STS, 26 de Noviembre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de Junio de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 16 de Septiembre de 2004, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se establezca en su artículo 9.2 que los Ingenieros Técnicos Forestales puedan también autorizar "Estudios de Ordenación y sus Revisiones".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 15 de Marzo de 2006, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 11 de Julio de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 13 de Octubre de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de Noviembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación nº 7230/04 la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León (Valladolid) dictó en fecha 26 de Mayo de 2004, y en su recurso contencioso administrativo nº 1190/99, por medio de la cual se desestimó el formulado por el Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales contra el artículo 9.2 del Decreto 104/99, de 12 de Mayo de 1999, de la Junta de Castilla y León, por el que se aprobaron las Instrucciones Generales para la Ordenación de los Montes Arbolados en Castilla y León, en cuanto en ese precepto se atribuye en exclusiva a los Ingenieros de Montes la autorización de los Estudios de Ordenación y sus Revisiones, para cuya realización son también competentes, en opinión de la Corporación recurrente, los Ingenieros Técnicos Forestales o cualquier profesional con titulación forestal universitaria siempre y cuando cuente con la formación específica en esta material.

La Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo.

Se basó para ello en una cita extensa y acertada de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo en esta materia, según la cual frente al principio de exclusividad y monopolio competencial ha de prevalecer el de libertad con idoneidad, (STS de 21 de Octubre de 1987, 27 de Octubre de 1987m 9 de Marzo de 1989, 15 de Octubre de 1990, 27 de Mayo de 1998 ), debiendo acudirse como criterio válido para delimitar las competencias entre titulados superiores y medios a la complejidad de lo que constituye el objeto del proyecto, (STS de 3 de Noviembre de 2003, 28 de Febrero de 2000, 19 de Junio de 2002 y 18 de Diciembre de 1990, entre otras).

Tras de lo cual, la Sala de instancia razono lo siguiente, en apoya de la desestimación del recurso:

"Para aplicar la doctrina contenida en las sentencias citadas a la concreta cuestión que ahora nos ocupa es preciso hacer unas consideraciones. Así, en primer lugar, y para ponderar el aludido criterio de delimitación entre los distintos titulados que atiende a la importancia y complejidad del objeto del proyecto, ha tenerse en cuenta lo que dispone el artículo 6 del Decreto 104/1.999, por cuanto del mismo puede deducirse la mayor entidad e importancia que presentan los estudios de ordenación con relación a los planes dasocráticos. En el mismo se dispone: "La acción dasocrática se llevará a cabo mediante Proyectos de Ordenación o mediante Planes Dasocráticos, con sus sucesivas y obligadas Revisiones.

El Proyecto de Ordenación, que conlleva una mayor intensidad de inventario y planificación, será la figura a utilizar con carácter general para los montes de Utilidad Pública, los de propiedad de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, y, en general, para todos aquellos cuya importancia forestal así lo justifique.

En el resto de los casos se recomienda el recurso a los Planes Dasocráticos, que también serán adecuados para los montes con masas procedentes de repoblación artificial, cuyas masas se encuentran todavía alejadas de sus edades de madurez...".

El segundo extremo que queremos apuntar, y con relación a la misma cuestión, es que en realidad en el Decreto impugnado no se veda a los Ingenieros Técnicos Forestales la posibilidad de proyectar en el ámbito específico de su especialidad, sino que lo que sucede es que se les atribuye la competencia para proyectos de importancia menor. Y así ha de significarse que el artículo 9.4 del mismo Decreto establece que "los Planes Dasocráticos y sus Revisiones serán autorizados por un ingeniero de montes o por un ingeniero técnico forestal".

Se desprende, pues, que la atribución de la competencia para elaborar los estudios de ordenación se encomienda en función de la mayor complejidad e importancia que pueden presentar la ordenación de los montes a los que se exige tal instrumento. Tal criterio se desprende también del artículo 279, que regula los planes dasocráticos, y que preceptúa: "1. Los montes cuya importancia forestal no requiera una intensidad de gestión como la que presupone un Proyecto de Ordenación, podrán gestionarse por medio de planes dasocráticos.

