STS, 9 de Diciembre de 2008

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana dictó sentencia con fecha 7 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1811/02 ) cuya parte dispositiva se establece:

<

F A L L A M O S

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Eusebio contra el acuerdo de 10 de septiembre de 2002 del Gobierno Valenciano de aprobación del Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad valenciana (DOGV nº 4336 de 16-9-2002), en lo concerniente a la Zona 4: Marjal i Estanys d´Almenara, sin hacer expresa imposición de las costas procesales>>.

Según explica la sentencia recurrida en su fundamento jurídico segundo, el acuerdo de aprobación del Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad valenciana trae causa de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, de Espacios Naturales Protegidos, que delimita el concepto de zonas húmedas, su régimen jurídico de protección, actividades posibles; y, en el apartado 4 del citado artículo establece el mandato de que el Gobierno Valenciano apruebe un catálogo de zonas húmedas de la Comunidad Valenciana que incluirá la delimitación de las zonas y cuencas y las previsiones que el planeamiento urbanístico e hidrológico deberán adoptar para la restauración y conservación de las zonas afectadas. Después del explicar así el fundamento normativo del Catálogo impugnado, el mismo fundamento segundo de la sentencia ofrece una reseña de los trámites seguidos hasta su aprobación y de los documentos que incorpora (catálogo y memoria justificativa).

Puesto que lo que se impugna es la inclusión en el mencionado Catálogo de determinados terrenos comprendidos en la zona 4, Marjal y Estanys d´Almenara, la sentencia de instancia señala que, según la ficha obrante en la Memoria Justificativa, las especificaciones particulares más relevantes de esta zona son las siguientes:

Se trata de una zona húmeda del grupo de albuferas, marjales litorales y ambientes asociados, de una superficie de 1.486,72 hectáreas, que afecta a los términos municipales de Moncófar, Chilches, Almenara, La Llosa, Quartell, Benavites y Sagunt.

Como singularidades a destacar: descarga de agua subterránea procedente de la Sierra de Espadán. Marjal profundamente transformado en cultivos hortícolas con amenazas de sobreexplotación.

Alimentación: agua subterránea, retornos de riego y aguas residuales.

Clasificación urbanística dominante: suelo no urbanizable protegido.

Valores bióticos específicos relevantes, generales y estructurales significativos.

Recursos económicos: agropecuarios y extractivos significativos.

Valores culturales paisajísticos, patrimoniales y etnológicos significativos.

Riesgos significativos de erosión, intrusión e inundaciones.

En el fundamento tercero de la sentencia se explica que el demandante cuestiona la inclusión de sus terrenos en el Catálogo por entender que dicha catalogación no debe ser discrecional; por falta de motivación de tal inclusión; por no parecer justificado el interés natural y no concurrir los requisitos ambientales para justificar su inclusión en el Catálogo; por suponer una restricción o limitación patrimonial que debe ser objeto de la obligatoria y correlativa indemnización; y por no respetar la superioridad de los principios generales del derecho sobre las normas positivas; solicitando por todo ello que se declare la invalidez del acuerdo y se reconozca el derecho del demandante a ser indemnizado en una cuantía a determinar en ejecución de sentencia.

La Administración autonómica, por su parte, solicitaba la desestimación de la demanda por considerar que la disposición impugnada es fiel cumplimiento de una norma legal y se ha realizado por el Gobierno Valenciano dentro de sus previsiones, siendo el Catálogo un mero listado de zonas húmedas y su correspondiente delimitación, rechazando las alegaciones de la demanda sobre la falta de justificación de la inclusión de la zona en el Catálogo, remitiéndose a la memoria justificativa y a la prueba documental aportada junto a la contestación a la demanda respecto a los valores naturales a proteger, alegando que ni se ha probado ni identificado ni ubicado los terrenos de propiedad actora supuestamente afectados, ni acreditada su clasificación y calificación urbanística a los efectos de determinar los pretendidos daños o restricciones a la propiedad.

Planteado el debate en esos términos, la Sala de instancia razona en el fundamento cuarto de la demanda que la actividad de catalogación como la aquí controvertida es un caso típico de ejercicio de discrecionalidad técnica por la Administración, que no puede ser cuestionada eficazmente por el demandante sino a partir de la imputación y adecuada prueba de la existencia de arbitrariedad o falta de racionalidad, sin que los órganos jurisdiccionales puedan sustituir los criterios técnicos y objetivos de la Administración por otras determinaciones que no sean rigurosas, motivadas y debidamente acreditadas, destacando que tal discrecionalidad por razones técnicas ha venido siendo respaldada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (cita y extracta varios párrafos de sentencias del Tribunal Supremo de 14 de octubre de 2003, 27 de octubre de 2003, 4 de junio de 2001, 5 de diciembre de 2000, 27 de julio de 2002 y 30 de noviembre de 2000 ).

