STS, 5 de Noviembre de 2008
| Ponente | AGUSTIN PUENTE PRIETO |
| ECLI | ES:TS:2008:6419 |
| Número de Recurso | 10549/2004 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 5 de Noviembre de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de noviembre de dos mil ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación nº 10549/04 interpuesto por la Administración General del Estado contra la Sentencia de fecha 23 de febrero de 2.004 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Sexta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
Comparece como recurrido el Procurador D. Alejandro González Salinas en nombre y representación de D. Jose Luis, D. Braulio, D. Ricardo y D. Alberto
La Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó con fecha 23 de febrero de 2.004 Sentencia en el recurso nº 670/01, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: <
Notificada la anterior sentencia, la Administración General del Estado presentó escrito ante el Tribunal Superior de Justicia de Madrid preparando recurso de casación contra la misma. Por Providencia de fecha 22 de julio de 2004 la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, el Sr. Abogado del Estado presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala "dictar sentencia que case y revoque el fallo de instancia, declarando la inadmisibilidad del recurso; subsidiariamente, la improcedencia de ordenar la publicación general de la resolución del recurso de alzada recaída".
Admitido a trámite el recurso por esta Sala, se dio traslado a la representación procesal de D. Jose Luis, D. Braulio, D. Ricardo y D. Alberto para que formalice escrito de oposición, lo que realizó, rechazando los motivos invocados y solicitando a la Sala que se desestime el recurso.
Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 4 de noviembre de 2.008, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Agustín Puente Prieto, Magistrado de Sala
Se interpone el presente recurso de casación por la representación procesal de la Administración del Estado contra sentencia de 23 de febrero de 2004 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Sexta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.
La sentencia recurrida resuelve el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de D. Jose Luis, D. Braulio, D. Ricardo y D. Alberto, todos ellos Registradores de la Propiedad o Mercantiles, contra la Instrucción de la Dirección General de los Registros y del Notariado de 12 de diciembre de 2000 sobre interpretación del artículo 86 de la Ley Hipotecaria en la redacción dada por la Disposición Final Novena de la Ley 1/2000, de 7 de enero de Enjuiciamiento Civil, así como contra la formal desestimación del recurso de alzada procedente del Subsecretario del Departamento de Justicia de 2 de marzo de 2001, y contra la denegación presunta a su petición de 10 de abril de 2001 de que se publicara en el BOE la formal desestimación del referido recurso de alzada.
La Sala de instancia concreta, en el fundamento de derecho primero, los antecedentes relevantes para la resolución del recurso, a la vista del expediente administrativo y de los documentos que constan en autos, en los siguientes términos:
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En el BOE del día 22 de diciembre de 2000 se publicó Instrucción de 12 de diciembre de 2000 de la DGRN sobre interpretación del artículo 86 de la Ley Hipotecaria en la nueva redacción dada al mismo por la LEC de 2000 confeccionada a requerimiento de tres consultas de particulares.
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Contra ella se interpuso recurso de alzada por los ahora actores el día 4 de enero de 2001, con base en dos bloques de fundamentos:
- La incorrección de los criterios contenidos en la Instrucción determinantes de su invalidez por razones de fondo, al vulnerar normas civiles y de enjuiciamiento civil. Y la ilegalidad de la misma que suponía por la vía utilizada imponer criterios apriorísticos a la calificación registral.
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Este recurso de alzada fue formalmente desestimado por resolución del Subsecretario del Departamento de 2 de marzo de 2001, pero rehaciendo el contenido de la Instrucción para decir que los criterios no son vinculantes, dándole por tanto un carácter inocuo a la Instrucción.
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Ante tal sentido de la resolución, por escrito de 10 de abril de 2001 pedían los actores que se publicara la resolución del recurso de alzada, pues la Instrucción impugnada fue publicada en el BOE como disposición general, además de resultar sus términos literales de carácter imperativo; pero no fue contestado en plazo. Luego recayó resolución expresa el día 4 de julio de 2001, abocando a la contestación que correspondía dar el Secretario de Estado de Justicia.
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Contra los anteriores actos se ha interpuesto el presente recurso contencioso-administrativo con base en los siguentes argumentos:
- Que no se pueden imponer criterios de calificación a los registradores, a lo más podrían ser sin carácter vinculante y podrían comunicarse a los mismos en las disposiciones de la DGRN en ciertos supuestos sin prejuzgar nada.