2. Un Plan Dasocrático podrá proponerse, en general, para los siguientes casos:

- Montes de Utilidad Pública cuya pequeña extensión no supere la recomendada con carácter mínimo en el art. 42.2 para los cuarteles menores, salvo justificadas razones.

- Montes de particulares, salvo que la importancia de sus aspectos productores y protectores, su extensión suficiente o el interés del propietario los haga sujetos de Proyecto de Ordenación.

- Las choperas, salvo que, por razones de gran extensión e importancia productiva, fuese preferible gestionarlas por medio de un Proyecto de Ordenación.

- Los montes arbolados procedentes de repoblación artificial y con edades alejadas de las de madurez."

Concluimos, pues, de todo ello, que no se ha eliminado la posibilidad de que los Ingenieros Técnicos Forestales elaboren proyectos, sino que se atiende a un criterio para delimitar la competencia entre titulados medios y superiores que contempla la complejidad e importancia de los proyectos, lo que, de acuerdo con la doctrina jurisprudencial expuesta, es perfectamente admisible.

Por otro lado, como el Colegio recurrente también alega que la materia de la ordenación de los montes es una asignatura troncal del Plan de Estudios de los Ingenieros Técnicos Forestales, ha de hacerse una comparación entre el mismo y el Plan de Estudios de los Ingenieros de Montes, para así poder determinar si tal materia soporta y merece la misma importancia en los dos planes, pues de ser ello así se podría decir que los dos titulares tendrían siempre en dicha materia similar cualificación.

Al respecto ha de significarse que el Anexo del Real Decreto 1458/1.990, que establece el título oficial de Ingeniero Técnico de Explotaciones Forestales, y las Directrices Generales propias de los Planes de Estudios conducentes a la obtención de aquel, contempla como materia troncal la relativa a la "Ordenación del Monte", junto cono otras que se describen del modo que sigue: "Selvicultura, Piscicultura y Ordenación del Monte. Selvicultura y repoblaciones. Piscicultura. Inventariación, Dasometría y Catastro. Vías forestales. Aprovechamientos Forestales"; y por todas asigna un total de 12 créditos. Mientras que para el título de Ingeniero de Montes, según el R.D. 1456/1990, de 26 octubre 1990, esas materias se cursan en el segundo ciclo, y aparecen señaladas de las siguiente forma: "Inventariación Forestal, Estadística Aplicada, Inventariación, Dasometría y Catastro", que suman seis créditos; y las de "Ordenación y Protección de Sistemas Naturales; Ordenación de montes, comarcas, cuencas hidrológicas, aguas continentales y faunas silvestres; Planificación; Arquitectura paisajística; Protección y defensa del sistema forestal", que suman 24 créditos.

De ello resulta que no puede entenderse que en el Plan de Estudios de los Ingenieros Técnicos Forestales la materia de la "ordenación del monte" merezca la misma intensidad que en los Planes de la titulación de Ingeniero de Montes, para cuya disciplina, y las demás relacionadas, asigna un número mayor de créditos.

A ello añadiremos lo que sobre este particular informó el Consejo de Estado: "El proyecto distingue entre los proyectos de ordenación, que deberán ser autorizados por un ingeniero de montes, y los planes dasocráticos que pueden ser autorizados por un ingeniero de montes o por un ingeniero técnico forestal; y el Consejo de Estado no encuentra fundamento legal suficiente para formular una objeción a esta regla".

Contra esa sentencia desestimatoria ha formulado recurso de casación el Colegio de Ingenieros Técnicos Forestales.

En él se esgrimen dos motivos de impugnación, expuestos con muy poca precisión, pues se mezclan normas aplicables con otras que no lo son por razones cronológicas y se citan normas en general, sin precisar cuáles de sus preceptos son los infringidos.