En lo que se refiere al alegato del demandante de que la Administración no ha justificado la inclusión de sus terrenos en el Catálogo, la sentencia recurrida (fundamento quinto) hace las siguientes consideraciones:

<< (...) QUINTO.- Alega la demanda que la inclusión de los terrenos del actor en la zona húmeda nº 4 no está motivada ni justificada, careciendo de valores naturales.

Para comenzar a examinar la cuestión hubiera sido conveniente que el demandante acreditara la existencia de los terrenos que dice tener, que los hubiera identificado físicamente respecto a la zona húmeda impugnada, que hubiera explicado su naturaleza urbanística, es decir, la clasificación y calificación que el planeamiento de Moncófar les atribuía y, finalmente, que demostrara las características específicas de estos terrenos y sus valores naturales a fin de poder cotejarlos con la zona húmeda combatida.

Pero nada de eso, la demanda solo habla de unos terrenos sobre los que parece existir un derecho de propiedad y una magnífica situación, pero nada más. Esta Sala ignora al revisar la disposición impugnada si el actor tiene o no propiedades afectadas por el Catálogo impugnado, si tiene 5 o 50.000 m2, si están al norte o al sudeste de la zona húmeda, si se trata de suelo urbano o no urbanizable protegido, si está cultivado o es yermo, si tiene marjales o dunas, etc.

A partir de esta falta de prueba de las premisas fácticas de la argumentación de la demanda, ésta aparece como perdida y sin fundamento, carece de la mínima viabilidad.

Por el contrario, la inclusión del Marjal y Estanys de Almenara en el Catálogo responde precisamente al mandato del artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994, de 27 de diciembre, que regula los Espacios Naturales Protegidos de la Comunidad Valenciana (...) >>.

Tras señalar esas razones que conduce a la desestimación del principal argumento de impugnación del demandante, la Sala de instancia hace en el mismo fundamento quinto de la sentencia una pormenorizada exposición sobre el significado y alcance del mencionado artículo 15 de la Ley valenciana 11/1994 y de su entronque con diferentes iniciativas y instrumentos internacionales encaminados a la protección de los humedales -Red Mundial de la reserva de la Biosfera (UNESCO 1971-1974), Convenio de Paris de 1972 sobre protección del Patrimonio Natural, Convenio de Barcelona de 1976 sobre Protección y Contaminación del mar Mediterráneo, y el Convenio relativo a Humedales de Importancia Internacional, especialmente como hábitat para las aves acuáticas (Convención Ramsar de 2 de febrero de 1971, ratificada por España en 1982, BOE de 20 de agosto)-; con la política medioambiental europea -Directiva 79/409/CEE, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres (conocida como Directiva de las aves), Directiva 92/43CEE, de 21 de mayo, relativa a la conservación de los hábitas naturales y de la fauna y flora silvestre (conocida como Directiva de los hábitats) y Directiva 97/62 / CE, de 27 de octubre de 1997, que adapta la anterior al progreso científico y técnico); y entronca también con las normas estatales que realizan la transposición de las directivas comunitarias al ordenamiento jurídico español -Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre, modificado luego por Real Decreto 1193/1998, de 7 de diciembre.

Una vez delimitado el marco jurídico en el que se incardina el Catálogo impugnado, la sentencia recurrida retoma los aspectos concretos de la controversia exponiendo los términos en que en el expediente administrativo aparece justificada de manera específica la inclusión de la zona húmeda nº 4 en el mencionado Catálogo. En torno a esta cuestión se exponen en el fundamento sexto de la sentencia, entre otras, las siguientes razones:

<< SEXTO.- (...) su motivación específica viene dada por la Memoria justificativa obrante en el expediente administrativo, que menciona el marco legal y los antecedentes tomados en consideración, la descripción del concepto de zona húmeda, los doce valores diferenciados tenidos en cuenta, los criterios de catalogación y las 48 zonas húmedas finalmente catalogadas, agrupadas en seis bloques, e individualizadas a partir de la correspondiente ficha.

En concreto, la ficha correspondiente a la Zona 4: Marjal i estanys d´Almenara describe los marjales, albuferas y zonas asociadas, la extensión de la zona, los términos municipales afectados, los usos del suelo predominantes, las singularidades, el funcionamiento, el régimen del suelo y el cuadro de valoración, que se acompaña de una fotografía, un plano de la zona y otro del perímetro de 500 metros de protección, lo que permite un suficiente acercamiento a la zona catalogada y a la motivación que la justifica, dentro de la amplia discrecionalidad técnica de la Administración autonómica para regular la materia que, en el presente supuesto, parece razonable y adecuadamente motivada.

