STS, 25 de Febrero de 2014

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña dictó, con fecha 6 de abril de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 318 de 2009 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « 1.-DESESTIMAR el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden IUE241/2008, de 19 de mayo, por la que se aprueba la trama urbana consolidada del municipio de Parets del Vallés. 2.- No hacer especial pronunciamiento sobre las costas causadas.».

Dicha sentencia, después de transcribir los artículos 4.3 de la Ley catalana de Equipamientos Comerciales 18/2005, de 27 de diciembre, y el artículo 18 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 379/2006, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Plan Territorial Sectorial de Establecimientos Comerciales, indicando seguidamente que dichos preceptos no se han visto afectados por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011 (asunto C-400/08 ), declara en el fundamento jurídico quinto que: «Examinaremos en primer lugar la interpretación que debe darse a las definiciones contenidas en los artículos 4.3 de la LEQ y 18 del Decreto 379/2006 , por ser antecedente lógico de la siguiente cuestión, relativa a si la Unidad de Actuación 12 encaja en el supuesto "continuidad de edificios residenciales".

»Como hemos avanzado ya, los demandantes sostienen que los preceptos "definen tres realidades diferentes que pueden catalogarse como trama urbana consolidada". Por el contrario, la Administración entiende que "los criterios establecidos en el artículo 18 del PTSEC no responden a tres realidades tal y como manifiesta el Ayuntamiento, sino que son tres características enumeradas adjetivadas de una misma realidad que define el concepto de trama urbana consolidada", según se lee en la contestación a las alegaciones del Ayuntamiento (folio 89 del expediente), transcritas en el folio 7 de la contestación a la demanda presentada por éste.

»Tanto la letra de la ley como su finalidad ( artículo 3.1 del CC ) apoyan la interpretación que hace la Administración.

»La letra de la Ley porque el artículo 4.3 no dice "son" trama urbana consolidada los siguientes espacios (sea de manera alternativa o cumulativa), sino "para determinar qué se entiende por trama urbana consolidada deben tenerse en cuenta..." una serie de factores que enumera. Por tanto, el precepto no alude a espacios, que es la base de la interpretación mantenida por los demandantes, sino a criterios o factores a tener en cuenta para determinar la trama urbana consolidada de un municipio. En este sentido, el artículo 20 del Decreto, cuando regula el procedimiento para delimitar las tramas urbanas consolidadas de aquellos municipios con poblaciones inferiores a 25.000 habitantes y que no sean capital de provincia, dispone que "Para llevar a cabo esta determinación se tendrán en cuenta los criterios establecidos en el artículo 18 de este Decreto " [la negrita es nuestra]. Y la propia expresión "continuidad de edificios residenciales plurifamiliares" parece referirse más bien a que para fijar la trama urbana consolidada hay que atender a los espacios donde reside mayoritariamente la población y además hay continuidad de edificios residenciales, entendida como sucesión o acumulación de esta clase de edificios, y no tanto a las "zonas físicamente adyacentes o inmediatamente contiguas a los edificios residenciales plurifamiliares", como sostienen los recurrentes.

»Y la finalidad perseguida por la Ley porque, según su Exposición de Motivos, lo que se pretende es mantener un "modelo urbano (...) propio de nuestro estilo de vida", caracterizado por el comercio de los centros históricos, que "se contrapone a modelos de comercio periférico, característicos de modelos que nos son ajenos". Estas manifestaciones descartan una interpretación en la que la trama urbana consolidada pudiese expandirse más allá de los límites naturales de la ciudad hacia espacios adyacentes o contiguos a ésta, pero exteriores, ya que la Ley pretende lograr una "ciudad compacta que reduce la movilidad y evita los desplazamientos innecesarios".».

En el fundamento jurídico sexto de la sentencia recurrida, el Tribunal a quo expresa lo siguiente: «Descartada la interpretación de la norma que pretenden los recurrentes, ha perdido su soporte la segunda fase de su razonamiento, esto es, si la Unidad de Actuación 12 encaja en el supuesto "continuidad de edificios residenciales plurifamiliares", pues ya hemos dicho que esta expresión no alude a un espacio adyacente o colindante a los citados edificios sino a un criterio, el de la unión o encadenamiento de edificios residenciales plurifamiliares. Por tanto, no es necesario adentrarnos en el examen del mismo.».

Continúa la Sala de instancia declarando en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida que: «El segundo motivo del recurso descansa en el principio de igualdad en la aplicación de la ley del artículo 14 CE . Los demandantes entienden que la determinación por la Generalidad de la trama urbana consolidada de Parets del Vallés ha sido discriminatoria porque otras áreas o espacios de otros municipios fueron incluidos en sus respectivas tramas urbanas aplicando, según ellos, el criterio de que tales zonas eran "continuidad de edificios residenciales".

