STS, 8 de Abril de 2014
| Ponente | RAMON TRILLO TORRES |
| ECLI | ES:TS:2014:1776 |
| Número de Recurso | 541/2012 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 8 de Abril de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Abril de dos mil catorce.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo número 1/541/2012 , interpuesto por GAS NATURAL S.D.G., S.A., representada por el Procurador don Luis Fernando Álvarez Wiese, contra el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa.
Han sido partes recurridas el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO y la XUNTA DE GALICIA, representada por el Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén.
Por el Procurador don Luis Fernando Álvarez Wiese en nombre y representación de GAS NATURAL S.D.G, S.A. se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa, el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito de fecha 8 de abril de 2013 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que estimando el presente recurso contencioso- administrativo, anule el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa y condene en costas a las Administraciones autoras del mismo.
Subsidiriamente y por tanto sólo para el caso de que la pretensión principal no fuera estimada, se solicita la declaración de nulidad de los siguientes preceptos de la parte normativa del plan aprobada por la Xunta de Galicia (y aún no publicada): arts. 7 a 9, 36 y 61 (régimen de caudales ecológicos); Art. 12 (preferencia de los usos ambientales frente a cualquier otro salvo abastecimiento a poblaciones); Art. 31(caducidad concesional por incumplimiento de la declaración ambiental); Arts. 32.1, 32.3, 32.4, 32.6 (reglas específicas para concesiones para aprovechamiento hidroeléctrico) y Art.44 (obligaciones vinculadas a la seguridad de presas).
El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito de fecha 22 de mayo de 2013 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia declarando inadmisible por incompetencia del Tribunal Supremo todas las pretensiones de la demanda ajenas a la competencia del Gobierno estatal en los limitados términos establecidos por el art. 40.6 TRLA y desestimando el recurso parcialmente en el caso de admitir la alegada inadmisibilidad o totalmente en el supuesto contrario; todo ello con los demás pronunciamientos legales.
El Procurador de los Tribunales don Argimiro Vázquez Guillén en nombre y representación de la Xunta de Galicia se opuso a la demanda con su escrito de fecha 27 de junio de 2013 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que desestime íntegramente el recurso de adverso deducido, con imposición de costas a la recurrente.
Por Auto de 5 de julio de 2013, se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del proceso solicitado por la parte recurrente por medio del otrosí de su escrito de demanda, respecto al que no se opuso el Abogado del Estado y respecto al que no hizo manifestación alguna la representación procesal de la Xunta de Galicia.
Por providencia de 4 de septiembre de 2013, se concedió el plazo de diez días a la parte recurrente para conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye.
Habiendo evacuado la parte recurrente el trámite de conclusiones mediante escrito de fecha 2 de octubre de 2013, se dió traslado del mismo a las partes demandadas para que presentasen sus conclusiones y que realizaron el Abogado del Estado mediante escrito de 15 de octubre de 2013 y la representación procesal de la Xunta de Galicia el 23 de octubre de 2013, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.
Por providencia de 25 de febrero de 2014, se señaló para votación y fallo el día 1 de abril de 2014, en que tuvo lugar su celebración.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,
GAS NATURAL S . D.G., S.A. interpone recurso contencioso-administrativo contra el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se apruebó el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa.
No puesto en duda que la cuenca planificada tiene naturaleza intracomunitaria y que por eso las facultades ejercitadas en el Real Decreto por parte de la Administración del Estado fueron las descritas en el artículo 40.6 de la Ley de Aguas , según el cual los Planes elaborados por Comunidades Autónomas que en virtud de sus Estatutos ejerzan competencia sobre el dominio público hidráulico en cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su territorio, serán aprobados si se ajustan a las prescripciones de los artículos 40.1, 3 y 4 y 42, no afectan a los recursos de otras cuencas y, en su caso, se acomodan a las determinaciones del Plan Hidrológico Nacional, en función de la delimitación legal de las potestades a ejercer en el Real Decreto impugnado, entiende el Abogado del Estado que solamente el alegato de la parte demandante relativo a la determinación del caudal ecológico puede constituirse en objeto de este proceso, pues solamente él, entre los aducidos, se encuentra comprendido entre aquellos que, según la norma citada, pueden justificar que se deniegue aprobar el Plan, al aparecer regulado en el apartado 1.b.C) del artículo 42 de la Ley.
