STS, 10 de Abril de 2014

La Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó sentencia con fecha 3 de mayo de 2011 (recurso contencioso-administrativo196/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Domax, S.L. se declara la nulidad del Plan Especial del Equipamiento Penitenciario Puig de les Bases del término municipal de Figueres y que afecta a Llers, aprobado por resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 21 de noviembre de 2006.

Como indica el fundamento tercero de la sentencia, el Plan Especial impugnado tiene por objeto la ordenación urbanística de un centro penitenciario, destinado a sustituir los centros de Figueres y el de Girona, en un ámbito de 49,65 hectáreas de las que 45,27 corresponden al equipamiento penitenciario y 4,38 hectáreas a una franja de 20 metros de anchura que enlaza con la rotonda de la carretera GiP-5107. El techo máximo de edificabilidad previsto es de 80.000 m2, estando dimensionado el centro penitenciario para unas 512 celdas.

Los argumentos de impugnación que aducía en el proceso de instancia la entidad mercantil demandante -la sentencia de instancia alude a ella, por error, como "la apelante"- los sintetiza el fundamento segundo de la sentencia en los siguientes términos:

1. No se ha procedido a la modificación previa de los instrumentos de planeamiento general de los dos municipios afectados y resultan vulnerados los planes generales de los dos municipios ya que no prevén el uso de centro penitenciario o un equipamiento similar en los terrenos de autos. Por tanto se alega la aplicación del artículo 47.4.b) en relación con los artículos 55 y 76 de la Ley de Urbanismo al considerar que el equipamiento de autos no es procedente. Se alega igualmente los artículos 57 y 67 del Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña.

2. Igualmente se insiste y se alega que los instrumentos de planeamiento general no contemplan el uso de equipamiento penitenciario ni la transformación urbanística para ese uso y sin que proceda ir a la utilidad pública o interés social por la vía de las licencias por lo que todo ello demuestra una reserva de dispensación

3. Improcedente justificación de la afección de los terrenos de la parte actora.

Por todo ello la demandante terminaba solicitando que se declarase la disconformidad a derecho de la resolución recurrida así como la de todos los actos y resoluciones que se dicten en su ejecución y se ordenase restaurar la legalidad física que se hubiese podido alterar en ejecución del Plan Especial. Subsidiariamente, solicitaba que se excluyese del Plan Especial la finca propiedad de la parte actora.

La sentencia, como hemos visto, estima el recurso y declara la nulidad del instrumento de ordenación impugnado. Expuestas ahora de manera resumida, las razones en las que la Sala de instancia sustenta este pronunciamiento son:

· El planeamiento especial no puede sustituir en ningún caso al plan de ordenación general municipal en su función de ordenación integral del territorio, debiendo ser siempre compatibles.

· Analizando las figuras de planeamiento preexistentes al Plan Especial, se constata que los municipios de Figueras (Plan General de Ordenación) y el de Llers (Normas Subsidiarias de planeamiento) no han cuestionado la clasificación de los suelos afectados como no urbanizable y que ninguno de ellos había previsto la implantación de un sistema general de equipamiento penitenciario, si bien contemplaban la posibilidad de edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que hayan de ser emplazadas en medio rural.

· Los planes especiales, a diferencia de los demás instrumentos de planeamiento, no ordenan el territorio desde una perspectiva integral y global, sino que su punto de vista es más limitado o sesgado porque atiende a un sector concreto y determinado. Esta diferencia tiene su lógica consecuencia en las relaciones con el Plan General, pues si su subordinación fuera puramente jerárquica quedaría el Plan Especial sin ámbito propio sobre el que proyectarse, toda vez que no puede limitarse a reproducir lo ya ordenado en el Plan General. Pero aunque su relación no sea explicable exclusivamente por el principio de jerarquía, e introduzca en sus relaciones normativas con el Plan General el principio de especialidad, ello no quiere decir que la jerarquía no tenga aplicación en tal relación y que la autonomía o independencia del Plan Especial sea plena, que no lo es. El ámbito sectorial que regula el Plan Especial no puede llegar a sustituir el planeamiento general en los contenidos que son propios de éste, como sucede con la clasificación del suelo o la fijación de la estructura general, que son determinaciones vedadas al Plan Especial.