Dicen así literalmente los dos motivos:

"Primero.- Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción. La sentencia recurrida y el artículo 9.2 del Decreto que textualmente ordena: "Los Estudios de Ordenación y sus Revisiones serán autorizados por un Ingeniero de Montes". Vulnera, al atribuir en exclusiva a los Ingenieros de Montes la realización de estos estudios Ordenación y sus Revisiones cuando la Ley de Montes permite su realización a todos los profesionales con titulación forestal universitaria. Art. 33.4 : así mismo también entre otros, lo dispuesto en los artículos 14, 35.1 y 23.2 de la Constitución Española, los artículos 1 y 2 de la Ley de 12/1986 de Atribuciones, la vigente Ley de Montes nº 43/2003, de 21 de Noviembre en sus artículos 6, 8, 33 y 33.4, Ley de Montes de 8-6- 57 en sus artículos 29, 30.2, Reglamento de Montes aprobado por Decreto 485/1962 de 22 de Febrero. La normativa propia para la obtención del Título de Ingeniero Forestal en sus respectivas especialidades, siendo estas: Decreto de 13-8-1971 del Ministerio de Agricultura (BOE 20-9-71 ), Real Decreto 1457/1990 y Real Decreto 1458/1990 ambos de 26-10-1990, Planes de Estudios de las distintas Escuelas Universitarias y Universidades, y los principios informantes del sistema y de la Ley 12/86 como son el principio de libertad y plenitud de competencias, principio de independencia profesional, principio de no exclusividad y el de idoneidad. Normas todas ellas en virtud de las cuales los Ingenieros Técnicos Forestales pueden proyectar y realizar Estudios de Ordenación y Proyectos por estar capacitados por su formación para realizar proyectos y que esta formación incluye expresamente la Ordenación de Montes. Así mismo se vulnera por no aplicación al objeto del debate lo establecido en el artículo 62 nº 1 f y nº 2 Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común debe decretarse la nulidad por constituir lo recurrido f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición y el nº 2 que establece que también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen material reservadas a la Ley ".

Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate. Artículo 88.1.d de la Ley de la Jurisdicción : La sentencia recurrida y el artículo 9.2 del Decreto que textualmente ordena: "Los estudios de Ordenación y sus Revisiones serán autorizados por un Ingeniero de Montes" Vulnera, el principio de plenitud de competencias, los artículos 1 y 2 de la Ley 12/1986 de Atribuciones iones, la vigente Ley de Montes nº 43/2003, de 21 de Noviembre en sus artículos 6, 8, 33 y 33.4, Ley de Montes de 8-6-57 en sus artículos 29, 30.2, Reglamento de Montes aprobado por Decreto 485/1962 de 22 de Febrero La normativa propia para la obtención del Título de Ingeniero Forestal en sus respectivas especialidades, siendo estas: Decreto de 13-8-1971 del Ministerio de Agricultura (BOE 20-9-71 ), Real Decreto 1457/1990 y Real Decreto 1458/1990 ambos de 26-10 1990. Planes de Estudios de las distintas Escuelas Universitarias y Universidades, y los principios informantes del sistema y de la Ley 12/86 como son el principio de libertad y plenitud de competencias, principio de independencia profesional, principio de no exclusividad y el de idoneidad. Normas todas ellas en virtud de las cuales los Ingenieros Técnicos Forestales pueden proyectas y realizar Estudios de Ordenación y Proyectos por estar capacitados por su formación para realizar proyectos y que esta formación incluye expresamente la Ordenación de Montes. Así mismo se vulnera por no aplicación al objeto del debate lo establecido en el artículo 62 nº 1 f y nº 2 Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común debe decretarse la nulidad por constituir lo recurrido f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición y el nº 2 que establece que también serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen materias reservadas a la Ley".

Estos motivos deben ser rechazados, tal como veremos.

Pero no estará de más decir, ya desde el principio, que la nueva Ley de Montes 43/2003, de 21 de Noviembre, resulta inaplicable al caso de autos, por razones cronológicas, pues el Decreto impugnado es en más de cuatro años anterior a esa Ley. De forma que el recurso de casación no se puede fundar en su posible infracción.

Debemos aceptar que, en efecto, los Ingenieros Técnicos Forestales tienen capacidad profesional para proyectar (artículos 1 y 2 de la Ley de Atribuciones Profesionales 12/1986, de 1 de Abril ) pero el problema radica en concretar si los proyectos a que el pleito se refiere (a saber, los de Estudios de Ordenación y sus Revisiones), están comprendidos, por su naturaleza y características, en la técnica propia de su titulación.