El criterio del Abogado del Estado es ajustado a Derecho: ninguno de los defectos que la entidad recurrente acusa en el Plan, salvo los referentes al caudal ecológico, se encuentran entre aquellos sobre los que -según el citado artículo 40.6- ejerce su control de legalidad la Administración del Estado mediante la decisión de aprobar o no el Plan, por lo que su examen jurisdiccional no cabe introducirlo en un proceso cuyo objeto de impugnación es un acto al que no le competía pronunciarse sobre los mismos, ya sea el caso de denunciadas insuficiencias en el procedimiento de elaboración del Plan o el de la pretendida ilegalidad de la sorprendente norma de fondo contenida en el mismo, que estipula excluir de la indemnización expropiatoria el supuesto de revisión de las concesiones de aprovechamiento como consecuencia de la implantación de los caudales ecológicos, ya que ambas son cuestiones no integradas en las menciones legales a las que el artículo 40.6 extiende la potestad ejercitada en el Real Decreto objeto del proceso.
Circunscritos a la motivación del recurso relativa al caudal ecológico, nuestro punto de partida habrá de ser la reproducción del artículo séptimo del Plan, en el que se contiene su regulación:
Augas de Galicia realizará los estudios específicos en cada tramo de río necesarios para la determinación del régimen de caudales ecológicos en los ríos y aguas de transición definidos en la demarcación, incluyendo también las necesidades de agua de los lagos y de las zonas húmedas.
El régimen de caudales ecológicos se establecerá de modo que permita mantener de forma sostenible la funcionalidad y estructura de los ecosistemas acuáticos y de los ecosistemas terrestres asociados, contribuyendo a alcanzar el buen estado o potencial ecológico en ríos o aguas de transición.
La Administración Hidráulica de Galicia realizará, una vez finalizados los estudios, un proceso de implantación conforme a un proceso de concertación que tendrá en cuenta los usos y demandas actualmente existentes así como las buenas prácticas.
La implantación del régimen de caudales ecológicos, podrá realizarse por tramos de ríos progresivamente.
En tanto los estudios específicos no estén terminados el caudal mínimo medioambiental de carácter mensual en un cauce, podrá deducirse de la combinación de las siguientes circunstancias o en su defecto de al menos la existencia de una de ellas:
- De los estudios realizados o validados por Augas de Galicia.
- De las Declaraciones Ambientales que dicte el órgano ambiental en la materia.
- De los informes preceptivos que de acuerdo a la legislación vigente en la materia, tiene carácter vinculante.
En cualquier caso, en tanto en cuanto no esté realizados los estudios específicos para cada tramo de río, el caudal mínimo medioambiental para cada mes en un cauce deberá ser superior al 10% del caudal medio anual, tal y como se recoge en la Ley 7/1992, 24 de julio, de Pesca Fluvial
.
La recurrente considera ilegal este precepto, en primer lugar, porque considera que incumple el artículo 42 del Texto Refundido de la Ley de Aguas , en el que se establece que los planes hidrológicos de cuenca comprendan obligatoriamente "los caudales ecológicos, entendiendo como tales los que mantienen como mínimo la vida piscícola que de manera natural habitaría y pudiera habitar en el río, así como su vegetación de ribera".
En atención a este texto, afirma la parte que la tarea del Plan no consistiría en establecer una regulación abstracta o general de dichos caudales, lo cual sería el objeto propio de la legislación básica de aguas, sino el de fijar precisamente cuales son, lo que con toda evidencia no resulta del artículo del Plan que hemos reproducido.
Cuestión próxima a la que aquí afrontamos la hemos tratado en nuestra sentencia de 25 de octubre de 2013, dictada en recurso de casación 939/2010 .
En élla nos detuvimos en determinar si el contenido del artículo 12 del Plan Hidrológico de las Cuencas Internas de Cataluña aprobado por Real Decreto 1664/1998 , cumplía la exigencia impuesta por el citado artículo 42 de la Ley de Aguas , a la vista de que en el caso que allí resolvíamos se planteaba su suficiencia para avalar la legalidad del Plan Sectorial de Caudales de Mantenimiento aprobado en ejecución de aquel.