· Del examen de la documentación del Plan Especial resulta que las cuestiones relacionadas con el paisaje no están estudiadas ni resueltas en ningún estudio paisajístico, por lo que el Plan Especial no se ajusta al Plan Director Territorial de L`Empordá aprobado por Acuerdo del Gobierno de la Generalitat el 3 de octubre de 2006, de cuya normativa la propia sentencia ofrece una amplia reseña. En fin, concluye la Sala de instancia, el Plan Especial no solamente no ha "mirado ni apoyado su ordenación" en el planeamiento territorial sino que ha vulnerado las determinaciones de este último.

Notificada la sentencia a las partes, la representación del Ayuntamiento de Figueres preparó recurso de casación y luego efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 11 de noviembre de 2011 en el que formula cinco motivos de casación, el primero al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los otros cuatro invocando el artículo 88.1.d/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de los motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. - Infracción de las normas que regulan la sentencia, vulnerando los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por incurrir la sentencia en incongruencia interna al entender la Sala de instancia, por un lado, que el Plan Especial no tiene cobertura en el Plan Territorial L`Empordá, y, por otro lado, declara su nulidad por vulnerar ese mismo Plan Director al no contemplar un estudio paisajístico del ámbito donde se pretende ubicar el sistema general.

2. - Infracción del artículo 76 del Reglamento de Planeamiento de 1978 , toda vez que en ausencia de planeamiento general se pueden aprobar planes especiales autónomos que tengan entre sus objetivos el establecimiento de equipos comunitarios y de centros públicos de notorio interés general.

3. - Infracción de los artículos 52 de la Ley 30/1992 , 2 del Código Civil y 9 de la Constitución , en relación a la aplicación y eficacia de las normas, así como los principios de publicidad e irretroactividad, señalando la representación del Ayuntamiento recurrente que, según resulta de la disposición transitoria quinta del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, el Plan Director Territorial de L`Empordá aprobado en octubre de 2006 no es de aplicación al Plan Especial, pues éste se había aprobado inicialmente el 20 de abril de 2006.

4. - Infracción de los artículos 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución por valoración ilógica, racional y arbitraria de la prueba pericial.

5. - Infracción de los artículos 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3 y 24 de la Constitución , toda vez que el Plan Especial sí contenía un estudio paisajístico, lo que pone de manifiesto que la valoración de la prueba realizada por la Sala de instancia es ilógica y arbitraria.

El escrito del Ayuntamiento de Figueres termina solicitando que se dicte sentencia que case y anule la recurrida y, en su lugar, se declara conforme a derecho el Plan Especial objeto de litigio.

También la representación de la Generalitat de Cataluña preparó recurso de casación contra la sentencia; y formalizó su interposición mediante escrito presentado el 6 de febrero de 2012 en el que formula cuatro motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y los tres restantes por el cauce del artículo 88.1.d/ de la misma Ley . En síntesis, tales motivos de casación tienen los siguientes enunciados:

1. - Infracción de las normas que regulan la sentencia, vulnerando los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por incurrir la sentencia en incongruencia interna al entender la Sala de instancia, por un lado, que el Plan Especial no tiene cobertura en el Plan Territorial L`Empordá, y, por otro lado, declara su nulidad por vulnerar ese mismo Plan Director al no contemplar un estudio paisajístico del ámbito donde se pretende ubicar el sistema general.

2. - Infracción del artículo 76 del Reglamento de Planeamiento de 1978 , toda vez que en ausencia de planeamiento general se pueden aprobar planes especiales autónomos que tengan entre sus objetivos el establecimiento de equipos comunitarios y de centros públicos de notorio interés general.

3. - Infracción del artículo 319 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución , al haberse valorado la prueba con resultado ilógico, arbitrario y contrario al ordenamiento jurídico, pues el Plan Especial contiene el informe medioambiental, lo que la sentencia niega por haber valorado de forma incompleta la prueba documental.

4. - Infracción de los artículos 348 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 24 de la Constitución por valoración ilógica, racional y arbitraria de la prueba pericial.

Termina el escrito de la Generalitat solicitando que se case la sentencia recurrida y en su lugar se resulta desestimando el recurso contencioso-administrativo.