- Que las Instrucciones no son la vía para fijar tales criterios sino las resoluciones de los recursos gubernativos. Y esta Instrucción supone la inmisión de un órgano administrativo en la calificación registral, dando instrucciones a éstos sobre determinado extremos.
- Que la función calificadora registral es una función imparcial, independiente y con responsabilidad propia de los Registradores fuera de toda jerarquía administrativa.
- Que el contenido de la Instrucción vulnera las normas civiles y de enjuiciamiento civil.>>
Analiza, a continuación, el Tribunal de instancia la naturaleza jurídica de las instrucciones de servicio a que se refiere el art. 21.1 de la Ley 30/1992 a la vista de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, concluyendo en que los destinatarios de la Instrucción recurrida no son otros que los propios registradores mercantiles o de la propiedad, a los que expresamente se dirige como, consta literalmente en el texto de la misma, y, hemos de añadir, que teniendo en cuenta que en el párrafo segundo la citada Instrucción hace expresa referencia a lo dispuesto en el art. 273 de la Ley Hipotecaria como fundamento legal de la citada Instrucción. Según dicho precepto, los registradores podrán consultar directamente con la Dirección General cualquier duda que se les ofrezca sobre la inteligencia o ejecución de esta Ley o de su Reglamento, en cuanto verse sobre la organización o funcionamiento del registrador, y sin que en ningún caso puedan ser objeto de consulta las materias o cuestiones sujetas a su calificación.
Es la naturaleza jurídica de dicha Instrucción, a la luz de lo dispuesto en el citado precepto, la que determina que el Tribunal de instancia haya considerado que en la misma se contiene una extralimitación de las atribuciones del Ministerio, al haber incidido en materia o cuestión sujeta a la calificación registral, lo que está prohibido por el art. 273.
Y es precisamente, en virtud de tal circunstancia, por la que el Tribunal de instancia desestima la pretensión de inadmisión formulada por el Abogado del Estado sobre la base de que el recurso no debía ser admitido, a la vista de lo dispuesto en los artículos 21 y 37 de la Ley 30/1992, y ello por entender que existió una clara extralimitación del contenido propio de la Instrucción al contener previsiones vinculantes para los registradores de la propiedad o mercantiles infringiendo lo dispuesto en el art. 273 de la Ley Hipotecaria.
No obstante lo anterior, el Tribunal de instancia entiende que la posterior resolución del Ministerio de Justicia, y concretamente, del Subsecretario del Departamento de 2 de marzo de 2001, rehizo el contenido de la Instrucción para afirmar que los criterios de calificación no son vinculantes, dando un carácter inocuo a la Instrucción, afirmando que la finalidad y alcance de la misma no puede entenderse que invada ni condicione el exclusivo ámbito de la función calificadora de los registradores ni la independencia de su ejercicio, desestimando, en todo caso, la pretensión anulatoria formulada en alzada pero reconociendo que la Instrucción resuelve consultas con un simple alcance interpretativo o aclaratorio y, en definitiva, no vinculante.
Decimos que fue el hecho de que la citada Instrucción se publicara en el BOE y que, en realidad, y hasta que se aclaró lo contrario por parte del Subsecretario, invadiera funciones calificadores atribuida en exclusiva a los registradores, lo que determinó la admisión del recurso en instancia en cuanto que no resultaba una auténtica Instrucción en razón de aquellas consideraciones, al no entenderse comprendida en el ámbito delimitado por el art. 273 de la Ley Hipotecaria.
No obstante, y teniendo en cuenta que la resolución del recurso de alzada alteró el contenido de la instrucción, aclarando que no afectaba a los criterios de calificación, el Tribunal de instancia entendió que no procedía, por tanto, anular la Instrucción en base precisamente a la aclaración subsiguiente del Subsecretario que precisó su limitado alcance, pero, teniendo en cuenta que la misma había sido objeto de publicación en el BOE y en aras de la seguridad jurídica, entiende que debía de ser también publicada la aclaración de su alcance dada por la resolución antes mencionada del Subsecretario del Departamento.
