STS, 5 de Noviembre de 2008

PonenteMANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONA
ECLIES:TS:2008:5841
Número de Recurso1496/2006
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución 5 de Noviembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Noviembre de dos mil ocho.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 1496/2006 interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE TORREPEROGIL (Jaén), representado por la Procurador Dª. Ivana Rouanet Mota, contra la sentencia dictada con fecha 23 de diciembre de 2005 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 323/2004, sobre estudio informativo de la Autovía A-32, Linares-Albacete; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

Primero

El Ayuntamiento de Torreperogil (Jaén) interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso-administrativo número 323/2004 contra la resolución de la Secretaría de Estado de Infraestructuras de fecha 24 de marzo de 2004 que acordó "inadmitir la solicitud formulada por el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Torreperogil (Jaén), al carecer de cobertura procedimental para ser tramitada", relativa a la "identificación de deficiencias con exposición de obras de subsanación en relación y con conocimiento del Estudio Informativo 'Autovía A-32 Linares-Albacete'."

Segundo

En su escrito de demanda, de 14 de diciembre de 2004, alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó se dictase sentencia "por la que, por estimación de los fundamentos establecidos en la presente demanda, se acuerde declarar nula o anular la resolución recurrida de desestimación expresa, por inadmisión, de la solicitud instada, así como reconocer el derecho a obtener respuesta razonada a lo solicitado estableciendo el deber por parte de la Administración demandada, con obligación de retrotraer las actuaciones hasta la presentación de las solicitudes municipales, de dar cumplimiento a su obligación de incoar y tramitar un procedimiento administrativo a instancia del Excmo. Ayuntamiento de Torreperogil, en virtud de lo dispuesto en los artículos 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ; procedimiento en el que tras la oportuna instrucción del mismo con expreso examen de las solicitudes formuladas por mi mandante, contenidas en el Informe Técnico adjunto a las mismas, se dicte resolución analizando el fondo de las cuestiones planteadas (deficiencias del Estudio Informativo) y de forma motivada se pronuncie acerca de las solicitudes formuladas estimándolas (estableciendo en este caso la viabilidad de las mismas y su necesidad de inclusión en el Proyecto Constructivo de la Autovía A-32 'Linares- Albacete') o desestimándolas. Con expresa condena en costas a la Administración demandada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero

El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 16 de marzo de 2005, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala dictase sentencia "inadmitiendo o desestimando el recurso, con expresa imposición de costas al actor".

Cuarto

Practicada la prueba que fue declarada pertinente por auto de 31 de marzo de 2005 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 23 de diciembre de 2005, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Primero.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo formulado por Excmo. Ayuntamiento Torreperogil (Jaén), contra la resolución del Ministerio de Fomento de 24 de marzo de 2004, a que se contraen las presentes actuaciones. Segundo.- No formular expreso pronunciamiento sobre las costas producidas".

Quinto

Con fecha 18 de abril de 2006 el Ayuntamiento de Torreperogil (Jaén) interpuso ante esta Sala el presente recurso de casación número 1496/2006 contra la citada sentencia, al amparo de los siguientes motivos:

Primero

"Vulneración de lo dispuesto en el artículo 24.1º de la Constitución Española".

Segundo

"Vulneración de lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, artículo 34 de su Reglamento (RD 1812/1994) y RDL 1302/1986 ".

Tercero

"Vulneración de lo dispuesto en el artículo 68 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Cuarto

"Vulneración de lo dispuesto en el artículo 42.1º y 89.1º y de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Quinto

"Vulneración de lo dispuesto en los artículos 3.1º y y 4.1º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre ".

Sexto

El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó su desestimación.

Séptimo

Por providencia de 20 de junio de 2008 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez- Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 28 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

Primero

La sentencia que es objeto de este recurso de casación, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional con fecha 23 de diciembre de 2005, desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Ayuntamiento de Torreperogil (Jaén) contra la resolución de 24 de marzo de 2004 de la Secretaría de Estado de Infraestructuras, Ministerio de Fomento, que, a su vez, había acordado no admitir la solicitud formulada por aquel Ayuntamiento el 2 de marzo de 2004 en relación con determinadas "deficiencias" del Estudio Informativo de la autovía A-32 Linares-Albacete a su paso por el término municipal.

Segundo

La Sala de instancia desestimó el recurso en virtud de las siguientes consideraciones:

"[...] Esta Sala, en casos similares (por todas, Sentencias de 17 de junio, 16 de diciembre de 2003, 30 de septiembre de 2003, 11 de octubre y 22 de diciembre de 2004, dos de 30 de junio de 2005 y 15 de septiembre de 2005, recaídas en los Recursos 996/2002, 1626/2002, 1186/03, 1046/03, 116/04, 138/04, 193/04 y 666/03, entre otras), ha sostenido que cuando se ha producido una impugnación en esta vía jurisdiccional contra una actuación administrativa no susceptible de impugnación, antes de la aprobación definitiva del Estudio Informativo, ejerciéndose, por tanto, la acción de forma anticipada o prematura, nos encontramos ante una actividad administrativa no susceptible de impugnación, debiendo declararse la inadmisión del recurso, al amparo de lo prevenido en los artículos 25.1 y 69. c) de la Ley Jurisdiccional, habida cuenta de que el acto combatido, en todo caso y según lo razonado, tiene naturaleza de simple preparación de una ulterior resolución final en la que, en su caso, se tomarán en consideración las alegaciones u observaciones que se hayan planteado en término legal en relación con el trazado de la obra pública en cuestión, consideración a la que no empece el que la actora pretenda deducir unas alegaciones ajenas al procedimiento legalmente establecido, cuya tramitación es indisponible por las partes, esto es, toda alegación relativa a la infraestructura en cuestión, y en el momento atendido, se vincula a la fase de información pública, no cabe afirmar una sustantividad independiente del 'iter' administrativo prefijado por el ordenamiento jurídico. Esta conclusión, que permite orillar mayores consideraciones sobre el fondo de la 'litis', se dicta sin perjuicio de que el Ayuntamiento interesado presente de forma autónoma el recurso administrativo o jurisdiccional que corresponda respecto de la resolución expresa que integra la aprobación del Expediente de Información Pública y definitivamente el Estudio Informativo correspondiente, tal como asimismo ha advertido este Tribunal en supuestos análogos al sustanciado en autos.

Ahora bien, en el caso presente la propia Administración ha inadmitido expresamente las correspondientes solicitudes, tal como se ha reflejado en el ordinal precedente, decisión coherente con lo razonado en la presente resolución, por lo que no cabe ahora inadmitir el recurso jurisdiccional, sino desestimarlo, toda vez que la Sala, según lo expuesto, no puede menos que compartir el criterio que alienta el acto administrativo."

Tercero

El Ayuntamiento recurrente, disconforme con la sentencia, la impugna en casación articulando cinco motivos precedidos de una a modo de exposición previa en la que imputa a la Sala la omisión de cualquier referencia al "contenido de las disposiciones en que se fundamentó la demanda" y no "haber ni tan siquiera tratado" los argumentos por él expuestos en esta última. Defectos, sin embargo, a partir de los cuales aquella Corporación Municipal expresa que "no adjetiva de incongruente a la sentencia dictada por la Sala", a la vez que simultáneamente afirma que "han originado una quiebra del derecho a obtener una tutela efectiva".

Dicho lo cual, acto seguido expone una serie de consideraciones de fondo sobre el ámbito material y el contenido de los estudios informativos previstos en la Ley de Carreteras y sobre cómo, a su juicio, en la fase de información pública que precede a la aprobación de esos estudios no cabe efectuar determinadas alegaciones sobre sus deficiencias o errores ni plantear solicitudes al respecto. Concluye que si estas alegaciones o solicitudes son formuladas por los interesados deben dar lugar a un "procedimiento específico" autónomo, independiente del que culmina con la aprobación del estudio informativo.

Dado que sobre estas consideraciones materiales versarán los demás motivos de casación, las examinaremos al analizar cada uno de ellos. Hemos de destacar, ya desde el comienzo, que habiendo manifestado el recurrente de modo expreso que no imputa a la sentencia ningún quebrantamiento de las normas que rigen la sentencia (censura cuya vía procesal es precisamente la prevista en el artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional) y reconocido que no es incongruente, no tiene demasiada coherencia interna insistir, a continuación, en que la Sala ha dejado de dar respuesta a los argumentos de la demanda.

Cuarto

En el primer motivo casacional se denuncia la vulneración del artículo 24.1 de la Constitución Española (derecho a la tutela judicial efectiva) y la supuesta indefensión causada al recurrente. El Ayuntamiento afirma que la Sala "ha dejado de entrar sobre las cuestiones planteadas" y que, al no haber accedido a su pretensión de que se retrotrayesen las "actuaciones administrativas hasta el momento de presentación del escrito de solicitudes", ha ocasionado que éstas sigan aún sin una respuesta motivada.

El motivo no puede ser estimado. En primer lugar, ya hemos dicho que su planteamiento procesal adecuado sería por el cauce del artículo 88.1.c) y no por el que ha optado la recurrente. En segundo lugar, la Sala de instancia -reiterando su criterio expuesto en las sentencias que ella misma cita- razona de modo suficiente por qué considera que las alegaciones de la recurrente debieron formar parte del procedimiento aprobatorio del estudio informativo, sin que haya lugar a abrir otro procedimiento de "sustantividad independiente". Razón por la cual reputa ajustada a Derecho la decisión administrativa que, precisamente ante la "carencia de cobertura procedimental", se negó a admitir a trámite la solicitud del Ayuntamiento de Torreperogil. Y acaba exponiendo cómo, en cualquier caso, este Ayuntamiento podrá ulteriormente recurrir la resolución expresa mediante la que se apruebe de modo definitivo el tan citado estudio informativo.

Si este planteamiento de la Sala en orden a la cuestión de fondo resulta más o menos correcto será objeto de análisis en los motivos de casación inmediatos, donde habrá que apreciar su adecuación o falta de adecuación al ordenamiento jurídico. Pero, en todo caso, no vulnera el artículo 24.1 de la Constitución ya que, insistimos, da una respuesta razonada a una pretensión deducida en el seno de un litigio en el que ninguna indefensión se ha causado a la recurrente, que ha podido formular sus alegatos y utilizar los medios de defensa a su alcance sin restricciones.

Quinto

En el segundo motivo de casación se denuncia la vulneración del artículo 10 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y del artículo 34.1 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre. Aun cuando en el encabezamiento del motivo se cita también como infringido el "RDL 1302/1986", lo cierto es que en su ulterior desarrollo argumental ninguna referencia a él se hace.

El segundo motivo es, en realidad, el eje del recurso de casación pues ciertamente todo se centra en la interpretación de los preceptos de la legislación de carreteras que regulan los procedimientos de aprobación de los estudios informativos previos a la construcción de las infraestructuras viarias.

Esta Sala ya ha tenido la ocasión de resolver recursos de casación análogos al presente, interpuestos contra sentencias de la Audiencia Nacional que, por su parte, mantenían tesis similares a la que ahora es impugnada. Las sentencias de instancia rechazaron otros tantos recursos interpuestos por diversas Corporaciones Locales que, siguiendo un mismo patrón o modelo, pretendían se condenase a la Administración del Estado a incoar procedimientos específicos -al margen del de información pública- para la resolución de las solicitudes municipales de corrección de deficiencias apreciadas por aquellas Corporaciones en determinados estudios informativos, tanto de autovías como de infraestructuras ferroviarias estatales (sujetas asimismo a lo dispuesto en el artículo 10 de la Ley de Carreteras ).

En nuestras sentencias de 3 de julio de 2007 (recurso de casación número 11377/2004, interpuesto por el Ayuntamiento de Sobradiel) y de 8 de abril de 2008 (recurso de casación número 4045/2005, interpuesto por el Ayuntamiento de Antequera) hemos confirmado la adecuación a Derecho de la tesis mantenida por la Sala de la Audiencia Nacional sobre esta materia. Sin perjuicio de remitirnos, una vez más, a lo expuesto con más extensión en aquellas sentencias, nos limitaremos en ésta a repetir someramente por qué consideramos pertinente la interpretación del artículo 10 de la Ley de Carreteras (y su correlativo precepto del Reglamento de desarrollo) que lleva a cabo el tribunal de instancia.

Abiertos los trámites de información "oficial" e información pública de los estudios informativos, los escritos de las Corporaciones Locales dirigidos al Ministerio de Fomento y relacionados con los supuestos errores o deficiencias de aquéllos necesariamente se insertan en y forman parte del procedimiento de aprobación definitiva de dichos estudios (o, en su caso, dependiendo de su contenido, de los ulteriores proyectos de ejecución).

El artículo 10 de la Ley 25/1988 establece un procedimiento administrativo reglado para la construcción de carreteras, en el seno del cual las Administraciones Públicas afectadas -en concreto, las Corporaciones Locales- pueden exponer cuanto tengan por conveniente bien sobre el trazado propuesto (a los efectos de evaluar si es el más adecuado para su localidad) bien sobre cualquier otro aspecto del proyecto sujeto a estudio, incluidos el señalamiento de sus deficiencias o errores o las sugerencias de mejora, en los términos que a continuación expondremos. En algunos casos dichas alegaciones podrán determinar cambios sobre la propuesta inicial que se plasmarán en la aprobación definitiva del estudio informativo: esta última resolución bien puede modificar los términos de la aprobación provisional (artículo 32.4 del Reglamento de la Ley). En otros supuestos, por el contrario, si aquellas alegaciones afectan tan sólo a extremos más detallados que formarán parte del ulterior proyecto constructivo, deberán ser examinadas y resueltas en el seno de los trámites de aprobación del proyecto de ejecución.

El hecho de que los artículos 10 de la Ley 25/1998 y 34.1 de su Reglamento dispongan que las observaciones en este trámite deberán versar sobre las circunstancias que justifiquen la declaración de interés general de la carretera y sobre la concepción global de su trazado, tal hecho, decimos, es congruente con la naturaleza misma de los estudios informativos provisionalmente aprobados, en los que se contienen diversas alternativas globales de trazado y se propone la opción por alguna de ellas. Nada impide, sin embargo, que quien alega en este trámite formule propuestas o sugerencias, o indique errores y defectos del estudio informativo en sí mismo considerado. La aprobación definitiva de este último podrá, por su parte, aceptarlas o no y recoger o rechazar las sugerencias correspondientes o deferir a la fase de ejecución, si preciso fuera, las obras cuya realización se inste para subsanar las supuestas deficiencias.

En todo caso, concluimos, lo que no resulta compatible con el designio del artículo 10 de la Ley 25/1988 es la apertura de tantos procedimientos singulares cuantas alegaciones se presenten sobre el contenido del proyecto objeto del estudio informativo. Precisamente por su concepción unitaria, la Ley 25/1988 ha querido que se trate de un procedimiento "universal" y no de tantos procedimientos individuales cuantos alegantes o solicitantes haya. Así lo expusimos en la sentencia de 8 de abril de 2008, haciendo nuestros los términos de la de instancia y rechazando la obligación de "apertura de infinidad de procedimientos tantos cuantos sean las peticiones que en relación con el Estudio se plantearen por los interesados".

Sexto

Sentado lo anterior, es oportuno acometer conjuntamente el análisis de los tres siguientes motivos de casación en los que se imputa a la Sala la vulneración de diversos preceptos de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, siempre sobre la base de que la Administración debió incoar un procedimiento autónomo para resolver la "solicitud" del Ayuntamiento recurrente. Como quiera que hemos rechazado esta premisa, los tres motivos serán asimismo desestimados.

  1. En efecto, frente a la acusación de que la Sala vulnera los "artículos 68 [...] 70 y siguientes de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre " al admitir que la Administración no llegara a incoar un procedimiento singular a instancia del Ayuntamiento, baste reiterar lo ya expuesto. La Ley 30/1992 no obliga -repetimos- a incoar múltiples procedimientos, consecutivos a las solicitudes de los interesados, cuando en relación con la construcción de una autopista como la de autos la Administración se atiene a las prescripciones más específicas de la Ley 25/1998, de Carreteras, y del Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre, que la desarrolla, poniendo en marcha los trámites exigibles desde la aprobación provisional a la aprobación definitiva de los estudios informativos.

    Como también expresábamos en la sentencia de 8 de abril de 2008 haciendo nuestra la tesis de instancia, "carecería de sentido jurídico que, una vez incoado el procedimiento específicamente previsto y diseñado para permitir la participación de personas particulares y de entes públicos afectados o interesados, tuvieran que abrirse tantos nuevos procedimientos como personas (físicas o jurídicas, públicas o privadas) estuvieran afectadas o interesadas en el proyecto y discreparen del contenido [...] del Estudio Informativo".

  2. No se vulneran tampoco los artículos 42.1º (obligación de resolver) y 89.1 y 2 (contenido de la resolución final) de la Ley 30/1992, pues en este caso existió una resolución expresa de inadmisión, dictada por el Ministerio de Fomento. La obligación de resolver de forma expresa puede cumplirse tanto si se entra en el fondo de la pretensión deducida en vía administrativa como si se inadmite ésta, por las razones que la propia Administración exponga de forma motivada. Y uno de los contenidos posibles de la resolución administrativa a los que se refiere el artículo 89 citado es, precisamente, el que rechaza la tramitación de un procedimiento singular por entender que el aplicable a las alegaciones correspondientes es el previsto en la legislación sectorial de carreteras.

  3. En fin, no se produce la infracción de los principios generales que rigen la actividad administrativa (artículo 3.1 y 2 de la Ley 30/1992 ) o las relaciones entre Administraciones Públicas (artículo 4.1 de la Ley 30/1992 ) cuando la Administración del Estado remite al cauce legal prefijado a estos efectos la solución de las discrepancias que la Corporación Local pudiera tener con el contenido del estudio informativo de una autopista que transcurre por su término municipal.

Séptimo

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso de casación con la preceptiva condena en costas a la parte que lo ha sostenido, conforme prescribe el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación número 1496/2006, interpuesto por el Ayuntamiento de Torreperogil contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional el 23 de octubre de 2005, recaída en el recurso número 323 de 2004. Imponemos a la parte recurrente las costas del recurso.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Manuel Campos.- Eduardo Espín.- José Manuel Bandrés.- Óscar González.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.

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