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala de 12 de marzo de 2012 se acordó admitir a trámite el recurso de casación, así como la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta de conformidad con las normas sobre reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, y no habiendo habido personación de parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 8 de abril de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

En las presentes actuaciones -recurso de casación nº 5296/2011- se examinan los recursos de casación interpuestos por la Generalitat de Cataluña y por el Ayuntamiento de Figueres contra la sentencia de la Sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 3 de mayo de 2011 (recurso contencioso- administrativo196/2007 ) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad Domax, S.L., se declara la nulidad del Plan Especial del Equipamiento Penitenciario Puig de les Bases, en el término municipal de Figueres y que afecta a Llers, aprobado por resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de 21 de noviembre de 2006.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas, de forma sintetizada, las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo y consiguiente declaración de nulidad del instrumento de ordenación impugnado.

Debemos entonces entrar a examinar los motivos de casación esgrimidos por las administraciones recurrentes, cuyo contenido hemos resumido en los antecedentes tercero y cuarto, donde puede verse que salvo en uno de los motivos -el motivos tercero del recurso del Ayuntamiento de Figueres- ambas administraciones recurrentes plantea las mismas cuestiones.

En sus respectivos recursos de casación ambas administraciones formulan un primer motivo en el que, como hemos visto, alegan la infracción de las normas que regulan la sentencia -se citan como vulnerados los artículos 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 33.1 y 67.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - por incurrir la sentencia en incongruencia interna, toda vez que, por un lado, la Sala de instancia afirma que el Plan Especial no tiene cobertura en el Plan Territorial L`Empordá, y, por otra parte, declara nulidad de aquél por vulnerar éste al no contener el Plan Especial un estudio paisajístico del ámbito donde se pretende ubicar el sistema general.

El motivo debe ser desestimado pues, sencillamente, no advertimos contradicción ni incongruencia alguna en que la Sala de instancia haya apreciado que el Plan Especial no ha "mirado ni apoyado su ordenación" en el planeamiento territorial, y, al mismo tiempo, considere vulnerada la exigencia de estudio paisajístico establecida en el Plan Territorial L`Empordá.

También coincide en su formulación el motivo segundo de ambos recursos de casación, donde tanto la Generalitat de Cataluña como el Ayuntamiento de Figueres alegan la infracción del artículo 76 del Reglamento de Planeamiento de 1978 , aduciendo que en ausencia de planeamiento general se pueden aprobar planes especiales autónomos que tengan entre sus objetivos el establecimiento de equipos comunitarios y de centros públicos de notorio interés general.

Fácilmente se advierte que el artículo 76 del Reglamento de Planeamiento es citado aquí de manera artificiosa, pues la cuestión relativa a la relación entre el Plan Especial y el planeamiento general del municipio debe ser dilucidada sobre la base de lo establecido en la legislación urbanística (autonómica), que es expresamente citada y aplicada en la sentencia recurrida, donde, además, se ofrece también una relación de sentencias de la Sección de Casación de la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña en las que se aborda la interrelación entre el planeamiento general y el especial.

Por tanto, la invocación del mencionado artículo 76 del Reglamento de Planeamiento es meramente instrumental, pues bajo esa cita se encubre el intento de que revisemos en casación la interpretación dada en la sentencia recurrida a la normativa autonómica, lo que no resulta viable en virtud de lo dispuesto en el artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción tal y como ha sido interpretado por la jurisprudencia a partir de la sentencia del Pleno de esta Sala de 30 de noviembre de 2007 (casación 7638/2002 ).

Consideraciones similares a las del apartado anterior pueden hacerse con relación al motivo de casación tercero del recurso del Ayuntamiento de Figueres, donde se alega la infracción de los artículos 52 de la Ley 30/1992 , 2 del Código Civil y 9 de la Constitución , en relación a la aplicación y eficacia de las normas, así como los principios de publicidad e irretroactividad.

Como vimos, la representación del Ayuntamiento recurrente aduce en este motivo que, según resulta de la disposición transitoria quinta del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Cataluña aprobado por Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio, el Plan Director Territorial de L`Empordá aprobado en octubre de 2006 no es de aplicación al Plan Especial, pues éste se había aprobado inicialmente el 20 de abril de 2006.

Vemos así que bajo la formal invocación de los artículos 52 de la Ley 30/1992 , 2 del Código Civil y 9 de la Constitución , que en el motivo de casación se citan como infringidos, lo que en realidad se pretende es que interpretemos y apliquemos en un determinado sentido el régimen transitorio establecido en la normativa autonómica de donde resultaría -según el Ayuntamiento recurrente- el Plan Director Territorial de L`Empordá aprobado por acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Cataluña de 3 de octubre de 2006 no es de aplicación en este caso.