A tal justificación deberá añadirse el informe técnico de 10-10-2003 aportado junto a la contestación a la demanda, tenido como prueba documental de este proceso y no combatido por prueba alguna por la parte recurrente, que determina que los terrenos del demandante (suponiendo que sean los referidos al expediente administrativo) se encuentran situados en el cordón litoral de cierre (restinga) de la antigua albufera del marjal de Almenara que tenía su cierre norte por el río Belcaire y por el sur en el río Palancia, resumiendo:

"La zona es una restinga, ambiente asociado indisolublemente al marjal y encuadrado en uno de los tipos de humedales propuestos por el Plan Estratégico Español.

Como ambiente asociado cumple con todas las condiciones requeridas para su inclusión en el Catálogo de Zonas Húmedas.

Que por el grado de erosión del mismo, su comportamiento actual es similar al que se predica en la definición de zona húmeda de la Ley 11/1994 de Espacios naturales de la Comunidad Valenciana.

En concreto, a la vista de los informes, se comporta como "aguas rasas" de inundación temporal, con unas características de especies vegetales típicas de zona húmeda" (...)

Habida cuenta los elementos tomados en consideración, los informes de respuesta a las alegaciones obrante en el expediente administrativo y los que motivaron el proyecto de catalogación de zonas húmedas, para esta Sala no habrá dudas de la existencia de una zona húmeda, subgrupo marjal, albufera y zonas asociadas, que por sus valores naturales debe ser objeto de protección mediante su inclusión y delimitación en el Catálogo de 10-9-2002, refrendando esta determinación la ausencia absoluta de pruebas que contradigan esta apreciación.

Frente a esta valoración, frente a la presunción de veracidad de la actuación administrativa y al razonable ejercicio de su discrecionalidad técnica, ante los relevantes intereses públicos afectados y frente al decidido marco jurídico en que se ha producido la catalogación de los humedales, no puede prosperar la pretensión actora de anular sin pruebas la disposición combatida, máxime si no se ha podido acreditar jurídica o científicamente la disconformidad a derecho del acuerdo recurrido....>>.

Por último, en cuanto a la alegada vulneración de los artículos 33 y 53 de la Constitución y la pretensión indemnizatoria que formula el demandante, la Sala de instancia da la siguiente respuesta:

<< (...) SÉPTIMO.- Pues bien, cuando se plantea por la demanda la trasgresión y limitación del derecho a la propiedad privada, constitucionalmente protegido por los artículos 33 y 53 de la Constitución Española, y la necesidad de la correspondiente indemnización por ello, el estudio de tal cuestión no puede limitarse a una visión sesgada del problema sino debe tenerse en cuenta la interconexión existente en el marco jurídico examinado, sin poder adoptar una visión aislada del artículo 15 de la Ley 11/94.

Examinados los argumentos de las partes, esta Sala no aprecia vicio de inconstitucionalidad en el reglamento impugnado, puesto que:

Como ya se expuso anteriormente, el Catálogo es tan solo un registro administrativo que identifica y delimita los espacios húmedos susceptibles de protección en el ámbito de la Comunidad Valenciana.

Dicho Catálogo responde al mandato de una norma legal a favor del Gobierno Valenciano, que ha actuado dentro de sus competencias.

La disposición analizada no es un instrumento de ordenación del suelo, cuya debida conservación y restauración corresponderá a las Administraciones competentes en los ámbitos urbanístico e hidrológico.

El Catálogo y las zonas que delimita no contiene medida restrictiva alguna para la propiedad del suelo.

La clasificación y calificación urbanística de la zona era con anterioridad predominantemente de suelo no urbanizable protegido, lo que ya redundaba en una severa limitación del derecho de propiedad y de los usos admisibles.

Desde otra perspectiva, si se entendiera que el Catálogo guarda una directa conexión con su norma legal habilitante (artículo 15 de la Ley 11/94 ), tampoco la regulación anteriormente citada de ésta contiene previsiones contrarias al régimen de la propiedad privada regulada en el artículo 33 de la Constitución Española, lo que debe excluir el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad por esta Sala.