En el mencionado artículo 12 que entonces se cuestionaba se disponía lo siguiente:
12.1 La Administración hidráulica, conjuntamente con el Departamento de Medio Ambiente, tiene que determinar las necesidades de caudal circulante para poder garantizar un nivel admisible de desarrollo de la vida acuática.
12.2 Con esta finalidad la Administración hidráulica y el Departamento de Medio Ambiente redactarán un plan sectorial donde se determinen los caudales de mantenimiento a aplicar en cada caso. Esta determinación se realizará de acuerdo con la metodología que establecerán conjuntamente la Administración hidráulica y el Departamento de Medio Ambiente.
12.3 La determinación de estos caudales se tiene que hacer para cada río y tramo de río, de acuerdo con el régimen hidrológico específico propio al que deberá adaptarse, teniendo en cuenta su variabilidad temporal natural.
Con esta finalidad, el criterio general que debe seguirse es asegurar la circulación de los caudales mínimos garantizados por el régimen hidrológico natural en cada época del año y que sean imprescindibles para la preservación de la flora y la fauna existentes en los ríos y rieras.
12.4 Los caudales así determinados constituyen el caudal de mantenimiento del río o tramo de río. Su consideración será previa al otorgamiento de cualquier concesión de uso. La acumulación anual de los caudales de mantenimiento constituyen los recursos ecológicos del río o tramo de río en cuestión
.
Pues bien, con relación a este artículo, acusado también de insuficiente en su contenido y por eso infractor del artículo 42 citado, dijimos en aquella sentencia que
En primer lugar, el contenido de los planes hidrológicos se detalla en el artículo 42 del TR de la Ley de Aguas que establece un contenido obligatorio, por lo que hace al caso, respecto de los usos, presiones e incidencias antrópicas significativas sobre las aguas, que incluye, entre otros, las asignación y reserva de recursos para usos y demandas actuales y futuros, precisando que se determinarán los caudales ecológicos, que son los caudales de mantenimiento a los que se refiere el plan impugnado en la instancia.
Ahora bien, repárese que respecto de tales usos, presiones e incidencias se exige, únicamente, que el plan hidrológico contenga una "descripción general" (artículo 42.1.b).c). Dicho de otro modo, la determinación de los caudales ecológicos o de mantenimiento en su totalidad no corresponde, necesariamente, al plan hidrológico, pues éste cumple con contener esa descripción general. Y esta descripción se realiza, precisamente, en el artículo 12 de las normas del plan hidrológico de la cuencas intracomunitarias de Cataluña que, además de habilitar al plan sectorial impugnado en la instancia, establece las necesidades del caudal circundante, la metodología para fijar el caudal de mantenimiento a aplicar en cada caso, la forma de realizarse para cada río y tramo de río, de acuerdo con el régimen hidrológico específico, la época del año, y su finalidad, entre otras.
Basta la lectura del Plan sectorial de los caudales de mantenimiento de las cuencas internas de Cataluña, que se impugnaba en la instancia, para concluir que su regulación es detallista y minuciosa, incompatible con esa descripción general a que alude el artículo 42.1.b) c TR de la Ley de Aguas , como contenido mínimo necesario del plan hidrológico.
En definitiva, la habilitación del artículo 12 del Plan Hidrológico de tanta cita no es una remisión en blanco, como aduce la recurrente, ni lesiona el contenido legal obligatorio de los planes hidrológicos que fija el artículo 42.1 del TR de la Ley de Aguas . Recordemos, como antes ya adelantamos, que los planes hidrológicos, lo que incluye al relativo a las cuencas intracomunitarias de Cataluña que contiene el citado artículo 12, para alcanzar una efectiva coordinación, según declara la STC 227/1988, de 29 de noviembre , son aprobados por el Gobierno mediante real decreto, ex artículo 40.5 del TR de la Ley de Aguas .
