STS, 7 de Marzo de 2014
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| ECLI | ES:TS:2014:1016 |
| Número de Recurso | 1340/2013 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 7 de Marzo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a siete de Marzo de dos mil catorce.
Visto por la Sala de lo Contencioso- Administrativo (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, contra el Auto de 20 de diciembre de 2012 , y contra el posterior de 29 de enero de 2013, dictados ambos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en el recurso contencioso administrativo nº 568/2012 , sobre concierto para la prestación de asistencia sanitaria.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la Administración General del Estado.
En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso-administrativo número 568/2012, la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, sede en Las Palmas, dicta Auto de 20 de diciembre de 2012 , que acuerda " conceder la suspensión del acto administrativo objeto del recurso ". Y posteriormente dicta Auto de 29 de enero de 2013 , que desestima el recurso de súplica interpuesto contra el anterior.
Contra las citadas resoluciones, que acuerdan la medida cautelar de suspensión, la Administración de la Comunidad Autónoma interpone recurso de casación, solicitando que se estime el recurso de casación, se case la sentencia recurrida y se dicte otro auto que acuerde no acceder a la medida cautelar interesada de suspensión de la ejecución del auto impugnado.
La Administración General del Estado, por su parte, solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso de casación por ser plenamente ajustada a Derecho la resolución judicial recurrida.
Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 4 de marzo de 2014, en cuya fecha ha tenido lugar.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
El recurso de casación se interpone contra los autos, relacionados en el primer antecedente, que acordaron, al estimar la pretensión cautelar y al desestimar la suplica, respectivamente, " conceder la suspensión del acto administrativo objeto del recurso " y " mantener en su integridad " dicha suspensión.
El recurso contencioso-administrativo, en cuya pieza separada se dicta el Auto ahora impugnado, se interpuso por el Abogado del Estado " en la representación que por su cargo ostenta del Ministerio de Defensa (Instituto Social de las Fuerzas Armadas)", contra el Acuerdo de la Consejera de Sanidad, de fecha 6 de septiembre de 2012 que denuncia el Concierto de 30 de diciembre de 1986 entre el Servicio Canario de Salud y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), para la prestación de la asistencia sanitaria a sus mutualistas en la Comunidad Autónoma de Canarias.
La Sala de instancia fundamenta la suspensión cautelar que acuerda, en la resolución recurrida, porque « en el presente caso, con independencia de la circunstancia de que los perjuicios que pudieran derivarse para el colectivo de mutualistas recurrente sean más o menos importantes, que sin duda lo son en gran medida, la Sala debe compartir el punto de vista sustentado por la recurrente en orden a que la poca menos que nula motivación del acto recurrido otorga, sin que para ello sea preciso examinar el fondo del asunto en absoluto dada la claridad del defecto apuntado, la apariencia de buen derecho a la actora, por lo que procede conceder la suspensión interesada. Y es que una medida del calado de la que es objeto del presente contencioso no puede ser despachada con una fórmula genérica del tipo de "la actual realidad legislativa en materia sanitaria ha hecho el concierto tan obsoleto que resulta ineludible su denuncia" sin más especificaciones, por lo que no puede la Sala mantener la eficacia de dicha resolución hasta que se resuelva el pleito principal. No hay que perder de vista que elpropio Convenio denunciado exige la repetida motivación como requisito para llevar a cabo tal denuncia ».
El recurso de casación se sustenta sobre un único motivo, en el que, por el cauce procesal que establece el artículo 88.1.d) de la LJCA , se denuncia la lesión de los artículos 103 de la CE , 57 de la Ley 30/1992 , 129 y siguientes de la LJCA , y de la jurisprudencia dictada en su aplicación.
Sostiene la Comunidad Autónoma recurrente que el acto impugnado es de naturaleza económica y en tales casos la jurisprudencia es contraria a conceder la medida cautelar de suspensión, excepto cuando se causan perjuicios irreparables. Así lo reconoce el auto recurrido y, sin embargo, al introducir el criterio sobre la apariencia de buen derecho, concluye en la adopción de la suspensión del acto administrativo impugnado, porque tal acto no se encuentra motivado. Se muestra, por tanto, conforme con el voto particular que formula una magistrada de la Sala que discrepa del parecer mayoritario expresado en el auto recurrido. Además, se analiza el fondo del asunto y se indica que el acto administrativo de denuncia del concierto estaba suficientemente motivado y que, en ningún caso, la ejecución del acto conlleva la negación de asistencia sanitaria a los mutualistas que opten por la asistencia del sistema público de salud canario.