En efecto, la normativa examinada en este litigio no vulnera el derecho constitucional invocado por la entidad actora si tenemos en cuenta la doctrina del Tribunal Constitucional sobre la cuestión, que ha venido perfilando el derecho a la propiedad privada ( artículo 33.1 Constitución Española ) y a la delimitación de su contenido conforme a su función social, de acuerdo con las leyes (artículo 33.2 Constitución Española) (...) [la sentencia recurrida reseña aquí diferentes párrafos de las SsTC 149/1991, de 4 de julio, 66/1991, de 22 de marzo, 170/1989, de 19 de octubre, 37/1987, de 26 de marzo, y 227/1988, de 29 de noviembre]

Finalmente, respecto a la pretensión de que se declare la existencia de una obligación indemnizatoria, obligando al Consell a costear las actuaciones necesarias para reponer los perjuicios originados al demandante, deberá determinarse que al haberse desestimado las pretensiones de la demanda, denegando la anulación de la disposición impugnada, se ha privado con ello la viabilidad del reconocimiento de una situación jurídica individualizada, como es la pretensión indemnizatoria por responsabilidad patrimonial de la Administración autonómica.

A mayor abundamiento, la propia definición de la pretensión la hace por completo rechazable, por obviar los elementos fácticos constitutivos de la premisa mayor: ni se indican las restricciones urbanísticas sobrevenidas ni se informa sobre la situación anterior, impidiendo con ello realizar un juicio comparativo de los posibles perjuicios, máxime si no consta que el actor tuviera derechos subjetivos patrimonializados o adquiridos derechos edificatorios o aprovechamientos urbanísticos, sin olvidar que la disposición impugnada es un catálogo y no determina ningún régimen de ordenación susceptible de modificar la actual situación.

Desde otras perspectiva, la configuración de la responsabilidad patrimonial de la Administraciones Públicas en nuestro Derecho (art. 139 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y art. 106.2 de la Constitución Española) viene dada por una actividad administrativa (por acción u omisión, bien sea material o jurídica), un resultado dañoso no justificado y una relación de causalidad entre aquélla y éste, incumbiendo su prueba a quien reclama (...)

Pues bien, en el supuesto debatido en autos no se ha probado, ni siquiera se presume, la existencia de una lesión antijurídica, injustificable y evaluable económicamente por causa de la aprobación por el Gobierno Valenciano de un Catálogo de Zonas Húmedas en el que ha incluido el manantial litigioso, sin regular una ordenación que modifique la situación de los propietarios o usuarios afectados, lo que permite a esta Sala desestimar una pretensión indemnizatoria carente del mínimo fundamento jurídico que, además, ni se ha planteado contradictoriamente en vía administrativa previa ni puede pretender una indemnización por daños futuros y en especie.

Así pues, ni desde la desestimación de la demanda ni, menos aún, desde el examen aislado de la pretensión indemnizatoria puede darse cabida a la misma>>.

Por tales razones, y después de exponer en el fundamento octavo una consideración final para rechazar el argumento de la demanda relativo a la primacía de determinados principios generales del derecho (los alegados en la demanda de singularidad o tipicidad del área a regular, mínima intervención administrativa, proporcionalidad de la actuación) sobre las normas positivas, la sala de instancia termina acordando la desestimación del recurso contencioso-administrativo.

La representación de D. Eusebio preparó recurso de casación contra la sentencia y luego lo interpuso mediante escrito presentado el 2 de julio de 2004 en el que aduce cuatro motivos de casación -aunque en realidad son sólo dos, que se presentan de forma duplicada- y cuyo enunciado es, en síntesis, el siguiente:

1. Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con resultado de indefensión, por haber incurrido la sentencia en incongruencia interna.

2. Al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por vulneración del artículo 33.1 de la Constitución en relación con el artículo 1 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto reconocen al particular que sufre una singular restricción en sus bienes y derechos el derecho a la correspondiente indemnización.

3. El mismo motivo 2/, pero ahora formulado -con carácter alternativo o subsidiario- al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por si la Sala entendiese que debe encontrar acomodo en ese apartado.

4. El motivo de casación 1/, pero ahora formulado -con carácter alternativo o subsidiario- al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción, por si la Sala entendiese que debe encontrar acomodo en ese apartado.

El escrito termina solicitando que, con revocación de la sentencia, se reconozcan las pretensiones que el recurrente formuló en el suplico de la demanda.