No está de más, en fin, traer a colación que el artículo 40.2 del TR de la Ley de Aguas alude a los planes sectoriales, para indicar que la política del agua está al servicio de estrategias y planes sectoriales que sobre los distintos usos establezcan las Administraciones Públicas, sin perjuicio de la gestión racional y sostenible del recurso que ha de hacer el Ministerio de Medio Ambiente
.
Vistos los indicados antecedentes y la evidente cercanía entre los textos del artículo 12 del Plan Hidrológico de las Cuencas Internas de Cataluña y el 7 de Galicia-Costa, nuestra conclusión no puede ser otra que la de calificar a éste de ajustado a derecho en la perspectiva del cumplimiento del artículo 42.1.b.c) del Texto Refundido de la Ley de Aguas , por lo que se refiere a su descripción general de los caudales ecológicos.
La sociedad demandante denuncia específicamente la ilegalidad del párrafo del artículo séptimo mencionado en el que se ordena que "en tanto en cuanto no estén realizados los estudios específicos para cada tramo del río, el caudal mínimo medioambiental para cada mes en un cauce deberá ser superior del caudal medio anual, tal y como se recoge en la Ley 7/1992, de 24 de julio, de Pesca Fluvial".
Con relación a este extremo, se considera que el criterio del Plan vulnera la obligación del que los caudales ecológicos se cuantifiquen singularmente para cada sistema de explotación y, dentro de estos, considerando los distintos aprovechamientos y las características de las masas de agua en que se encuentren.
Para desestimar el argumento debemos considerar, en primer lugar, que el criterio que lo sustenta no solamente no es rechazado por el Plan, sino que específicamente lo acoge, cuando ordena a Aguas de Galicia que realice "estudios específicos en cada río necesarios para la determinación del régimen de caudales ecológicos". Ahora bien, una vez aceptada esta premisa y la que también hemos aceptado en el fundamento de derecho anterior de que la cuantificación del caudal en los respectivos tramos no necesariamente ha de figurar en el Plan, se genera un vacío temporal en la protección ecológica de los cauces en tanto no se realiza aquella determinación que justifica que dentro de las previsiones del Plan se incorporase un mínimo caudal que acuda transitoriamente a proteger los cauces afectados, sin que en este mínimo quepa hacer las diferencias que debieran resultar de los estudios específicos por tramos, puesto que su razón de ser es precisamente la de la ausencia meramente circunstancial y transitoria de dichos estudios.
Asimismo, la sociedad recurrente afirma que la disposición del artículo 7 que dice que "La Administración Hidráulica de Galicia realizará, una vez finalizados los estudios, un proceso de implantación conforme a un proceso de concertación que tendrá en cuenta los usos y demandas actualmente existentes así como las buenas prácticas", no tiene en cuenta que ese proceso de concertación debe de ser previo a la inclusión del régimen de caudales en el plan hidrológico.
Obviamente esta argumentación se viene abajo como consecuencia de la doctrina que hemos establecido de que la concreción de cada uno de los caudales ecológicos no es exigencia legal que figure en el Plan, de forma que, en su caso, será cuando se realicen los estudios previstos en aquel cuando la interesada podrá objetar los defectos de participación en la implantación concertada que a su juicio se puedan producir.
Procede que impongamos las costas a la parte recurrente (art. 139.1 de la LJC), si bien fijamos la cuantía máxima de las mismas por todos los conceptos en la cifra de cuatro mil euros (art. 139.3).
Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,
Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por GAS NATURAL S.D.G., S.A., contra el Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarcación Hidrográfica de Galicia-Costa. Con imposición de las costas a la parte recurrente con el límite que fijamos en el último fundamento de derecho.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos Jose Manuel Sieira Miguez Segundo Menendez Perez Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Maria del Pilar Teso Gamella Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Ramon Trillo Torres, estando la Sala celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, de lo que, como Secretario, certifico.
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Aguas: la precaria edad de la política del agua como bien público esencial
...el cumplimiento del régimen de caudales ecológicos respecto a las exigencias establecidas en los planes 5En este sentido, véase la STS de 8 de abril de 2014 (rec. nº. 541/2012) en relación al Real Decreto 1332/2012, de 14 de septiembre, por el que se aprueba el Plan Hidrológico de la Demarc......