Como hemos señalado en el apartado anterior, no puede ser acogida esta pretensión de que revisemos en casación la interpretación de la normativa autonómica.

Por último, abordaremos de manera conjunta, por estar estrechamente relacionados, los motivos de casación tercero y cuarto del recurso de la Generalitat y cuarto y quinto del escrito del Ayuntamiento de Figueres, en los que se denuncia que la Sala de instancia ha valorado de manera arbitraria e irracional las pruebas documentales y pericial en lo relativo al cumplimiento de la exigencia de un estudio paisajístico.

La sentencia recurrida, después de exponer con algún detenimiento, en su fundamento tercero, los preceptos legales y las determinaciones del planeamiento territorial de los que resulta la exigencia de que el Plan Especial contenga un estudio paisajístico, termina ese fundamento tercero con un último párrafo en el que la Sala de instancia expone la siguiente conclusión:

(...) Pues bien, ya a las presentes alturas, sin que exista prueba alguna que dé soporte a un ajuste del caso de autos en el Plan Director Territorial de l'Empordà, aprobado por el Acuerdo del Gobierno de la Generalitat de Catalunya, GOV/130/2006, de 3 de octubre, procede además destacar, como se avala en la prueba pericial practicada, que no resulta del Plan Especial Urbanístico de autos que la temática del paisaje se halle debidamente planteada, estudiada ni resuelta mediante ningún estudio paisajístico

.

Aunque la redacción del párrafo trascrito no es afortunada y más bien introduce alguna confusión, la Sala sentenciadora no afirma que el Plan Especial haya omitido de manera absoluta el estudio paisajístico, pues si tal fuese su conclusión lo habría señalado así, sin necesidad de invocar para ello el respaldo de la prueba pericial.

Lo que la sentencia recurrida aprecia es que la cuestión relativa al paisaje no ha sido debidamente planteada, estudiada ni resuelta en el Plan Especial; y esa apreciación de insuficiencia es la que, según destaca la Sala de instancia, "...se avala en la prueba pericial practicada".

Es indudable que la Memoria del Plan Especial dedica un capítulo específico (apartado E/) al "Estudio de Impacto Paisajístico", que dedica sus diferentes epígrafes a la forma del conjunto edificatorio, la elección del lugar concreto del emplazamiento, las consecuencias en el propio terreno y los efectos desde fuera y para el entorno, incorporando varias fotografías. Por su parte el informe emitido por el arquitecto D. Salvador Jurdana Olle deja señalado -apartado 8 del informe- que el Plan Especial define los criterios a tener en cuenta en materia de impacto paisajístico, reseñando el propio informe pericial, aunque de manera sintética, el enunciado y contenido de aquellos apartados del estudio de impacto paisajístico contenido en el Plan Especial, sin bien el arquitecto informante no hace allí una valoración técnica sobre la suficiencia y calidad del estudio paisajístico incorporado al Plan Especial. Es en su ulterior escrito de "aclaraciones" al informe donde el perito sí hace una valoración, escueta pero inequívoca, señalando que los criterios enunciados en el documento del Plan Especial no suponen un estudio paisajístico ya que no está debidamente desarrollados.

Ciertamente la sentencia recurrida no hace una valoración motivada y circunstanciada de las pruebas documental y pericial a las que acabamos de aludir; pero debe notarse que en los motivos de casación que estamos examinando no denuncian los recurrentes un defecto de motivación de la sentencia -reproche que, de haber existido, debería haberse incardinado en un motivo de casación formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción - pues lo que aducen es que la Sala de instancia ha valorado determinados medios de prueba de manera irracional y arbitraria, encauzando sus motivos de casación por la vía del artículo 88.1.d/ de la citada Ley .

Siendo ello así, los cuatro motivos de casación que estamos examinando deben ser desestimados, pues nada indica que sea una valoración irracional y arbitraria de los elementos de prueba disponibles la que ha llevado a la Sala instancia a apreciar las carencias del estudio paisajístico que -según señala la propia sentencia- quedan corroboradas por la prueba pericial.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede imponer las costas procesales a las dos partes recurrentes, por mitad, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,