La Letrada de la Generalidad valenciana se opuso al recurso de casación mediante escrito presentado el 8 de junio de 2006 en el que, tras hacer alegaciones en contra de los motivos de casación aducidos, termina solicitando que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación, con imposición de costas.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 2 de diciembre de 2008, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación del asunto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación lo dirige la representación de D. Eusebio contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana de 7 de julio de 2004 (recurso contencioso-administrativo 1811/02) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Sr. Eusebio contra el acuerdo del Gobierno Valenciano de 10 de septiembre de 2002 (DOGV nº 4336 de 16 de septiembre 2002) por el que se aprueba el Catálogo de Zonas Húmedas de la Comunidad Valenciana, en lo referente a la Zona 4: Marjal i Estanys d´Almenara

Hemos dejado señalados en el antecedente segundo los argumentos de impugnación que en el proceso de instancia aducía el demandante, ahora recurrente en casación, así como las alegaciones que formuló entonces la Administración autonómica para articular su oposición en su contestación a la demanda. También hemos ofrecido una reseña suficiente de las razones con las que la Sala de instancia fundamenta la desestimación del recurso contencioso-administrativo (antecedente tercero). Y, en fin, conocemos el enunciado de los motivos de casación que aduce el recurrente (antecedente tercero), que, como hemos explicado, aunque formalmente son cuatro, en realidad son sólo dos motivos que se presentan por duplicado. Por tanto, procede que entremos ya a examinar esos motivos de casación.

En el primer motivo de casación -y luego se reitera en el motivo cuarto- se alega la infracción de las normas reguladoras de la sentencia, con resultado de indefensión, por haber incurrido la sentencia en incongruencia interna.

Según el recurrente la incongruencia vendría dada porque la sentencia considera como humedal una zona -en la que se sitúa la propiedad del recurrente- que no reúne las características físicas requeridas para que se le atribuya esa consideración, lo que supone que la Sala de instancia ha dado por supuesto lo que en realidad es cuestión controvertida. A partir de este planteamiento, en el desarrollo del motivo se hacen diversas consideraciones sobre sendos informes técnicos en los que se cuestiona que los terrenos sean un humedal (uno de esos informes fue aportado por el recurrente en vía administrativa; el otro fue aportado por distinto recurrente a un proceso contencioso-administrativo diferente, pero hay copia del mismo en el expediente administrativo); y enlazando con el contenido de esos informes, alega el recurrente que la catalogación de un humedal no puede hacerse de manera arbitraria.

Vemos así que el desarrollo del motivo tiene en realidad poco o nada que ver con el vicio de incongruencia interna que se reprocha a la sentencia. No hay tal incongruencia y lo que sucede es, sencillamente, que el recurrente no está conforme con la valoración que hace la Sala de instancia de los datos y elementos de prueba que obran en el expediente o en las actuaciones; tanto en el punto en el que la sentencia señala que el demandante no ha acreditado ni concretado siquiera la titularidad, la superficie ni las características físicas de los terrenos a que se refiere la controversia (fundamento quinto de la sentencia recurrida), como en el apartado en el que la Sala de instancia expone las razones por las que considera que en el expediente administrativo queda debidamente justificada la inclusión en el Catálogo de la zona húmeda nº 4 (fundamento séptimo de la sentencia).

Versando la discrepancia del recurrente sobre esas razones y conclusiones que se exponen en la sentencia, debe recordarse que la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia no puede ser revisada en casación salvo en supuestos excepcionales, como son los de irracionalidad, arbitrariedad, manifiesto error o vulneración de los principios generales del derecho en la valoración de la prueba o la infracción de las reglas sobre la prueba tasada, ninguno de los cuales consta que concurra en el caso presente.

Tampoco pueden ser acogidos los motivos segundo y tercero en los que, con la formulación redundante a la que ya nos hemos referido, se alega la vulneración del artículo 33.1 de la Constitución en relación con el artículo 1 y concordantes de la Ley de Expropiación Forzosa, en cuanto reconocen al particular que sufre una singular restricción en sus bienes y derechos el derecho a la correspondiente indemnización.

Aparte de las consideraciones que se exponen en el fundamento séptimo de la sentencia de instancia específicamente encaminadas a delimitar el significado y alcance del citado precepto constitucional, para la desestimación de este motivo de casación basta en realidad con dar aquí por reproducidas las razones que expone la propia sentencia en su fundamento quinto, donde, como ya hemos visto, deja claramente señalado que las premisas fácticas en las que debiera sustentarse la argumentación de la demanda carecen de todo sustento probatorio, e incluso adolecen de falta de concreción, en lo que se refiere a la propiedad de los terrenos, su extensión, características morfológicas, grado de afectación por la inclusión en el Catálogo, etc. Tal falta de justificación, señalada de forma inequívoca por la Sala de instancia, priva de consistencia al alegato del recurrente sobre una supuesta vulneración del derecho de propiedad; y conduce necesariamente a considerar acertada la desestimación de la pretensión indemnizatoria que el recurrente anuda a ese argumento de impugnación.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, debiendo imponerse las costas a la recurrente según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de mil quinientos euros (1.500 €) por el concepto de honorarios correspondientes a la defensa de la Generalidad valenciana.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción.