STS, 9 de Diciembre de 2008

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2008:6616
Número de Recurso6819/2004
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 9 de Diciembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a nueve de diciembre de dos mil ocho.

Visto el recurso de casación nº 6819/04, interpuesto por el Procurador Sr. Araez Martínez, en nombre y representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 12 de Mayo de 2004, y en su recurso nº 48/02, por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde de bienes de dominio público marítimo, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 30 de Julio de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, ordenando la reposición de actuaciones o, subsidiariamente, la estimación del recurso en la forma solicitada en la súplica de la demanda.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 29 de Noviembre de 2005, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de mayo de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 12 de Noviembre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 2 de Diciembre de 2008, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación nº 6819/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó en fecha 12 de Mayo de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 48/02, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 10 de Noviembre de 2001, que aprobó el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 4.416 metros de longitud, que comprende las marismas y caños desde el muelle de Gallineras hasta el puente Zurzo, en el término municipal de San Fernando (Cádiz).

SEGUNDO

La parte actora pretende en este recurso contencioso administrativo que se declare nula o se anule y deje sin efecto la Orden Ministerial impugnada en cuanto afecta o se relaciona con las salinas de la sociedad recurrente, con otras solicitudes accesorias o complementarias.

TERCERO

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo. Lo hizo con apoyo en el argumento principal de que "existe base científica suficiente para sostener que las salinas propiedad de la entidad recurrente se encuentran construidas sobre marismas naturalmente inundables y que de no existir actividad antrópica, el terreno se inundaría como consecuencia del flujo y reflujo de las normas por lo que la pretensión de la demanda ha de ser desestimada y confirmada la O.M. impugnada". Todo ello con base en el artículo 3.1.a) de la Ley de Costas de 1988 y 6.2 de su Reglamento, el primero expresivo de que son dominio público marítimo terrestre las marismas, albuferas, marjales, esteros y, en general, los terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración del agua del mar; y expresivo el segundo de que forman parte del dominio público marítimo terrestre los terrenos naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes.

CUARTO

Contra esa sentencia ha interpuesto la parte actora el presente recurso de casación, en el que alega cuatro motivos de impugnación, que examinaremos seguidamente.

QUINTO

Al amparo del artículo 88-1 c) de la Ley Jurisdiccional se alega en primer lugar la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales, por inaplicación de los artículos 298, 299, 307 y 569 de la L.E.C. y 74 y 75 de la Ley Jurisdiccional, con resultado de indefensión e infracción del artículo 24 de la C.E., todo ello al no haber admitido la Sala de la Audiencia Nacional la prueba de reconocimiento judicial propuesta por la parte actora.

Sin embargo, este motivo debe ser rechazado, al no haber producido indefensión para la parte la no admisión de esa prueba.

En efecto, en el expediente administrativo y en las actuaciones existen suficientes datos (planos, fotografías, informes, certificaciones, mediciones, etc) para la resolución del pleito, los cuales, en efecto, han sido manejados por la Sala de instancia, como vamos a ver.

La Sala argumenta con los siguientes informes y documentos:

  1. - El del Ingeniero Técnico de Minas D. Ramón.

  2. - El informe botánico de D. Juan Carlos.

  3. - El del Ingeniero Técnico D. Domingo.

  4. - Fotografías de los Anexos 9.2 a 9.5 del expediente.

  5. - Informe del Dr. Plácido de la Facultad de Ciencias del Mar de la Universidad de Cádiz.

  6. - Estudio histórico del Dr. Juan Francisco.

  7. - informe de los Doctores Gerardo y Silvio, del Area de Física Aplicada de la Universidad de Cádiz.

  8. - Informe geomorfológico de los Doctores Alberto y Hugo.

  9. - Estudio de Mareas.

  10. - Informe de la Demarcación de Costas de Andalucía de 4 de Diciembre de 2003, remitido a la Sala en fase de prueba.

A la vista de todo este material que la Sala tenía a su disposición, se comprenderá que poco podía aportar la escueta prueba de reconocimiento judicial, dado que, en pleitos de esta naturaleza, no es la percepción directa del Tribunal sólo en un momento determinado lo que más garantías de acierto ofrece, sino los dictámenes e informes de técnicos y peritos, realizados tras estudios minuciosos y prolongados.

La denegación de la prueba de reconocimiento judicial no ha producido a la parte demandante indefensión alguna, y el motivo debe por ello decaer.

SEXTO

En el motivo segundo se formula de la siguiente manera:

"Segundo motivo.- Por el cauce del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. Por infracción de los art. 3.1.a) párrafo segundo y 4.5 de la Ley 22/1988 de Costas, y de los artículos 9.3 de la Constitución y 62 de la Ley 30/1992 de 26 de Diciembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que se cita en este apartado (Sentencias de la Sala Primera de 4 de Junio de 1991, 20 de Enero de 1993 y 10 de Junio de 1996, y Sentencia de la Sala Tercera de 23 de Abril de 1997 ) sobre irretroactividad de la Ley y respeto de los derechos adquiridos".

Como se ve, y la propia parte se encarga de aclarar, el motivo incluye dos alegaciones, a saber, la de irretroactividad de la legislación sobre costas y la de irretroactividad concreta del artículo 6.2 del Reglamento.

  1. Sobre la primera cuestión, dice la parte recurrente que el precepto legal incluye en el dominio público marítimo terrestre no los terrenos inundables (en el pasado) sino los que se inundan (en el presente), por lo que la propia Ley no se da efectos retroactivos.

    A este argumento ya ha respondido esta Sala del Tribunal Supremo en sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01), 17 de Febrero de 2004 (casación 3560/01 ), para rechazarlo. Se dice así en esta última, con palabras que son aquí aplicables punto por punto:

    "En el primer motivo se alega en sustancia, en apoyo de la exclusión de la finca del dominio público, lo siguiente: Es un hecho incontrovertido que, sea por la razón que sea, los terrenos de que se trata no son ahora bañados por el flujo y reflujo de las mareas, de las olas o de la filtración de las aguas del mar, ya que lo impide el "muro perimetral o vuelta afuera"; en consecuencia, los terrenos no están comprendidos en el artículo 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas, que no habla de terrenos "inundables" sino de terrenos "que se inundan", y al artículo 6.2 de su Reglamento no puede dársele efectos retroactivos, porque las disposiciones administrativas no pueden tenerlos, porque ese mismo precepto deja a salvo lo dispuesto en el artículo 9, que se refiere a terrenos amenazados por la invasión del mar, y porque, en supuesto análogo, (a saber, el de los terrenos ganados al mar del artículo 4.2 de la Ley ), la Disposición Transitoria Segunda, número 2, no prevé efectos retroactivos.

    Tampoco aceptaremos este argumento.

    Conviene comenzar afirmando que el hecho de ser los terrenos (...) naturalmente inundables es un hecho declarado probado por la Sala de instancia (...). Hecho que, por lo tanto, no puede ser discutido en casación, (como no lo es), y del que hemos necesariamente de partir.

    Esta Sala, en recientes sentencias de 10 de Febrero de 2004 (casación 3187/01) y de 12 de Febrero de 2004 (casación 3253/01 ) ha declarado que la finalidad de la Ley de Costas 22/88, de 28 de Julio no fue sólo la de conformar hacia el futuro una regulación eficaz para la protección de dominio público marítimo-terrestre sino la de imponer un remedio activo frente a las situaciones consumadas del pasado, en defensa de unos bienes constitucionalmente protegidos (artículo 132 C.E.).

    Todo el sistema transitorio de la Ley 22/88 demuestra lo dicho: la Ley impone su regulación también hacia el pasado, pues se sobrepone incluso a anteriores declaraciones de propiedad particular por sentencias firmes (Disposición Transitoria 1ª -1 ) y también a títulos anteriores amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria (Disposición Transitoria 1ª-2 ).

    Esta vocación de la Ley 22/88 se observa claramente en su Disposición Transitoria Primera nº 3, que (aunque aquí no sea aplicable, por referirse a terrenos no deslindados o deslindados sólo parcialmente) dispone que el deslinde habrá de realizarse para todos los terrenos que resulten incluidos en el dominio público "aunque hayan sido ocupados por obras", caso en que la Disposición Transitoria Tercera, nº 3, del Reglamento 1471/89 de 1 de Diciembre, remite a la Disposición Transitoria Cuarta, nº 1, que articula todo un sistema según se trate de obras previas autorizadas o no autorizadas. Es más, el nº 4 de esta Disposición Transitoria Tercera del Reglamento es sumamente revelador, puesto que dispone que si las obras o instalaciones no hubieran sido objeto de concesión por emplazarse más allá de la línea de deslinde que debiera haberse fijado con arreglo a la Ley de Costas de 26 de Abril de 1969, se otorgará dicha concesión conforme a lo establecido en la Disposición Transitoria Cuarta del Reglamento. Este precepto demuestra que las nuevas categorías de bienes de dominio público marítimo-terrestre de la Ley 22/88 afectan sin duda a situaciones previamente consolidadas.

    Esta regulación expresa para los casos de terrenos no deslindados es analógicamente aplicable a los casos de terrenos deslindados conforme a la Ley 28/69, de 26 de Abril pero que han de serlo conforme a los criterios de la nueva Ley 22/88, aunque la Disposición Transitoria 1ª -4 no sea tan explícita.

    Y la conclusión de todo ello es clara: lo que importa en la regulación legal no es el terreno tal como ha sido transformado por obras o instalaciones sino tal como es por naturaleza; las características naturales son las que determinan su calificación jurídica y son las que han de ser tenidas en cuenta al trazar el deslinde.

    Esta tesis, por lo demás, es la mantenida por este mismo Tribunal en sentencia de 30 de Diciembre de 2003 (casación nº 2666/00 ), que se remite a la de 20 de Octubre de 2000 (casación 9670/98). En ella decíamos lo siguiente:

    "La circunstancia de que un suelo haya sido incorporado a un proceso urbanizador no desnaturaliza su condición geomorfológica, estando contemplada en las Disposiciones Transitorias de la propia Ley de Costas la compatibilidad del dominio público marítimo-terrestre con la clasificación como urbano del suelo por haber sido urbanizado en ejecución del planeamiento, de manera que la urbanización de un terreno no constituye un hecho excluyente de la definición legal contenida en los artículo 3.1 b de la Ley de Costas y 3.1 b de su Reglamento, por lo que si, como en este caso, se ha demostrado que constituye un importante depósito de arenas litorales, debe incluirse en el dominio público marítimo-terrestre".

    (Este razonamiento sobre la urbanización de un terreno es también aplicable al de instalación de una salina en lo que naturalmente es un terreno inundable).

    Y frente a ello no caben los argumentos expuestos en el motivo, ya que:

    1. - El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9, actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

    2. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables.

    3. - Tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley, pretendiendo beneficiarse de ella.

    Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existe concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 )".

  2. Respecto de la irretroactividad del artículo 6.2 del Reglamento de Costas (RD 1471/89, de 1 de Diciembre ), es cuestión ya decidida en la sentencia de 17 de Febrero de 2004 (casación 3560/01 ), donde, como hemos visto más arriba, se dice lo siguiente:

    "1º.- El artículo 6.2 del Reglamento de la Ley de Costas aprobado por Real Decreto 147/89, de 1 de Diciembre, (a cuyo tenor aquellos terrenos no comprendidos en el artículo 9, actualmente inundables cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales, tales como muros, terraplenes, compuertas y otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1 -b) de la Ley de Costas y de este Reglamento), no se excede de lo establecido en la Ley, ni tiene unos efectos retroactivos distintos de los propios fijados en ella, conforme a sus sistema transitorio.

    1. - El que ese precepto 6.2 deje a salvo lo dispuesto en el artículo 9 del Reglamento no abona la conclusión deseada por la parte actora: una cosa es que la Ley de Costas permita a los propietarios defender sus terrenos de la invasión del mar y otra muy distinta que puedan, en perjuicio del dominio público marítimo terrestre, apropiarse de los terrenos naturalmente inundables".

SÉPTIMO

En el motivo tercero se alega la infracción del artículo 3-1-a), párrafo segundo y 4.5 de la Ley de Costas, y de los artículos 33.1 y 33.3 de la Constitución Española.

Dice la parte recurrente que la Administración y la Sala de instancia reconocen la existencia de espacios interiores en la salina que no son inundables, y que, a pesar de ello, no se han excluido dichos terrenos del demanio marítimo.

Tampoco este motivo debe ser estimado.

De una escueta frase de la sentencia (que corresponde, además, a otra anterior), y de otra del Estudio de Mareas según la cual "los muros de vuelta afuera (y no todos), zonas de acequias, saleros, edificaciones y caminos se encuentran a cota ligeramente por encima de las pleamares máximas medidas", no puede extraerse la conclusión de que existen "terrenos" que no son inundables a los efectos que ahora interesa, porque si no lo son es por la acción del hombre, que ha realizado el muro de vuelta afuera, lo saleros, las edificaciones, etc, todo ello en terrenos marismeños.

OCTAVO

Como último motivo se alega el siguiente:

"Cuarto motivo.- Por el cauce del artículo 88.1..d) de la Ley de la Jurisdicción. Por infracción por inaplicación del artículo 4.5 y de la Disposición Transitoria 2º.2. de la Ley 22/1988, de 28 de Julio sobre Costas, relativos al régimen jurídico de los terrenos ganados al mar, y aplicación indebida de la Disposición Transitoria 6ª.3 del Reglamento, en relación con el artículo 62 de la Ley 30/1992 y 9.3 de la Constitución".

Este motivo ha sido respondido ya en nuestra sentencia de 17 de Febrero de 2004, donde decíamos que tampoco el artículo 4.2 de la Ley de Costas conduce a solución distinta. La parte recurrente relaciona ese precepto con la Disposición Transitoria 2ª, número 2 de la Ley, pretendiendo beneficiarse de ella.

Pero esa Disposición Transitoria no es aplicable al caso, porque se refiere a supuesto en que existen concesión administrativa; y, sobre todo, porque allí se dispone que, incluso en tales casos, "sus playas y zona marítimo-terrestre continúan siendo de dominio público en todo caso". Y esto es lo que ocurre en el caso de autos, pues se trata de terrenos naturalmente inundables, es decir, de zona marítimo-terrestre (artículo 3-1 -a) de la Ley 28/88 ).

NOVENO

Al rechazarse todos los motivos de casación procede declarar no haber lugar al recurso, con condena a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la LJ 29/98 ). A la vista de las actuaciones procesales, esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 3.000'00 euros. (Artículo 139.3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 6819/04 interpuesto por "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) en fecha 12 de Mayo de 2004 y en su recurso contencioso administrativo nº 48/02.

Y condenamos a la parte recurrente en las costas de casación, en la forma dicha en el último fundamento de Derecho.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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