de 1960 llegara a dictarse y cuestionando, igualmente, la publicación de la misma, por lo que se concluye que el procedimiento seguido no ha sido el "correcto".

En los "fundamentos" de la demanda, en fin, respecto de la cuestión de fondo, se limita a invocar el artículo 102 de la Ley 30/1992 y a citar dos sentencias de la Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional relativas a la impugnación de órdenes aprobatorias de deslinde.

Por su parte, el Abogado del Estado destaca en su escrito de contestación que, ni en 1987, ni en 1993, ocasiones en que la recurrente solicitó que se practicarán nuevos deslindes, advirtió ningún vicio de nulidad que le llevara a instar la revisión de oficio, y no lo hace hasta el año 2004. También señala que la demanda no contiene ni un fundamento que evidencia la concurrencia de una causa de nulidad. Igualmente se aduce que el informe de la Abogacía del Estado, que invoca la recurrente, expresa una opinión jurídica que no se comparte en el escrito de contestación explicando dicho disentimiento. Se sostiene, además, que concurre una temeridad que ha de ser valorada para la imposición de costas. Y, en fin, se concluye que los argumentos que expone la recurrente no son propios de una revisión de oficio porque lo que en realidad se pretende es modificar un acto firme: el deslinde aprobado en 1960.

TERCERO

Conviene hacer una consideración preliminar sobre el contenido de este recurso, pues a tenor de lo expuesto en el escrito de demanda, bien podría pensarse que estamos ante la impugnación de un acto administrativo aprobatorio de un deslinde de bienes de dominio público, cuando lo cierto es que el acto recurrido, conviene insistir, es la denegación de una solicitud de revisión de oficio.

Así es, el escrito que se acompaña con el de interposición de este recurso, revela que lo solicitado ante la Administración fue la revisión de oficio de un acto aprobatorio de deslinde, mediante Orden Ministerial de 27 de julio de 1960,a través del cauce previsto en el artículo 102.1 de la Ley 30/1992, que permite que "en cualquier momento (...) a solicitud del interesado" se pueda instar la declaración de oficio de tal nulidad, previa la sustanciación del correspondiente procedimiento. De manera que el alcance de nuestro enjuiciamiento se circunscribe a determinar si la Administración debió sustanciar el procedimiento previsto para este tipo de solicitudes.

Sin que esta Sala pueda, por tanto, pronunciarse sobre las cuestiones suscitadas en el escrito de demanda sobre las características geomorfologías del terreno en 1960, en comparación con las existentes en 1906, año en el que se realizó el deslinde anterior, como ya se infería de nuestros Autos denegatorios de la prueba pericial y del recurso de súplica contra la denegación de dicho medio probatorio, citados en los antecedentes de esta resolución. Tampoco podemos abordar las incidencias que no configuran una causa de nulidad plena en los términos que seguidamente examinamos. Se excluyen, en fin, también aquellos motivos de revisión fundados en vicios de mera anulabilidad sometidos a otros trámites y con unas exigencias temporales y materiales propias, previstas en el artículo 103 de la Ley 30/1992.

CUARTO

La solicitud de revisión de oficio, cuya denegación presunta se impugna aquí, parece fundarse en que la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde de 27 de julio de 1960 constituye un acto de contenido imposible, pues alguna referencia tenue se hace a tal motivo en el escrito de demanda y, además, dicha causa también resulta invocada en el suplico de la solicitud de revisión presentada ante la Administración.

El artículo 102.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, tras la reforma mediante la Ley 4/1999, de 13 de enero y con anterioridad, concede al interesado una acción de nulidad para que, al margen de los recursos de naturaleza administrativa y sin sujeción a plazo --"en cualquier momento"dice el precepto-- puedan estimular a la Administración para que despoje de eficacia jurídica a los actos nulos, depurando la actividad administrativa que adolezca de vicios especialmente graves. Por tanto, esta nulidad únicamente puede ser instada por el interesado ante la Administración invocando las causas de nulidad plena previstas en el artículo 62.1 de la Ley 30/1992.

Concretamente, la parte recurrente invoca que el acto administrativo que aprueba el deslinde en 1960 es un acto nulo por tener un contenido imposible. La imposibilidad se infiere, según señala en su escrito de demanda, de un informe realizado por la Abogacía del Estado en 1987 sobre el avance o retirada del mar en 1960, en relación con el deslinde 1906. Se recoge que es poco frecuente que 54 años después del deslinde de 1906, se fije una línea más hacia el interior respecto de la de 1906, con cita de la Ley de Costas de 1969 y de la Ley de Puertos de 1928.

La escasa fundamentación de la causa de nulidad invocada, así como las bases sobre las que se asienta impiden que pueda entenderse que concurre la causa de nulidad prevista en el artículo 62.1.c) de la Ley 30/1992, esto es, que estemos ante un acto de contenido imposible, por irrealizable y absurdo, toda vez que ni física ni materialmente resulta inalcanzable. Por el contrario, el propio alegato de la recurrente cimentado sobre razones propias de la impugnación de un acto de deslinde que se recurre por la vía de los recursos administrativos ordinarios y basado en la aplicación de las previsiones legales a las características geográficas de la zona --regresión o no de la línea o el carácter de inundable o no de los terrenos--, nos impiden concluir que estemos ante un acto de contenido imposible.

La solución contraria, que se postula en la demanda, comportaría simple y llanamente reabrir plazos fenecidos expandiendo los contornos de la revisión de oficio hasta confundirlos con la impugnación ordinaria de los actos administrativos, lo que repugna a las mas elementales exigencias derivadas de la seguridad jurídica, permitiendo cuestionar un acto administrativo dictado en 1960 cuatro décadas después, aduciendo las mismas razones que se debieron invocar entonces mediante un recurso interpuesto en cumplimiento de los plazos impugnatorios legalmente fijados. Téngase en cuenta, además, que la parte recurrente, como hemos recogido en el fundamento segundo, ya solicitó en 1987 y 1993 la realización de un nuevo deslinde por cambio de configuración de la zona, que fueron desestimadas.

QUINTO

No está de más señalar que la extensión del concepto de actos de contenido imposible como motivo de nulidad (artículo 62.1.c/de la Ley 30/1992 ), que subyace en el escrito de demanda, se opone a lo declarado por esta Sala. Así es, tradicionalmente se ha venido entendiendo que los actos administrativos de contenido imposible son aquellos en los que concurre una imposibilidad física o material, pero no imposibilidad legal con carácter general, pues por esta vía podría llegarse a considerar que cualquier acto contrario a la Ley es nulo de pleno derecho por tener un contenido imposible por incompatible con la Ley.

En este sentido esta Sala ha declarado que <> (STS de 19 de mayo de 2000 ).

SEXTO

Por lo demás, la causa prevista en el artículo 62.1.e) de la Ley 30/1992 por haber prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido no aparece invocada en la solicitud de revisión de oficio presentada ante la Administración, ni en el escrito de demanda que sustancialmente reproduce lo alegado ante la Administración. Es en el escrito de conclusiones cuando el alegato de la recurrente se desliza invocando otra causa de nulidad plena inédita hasta entonces, por considerar que no se ha dictado la orden de deslinde ni se ha producido su publicación.

Tampoco esta causa de nulidad plena puede ser apreciada en el caso examinado pues la jurisprudencia de esta Sala ha sido especialmente restrictiva en cuanto al tratamiento de este motivo de nulidad, declarando que los defectos formales necesarios para aplicar esta nulidad radical deben ser de tal dimensión que es preciso que se haya prescindido de modo completo y absoluto del procedimiento, no bastando la omisión de alguno de sus trámites. Teniendo en cuenta, además, que se trata de trámites legalmente establecidos y lo cierto es que la parte recurrente ni siquiera cita la regulación contenida en la Ley de Puertos de 1928 sobre la exigencia de publicación de la orden aprobatoria del deslinde. Debiendo valorarse singularmente <> (STS de 5 de mayo de 2008 ).

No concurre, a tenor de lo expuesto, la nulidad plena invocada porque el expediente administrativo contiene los trámites sustanciales que impiden concluir que se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento. Además, la parte recurrente ha tenido cumplido conocimiento, no ahora sino ya con ocasión de sus solicitudes de nuevos deslindes en 1987 y 1993, del contenido de la Orden Ministerial de 1960.

Por todo cuanto antecede, procede la desestimación del presente recurso contencioso administrativo.

SÉPTIMO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la LJCA no procede hacer imposición de las costas procesales ocasionadas en el presente recurso contencioso administrativo.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución

FALLAMOS

Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Juan Ignacio, contra la denegación presunta del Consejo de Ministros de la revisión de oficio instada por el recurrente, debemos declarar el citado acto presunto conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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