El Abogado del Estado sostiene, por su parte, que es manifiesta la falta de motivación del acuerdo recurrido, que los perjuicios irreversibles han sido correctamente apreciados por la Sala de instancia, porque mientras no se celebre un nuevo concierto se deja sin cobertura jurídica a los miembros del ISFAS, toda vez que el acto recurrido no hace referencia a dicha asistencia sanitaria tras la denuncia del concierto.
Las medidas cautelares están concebidas, con carácter general, para asegurar la eficacia de la resolución que ponga fin al proceso, evitando que el transcurso del tiempo ponga en peligro el cumplimiento de la resolución de terminación del mismo. Dicho en términos legales, las medidas pretenden " asegurar la efectividad de la sentencia " ( artículo 129.1 de la LJCA ).
Con tal propósito, el riesgo derivado de la duración del proceso, el " periculum in mora ", se erige, en el artículo 130 de la citada Ley Jurisdiccional , como uno de los presupuestos esenciales para la adopción de la medida cautelar, al tener que tomar en consideración, en la decisión cautelar, que " la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudieran hacer perder su finalidad legítima al recurso ". La medida cautelar, por tanto, intenta salvaguardar que la futura sentencia pueda ser cumplida, y que su pronunciamiento tenga un efecto útil, soslayando que se produzcan situaciones irreversibles.
El criterio de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, por su parte, es, en este sentido, complementario del de la pérdida de la finalidad legítima del recurso, como señala la Sentencia de esta Sala de 15 de septiembre de 2003 . De modo que la decisión cautelar ha de ponderar la medida en que el interés público demanda la ejecución, para adoptar la suspensión en función de la intensidad de los intereses públicos concurrentes. Esta operación jurídica en virtud de la cual se valoran, sopesan y ponderan los intereses en juego comprende tanto los intereses públicos como los de carácter privado, así como el contraste entre los diversos intereses públicos concurrentes.
Por tanto, la medida cautelar no puede prescindir de esa valoración de los intereses en conflicto, como dispone el artículo 130.1 de la LJCA que exige para su adopción la " previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto "; y en lo que se insiste en el apartado segundo del mismo artículo 130, cuando declara que la valoración ha de hacerse " en forma circunstanciada ".
Acorde con las elementales consideraciones expuestas en el fundamento anterior, debemos adelantar que el Auto que acuerda la suspensión cautelar infringe los artículos 129 y 130 de la LJCA , invocados por la Administración recurrente, tanto en lo relativo a asegurar la efectividad de la sentencia, " periculum in mora ", como respecto de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, atendidas las singularidades concurrentes en el caso.
Reparemos que el auto impugnado reconoce que estamos ante un acto de naturaleza económica y " existiendo pacífica jurisprudencia contraria a conceder la misma en tales casos excepto si por la recurrente se acredita causación de perjuicios irreparables ". Dicho esto, no hace ninguna valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, sino que añade, y es lo que constituye la razón de decidir sobre la pretensión cautelar, que ha de " examinar la apariencia de buen derecho ", y adentrándose en la cuestión de fondo considera que hay una " nula motivación del acto recurrido ", lo que conduce a la Sala de instancia a acordar la cautela solicitada.
No podemos compartir las razones que llevan a la Sala de instancia a acordar la medida cautelar de suspensión de la ejecución del acto administrativo impugnado, lo que nos debe conducir a casar la sentencia, en atención a las razones que seguidamente expresamos.
En primer lugar porque prescinde de los criterios que legalmente se establecen, como antes adelantamos, para la adopción de una medida cautelar. Nos referimos a asegurar la efectividad de la sentencia, " periculum in mora ", y a la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto.
Y, en segundo lugar, porque la doctrina del " fumus boni iuris " precisa de la concurrencia de unos requisitos que no se aprecian en el caso examinado, entre los que destaca que estemos ante una causa de nulidad que aparezca de modo evidente y palmario, como exige la tradicional jurisprudencia de esta Sala.
Abundando en las dos razones expuestas y al situarnos en la posición que nos coloca el artículo 95.2.d) de la LJCA , debemos añadir, respecto del " periculum y mora " y la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, que el recurso no pierde su finalidad legítima, ni se priva de efectividad al pronunciamiento futuro que recaiga en el proceso, porque no se suspenda la ejecución de la denuncia del concierto, que es el acto impugnado en el recurso contencioso administrativo. Así es, dicha actuación administrativa tiene una consecuencia de carácter puramente económico, cifrada por la recurrente en casi dos millones de euros.
Esta trascendencia económica determina que la sentencia que se dicte en el proceso, cualquiera que sea su sentido estimatorio o no, siempre podrá ser cumplida. No estamos, por tanto, ante una situación irreversible que hace ineficaz el proceso o inútil la sentencia. Se trata simplemente del aumento en el precio de la facturación por los servicios sanitarios que se prestan, mientras se sustancia el proceso. Si ha de estarse a los gastos sanitarios en la cuantía que establece el concierto, o a otros precios actualizados.
Interesa destacar, respecto de la valoración circunstanciada de los intereses en conflicto, que la Administración recurrente ha insistido en el recurso contencioso administrativo y ahora en casación, que la denuncia del concierto no supone la negación a la asistencia sanitaria a los mutualistas que opten por la asistencia sanitaria del sistema público de salud canario, que podrán seguir acudiendo a los servicios sanitarios del SCS, pero eso sí, tales asistencias serán facturadas, salvo que se convenga un nuevo concierto con nuevas condiciones .
De manera que los perjuicios derivados de la ejecución de la denuncia del concierto, no está de más insistir, tienen un carácter reversible porque se limitan a la determinación, o si se quiere al aumento, del precio de facturación por los servicios sanitarios. En definitiva, la valoración circunstanciada no inclina, en esa operación de ponderación de los intereses en juego, la balanza a favor de la suspensión de la ejecución del acto administrativo recurrido en la instancia.
Por lo demás, no se pone de manifiesto por la representación del Instituto recurrido otros perjuicios que sean de naturaleza irreversible o irreparable, ni concurre ninguna injerencia competencial en los términos que señala el Abogado del Estado.
En consecuencia, no procede la adopción de la medida cautelar de suspensión porque no peligra la finalidad legitima del recurso, ni la valoración circunstanciada de intereses avala dicha conclusión.
Realizado el juicio cautelar en los términos expuestos, tampoco la aplicación de la doctrina sobre la apariencia de buen derecho nos lleva a conclusión distinta de la antes expuesta.
Así es, la causa de nulidad, en este caso la falta de motivación del acto administrativo, ha de aparecer, según la tradicional jurisprudencia de esta Sala, de modo evidente, incuestionable y palmario. En caso contrario se corre el riesgo de vulnerar el derecho a un proceso con todas las garantías, previsto en el artículo 24.2 de la CE , al prescindirse de la necesaria contradicción y prueba en el proceso. Repárese que el incidente cautelar entraña siempre un juicio de cognición limitado, por ello la pieza separada de medidas cautelares no es el momento procesal idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito, al no disponerse de plenitud de conocimiento sobre las cuestiones de fondo.
En todo caso, la motivación que exige el Concierto, suscrito en fecha 30 de diciembre de 1986, entre el Servicio Canario de Salud y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas, para formalizar la denuncia del mismo, se expresa en la resolución que denuncia el concierto en los siguientes términos " el citado concierto se ha venido prorrogando año tras año, sin embargo, la actual realidad legislativa en materia sanitaria lo ha dejado obsoleto; además de generarse descompensación económica perjudicial para esta Administración, y constituir una situación no pacífica por antecedentes conocidos y no solventados; por lo que resulta ineludible la denuncia del mismo, sin perjuicio de una concertación acorde con la legalidad vigente", según recoge el párrafo tercero de la denuncia del concierto. De modo que no podemos considerar como palmaria o evidente, según el conocimiento limitado, propio de la pieza separada de medidas cautelares, la falta de motivación. Ni, en consecuencia, el contenido del acto impugnado constituye un sustento adecuado para la adopción de la medida cautelar acordada por la Sala de instancia.
Procede, por tanto, estimar el motivo alegado por infracción de los artículos 129 y 130 de la LJCA y declarar haber lugar al recurso de casación.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción no se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en este recurso de casación, ni en el recurso contencioso administrativo.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Debemos declarar y declaramos que ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que legalmente ostenta, contra el Auto de 20 de diciembre de 2012 , y contra el posterior de 29 de enero de 2013, dictados ambos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, con sede en Las Palmas, en el recurso contencioso administrativo nº 568/2012 , que acordó la suspensión de la resolución recurrida.
En consecuencia, revocamos los expresados Autos y acordamos denegar la suspensión de la ejecución del la Resolución de la Consejera de Sanidad, de fecha 6 de septiembre de 2012, que denuncia el Concierto de 30 de diciembre de 1986 entre el Servicio Canario de Salud y el Instituto Social de las Fuerzas Armadas (ISFAS), para la prestación de la asistencia sanitaria a sus mutualistas en la Comunidad Autónoma de Canarias.
No se hace imposición de las costas procesales ocasionadas en el recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Maria del Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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