Contra la citada sentencia se interpone el presente recurso de casación con fundamento en un primer motivo, en el que, al amparo de lo dispuesto en el apartado d) del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, se invoca como infringido el art. 69.c de la Ley de la Jurisdicción, por no declarar el Tribunal de instancia la inadmisibilidad solicitada, pues considera que la Instrucción objeto de impugnación no era recurrible, en relación con los arts. 21.1 y 37.10 de la Ley 30/1992.
En el desarrollo del motivo, el Abogado del Estado entiende que la naturaleza del objeto del recurso de una auténtica Instrucción dictada en respuesta a una consulta, impedia la admisión del recurso, mas olvida la consideración que hace el Tribunal juzgador acerca de los efectos que la citada Instrucción y su publicación el BOE producían en cuanto por la Instrucción mencionada se había infringido el art. 273 de la Ley Hipotecaria, invadiendo el ámbito de la calificación registral al regular cuestiones sujetas a calificación, lo que está prohibido por el indicado precepto.
Advierte la representación del Estado que la resolución posterior del Subsecretario del Ministerio de Justicia no tenía otra finalidad que la de <
Lo cierto es que, como expresamente ha reconocido el Subsecretario del Ministerio de Justicia, la Instrucción objeto del recurso no podía invadir, como evidentemente lo hacía, el ámbito de la auténtica consulta a que se refiere el art. 273 de la Ley Hipotecaria, imponiendo criterios sobre calificación registral e interpretando que no tenía carácter vinculante para los registradores, lo que evidentemente deja sin contenido el argumento esencial de los recurrentes acerca de la invasión de sus competencias calificadoras, pero imponía la necesidad de la publicación de la resolución del Subsecretario del Ministerio que expresamente reconocía el limitado ámbito no vinculante de la Instrucción que en su día se publicó en el BOE, creando como expresamente reconoce el Abogado del Estado en el escrito interpositorio de esta casación la apariencia de que imponía criterios calificadores a los registradores.
En definitiva, el Tribunal de instancia impone en su sentencia, por lógica coherencia y dado que la Instrucción fue inicialmente publicada en el BOE, la necesidad de publicar el acuerdo resolutorio del Subsecretario del Departamento en cuanto aclara el carácter no invasor de las atribuciones calificadores de los registradores, pese a que la repetida Instrucción se dicta con expresa invocación y cobertura de lo dispuesto en el art. 273 de la Ley Hipotecaria.
Lo anterior supone la desestimación del primero de los motivos casacionales pues el recurso interpuesto contra la instrucción, que en el texto original afectaba a la función calificadora, resultaba admisible.
El segundo motivo de casación se interpone por el Abogado del Estado, con la cobertura procesal del mismo precepto de la Ley de la Jurisdicción, invocando como infringidos los arts. 107 y siguientes, en relación con el 37.10 de la Ley 30/92 por haberse acordado la publicación de la contestación ofrecida por la Administración a un recurso de alzada interpuesto por los recurrentes en la instancia.
Es evidente que la resolución de un recurso de alzada no precisa la publicación en el BOE pero ha de tenerse en cuenta que, como consta en la resolución del Subsecretario del Departamento y pese al carácter desestimatorio de dicho recurso, en dicha resolución se hace una expresa aclaración del carácter no respetuoso de la Instrucción con la función calificadora registral, que considera no limitada por las normas contenidas en dicha Instrucción y, en definitiva, y puesto que, como consecuencia de la publicación de la citada Instrucción en el BOE, se ha creado una apariencia contraria a esta interpretación en el sentido de que la misma tenía carácter vinculante respecto a la calificación registral, el principio de seguridad jurídica, exigía como acertadamente entendió el Tribunal de instancia, que dicha resolución del Subsecretario del Departamento, y pese a su carácter resolutorio de una auténtica alzada, en cuanto reconoce el carácter no imperativo para los registradores en su función calificadora del contenido de la instrucción, había de ser publicado igualmente en el BOE por evidentes razones de coherencia y respeto al principio de seguridad jurídica.
En aplicación de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción, procede la condena en costas del recurrente, con el límite, en lo que se refiere a los honorarios del Letrado, de la cantidad de 3.000 €.
No ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Sr. Abogado del Estado contra la Sentencia de fecha 23 de febrero de 2.004 de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Sexta, del Tribunal Superior de Justicia de Madrid ; con condena en costas del recurrente, con la limitación establecida en el fundamento de derecho tercero de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
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