El Decreto autonómico impugnado, por el que se aprueban las Instrucciones Generales para la Ordenación de Montes Arbolados en Castilla y León, distingue en la acción dasocrática dos instrumentos de actuación, a saber, los Proyectos de Ordenación (que conllevan una mayor intensidad de inventario y planificación) y los Planes Dasocráticos (que se recomiendan para los montes cuya importancia no justifique el uso de un Proyecto de Ordenación).

Para los primeros se exige su autorización por un Ingeniero de Montes, (artículo 9.2 ); para los segundos, se admite también la autorización de un Ingeniero Técnico Forestal (artículo 9.4 ).

Pues bien, ninguna duda cabe de que la signatura de Ordenación del Monte es de contenido más amplio en la Ingeniería de Montes que en la Ingeniería Técnica. Así lo pone de manifiesto, con toda razón, la Sala de instancia, y repetimos aquí.

1. Según el Anexo del Real Decreto 1458/90, de 26 de Octubre, en la Ingeniería Técnica existe una asignatura troncal que se llama "Selvicultura, Piscicultura y Ordenación del Monte" y que se concreta en "Selvicultura y Repoblaciones, Piscicultura. Inventariación, Desometría y Catastro. Vías forestales. Aprovechamientos Forestales". A cuya asignatura se le otorgan 12 créditos.

2. Según el Anexo del Real Decreto 1456/90, de 26 de Octubre, en la Ingeniería de Montes existe una asignatura troncal que se llama "Ordenación y Protección de Sistemas Naturales" y que se concreta en "Ordenación de Montes, Comarcas, cuencas hidrológicas, aguas continentales y faunas silvestres; Planificación. Arquitectura paisajística. Protección y defensa del sistema forestal". A cuya asignatura se le otorgan 24 créditos.

   Hay, por lo tanto, una carga lectiva mucho mayor sobre Ordenación del Monte en el caso de la Ingeniería de Montes, que dobla la de la Ingeniería Técnica. Por lo tanto, podemos decir que los Ingenieros de Montes tienen una mayor preparación en esa materia.

   Pero, además, deben tenerse presente estas otras tres consideraciones:

1. La primera, que, tratándose la competencia discutida de redacción de planes, resulta que frente al contenido de "Planificación" que tiene la asignatura de Ordenación en el caso de la Ingeniería de Montes, no existe esa materia concreta en la Ingeniería Técnica, por lo cual no carece de lógica que los Planes más importantes (que son los Estudios de Ordenación) se reserven a quienes tienen en su preparación acreditado un mayor conocimiento concreto de la materia "planificación".

2. La segunda, que siendo un contenido concreto de los Estudios de Ordenación el de "Inventario" (artículos 10 y siguientes del Decreto impugnado), resulta que en el caso de la Ingeniería Técnica esa materia está englobada en la asignatura de "Selvicultura, Piscicultura y Ordenación del Monte", incluida, por tanto, en los 12 créditos asignados. Por el contrario, en el caso de la Ingeniería de Montes la "Inventariación forestal" es una materia troncal independiente, a la que se le asignan otros 6 créditos específicos.

3. La tercera, que eso mismo ocurre con la materia de "Selvicultura y Piscicultura", que tiene en la Ingeniería de Montes una asignatura troncal concreta e independiente a la que se le asignan 15 créditos específicos, mientras que en el caso de la Ingeniería Técnica está incluida en los 12 créditos generales que mencionábamos al principio.

En conclusión, debemos declarar no haber lugar al presente recurso de casación, al no haber infringido la sentencia impugnada las normas citadas en los dos motivos de casación, pues es conforme a la preparación específica de ambas profesiones que el Decreto impugnado reserve la figura más principal de ordenación de los montes a los profesionales de la Ingeniería de Montes, vista la naturaleza y el contenido que ese Decreto otorga a los llamados "Estudios de Ordenación".

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98 ). Esta condena sólo alcanza, por lo que se refiere a la minuta de Letrado de la parte recurrida, a la cantidad máxima de 2.000'00 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.