»Lo primero que hay que advertir es que de acuerdo con lo establecido en los dos Fundamentos precedentes, resulta imposible otorgar la tutela solicitada. Y ello porque lo que pretenden los recurrentes es beneficiarse de una interpretación que, de ser cierto que se empleó en esos otros casos invocados, sería contraria a Derecho, y como ha dicho el Tribunal Constitucional en tantas ocasiones (por todas, Sentencia 34/2002, de 11 de febrero ) no existe un derecho a la igualdad en la ilegalidad. Empleamos además la expresión condicional "de ser cierto" porque los recurrentes tampoco aportan prueba de que ello sea así. Simplemente aportan planos, fotografías y extractos de algún instrumento urbanístico y mediante una operación de deducción llegan a la conclusión de que si tales zonas se incluyeron en las tramas urbanas consolidadas de sus respectivos municipios debió serlo con base en el criterio que les favorece.

»Por todo ello, el motivo debe ser desestimado.».

Finalmente, como justificación de su decisión, la Sala sentenciadora declara en el fundamento jurídico octavo que: «El último motivo de impugnación, que mantiene sólo el Ayuntamiento de Parets del Vallés, es que la resolución administrativa incluyó una motivación "defectuosa y contradictoria". Denuncia que a pesar de que en sus alegaciones expusieron que la Unidad de Actuación 12 debía integrarse en la trama urbana consolidada con base en el segundo de los supuestos (la continuidad de edificios residenciales plurifamiliares) del artículo 4.3 LEQ, la Administración rechazo esa alegación motivando que la Unidad de Actuación no cumplía los requisitos del tercero (tramas comerciales insertas en usos residenciales).

»Es cierta la incongruencia que denuncian, pero la finalidad de la motivación de los actos administrativos es exteriorizar y dar a conocer cuáles han sido los motivos determinantes de la decisión de la Administración y permitir el control judicial de la decisión, y desde estos parámetros el acto está suficientemente motivado. Otra cosa es que la respuesta no convenza al Ayuntamiento o que no responda a su concreta argumentación, pero la motivación no tiene por qué ser exhaustiva si cumple con su finalidad. Por tanto, el acto se halla suficientemente motivado y el hecho de que la respuesta dada por la Generalidad a las alegaciones del Ayuntamiento no responda exactamente a las cuestiones planteadas no es vicio de nulidad ni de anulabilidad, ya que ninguna indefensión se ha ocasionado al mismo (artículo 63.2 de la LRJPAC).».

Notificada la referida sentencia a las partes, las representaciones procesales de la entidad mercantil Barnasfalt S.A. y del Ayuntamiento de Parets del Vallés presentaron ante la Sala de instancia sendos escritos solicitando que se tuviese por preparado contra ella recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que aquélla accedió mediante diligencia de ordenación de fecha 13 de mayo de 2011, en la que se mandó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña, y, como recurrente, el Ayuntamiento de Parets del Vallés, representado por el Procurador Don Julián del Olmo Pastor, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición del recurso de casación, por lo que, al no haber comparecido la entidad mercantil Barnasfalt S.A. se declaró desierto el recurso de casación por ella preparado mediante Decreto de fecha 6 de septiembre de 2011.

El recurso de casación interpuesto por la representación procesal del Ayuntamiento de Parets del Vallés se basa en dos motivos, el primero esgrimido al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , y el segundo al del apartado c) del mismo precepto, si bien el primero se subdivide en cuatro motivos, el primero por haber infringido la Sala de instancia lo dispuesto en los artículos 317.6 de la Ley 1/2001, de 7 de enero, de Enjuiciamiento civil, en relación con el artículo 319 de la propia Ley de Enjuiciamiento y el artículo 60 de la Ley de esta Jurisdicción , por cuanto en el fundamento jurídico séptimo de la sentencia recurrida se han conculcado las reglas sobre la fuerza probatoria de los documentos públicos, concretamente de los documentos 1 a 17 de los acompañados con la demanda, ya que éstos acreditan que la Dirección General de Comercio interpreta la inclusión en la TUC de los correspondientes municipios, mientras que el Tribunal a quo llega a una conclusión arbitraria al considerar que tienen por objeto obtener una igualdad en la ilegalidad; el segundo por haber conculcado la Sala de instancia lo dispuesto en el artículo 3.1 del Código civil y la Jurisprudencia que lo interpreta, por haber realizado la Sala sentenciadora una interpretación de lo establecido en los artículos 4.3 de la Ley de Equipamientos Comerciales y del artículo 18 del Plan Sectorial de Equipamientos Comerciales contraria al sentido de sus palabras; el tercero por haber infringido la Sala a quo la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011 (asunto C-400/08 ), ya que en ésta se declaran ilegales las restricciones a la libertad de implantación de establecimientos comerciales derivadas de la existencia de Tramas Urbanas Consolidadas, lo que se ha producido con la exclusión de la Unidad de Actuación nº 12 de la Trama Urbana Consolidada, al imposibilitar la transformación de un ámbito de actividad comercial y terciaria en el municipio, implicando una restricción a la libertad de implantación de establecimientos comerciales, y el cuarto por haber infringido el Tribunal a quo lo establecido en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , al carecer la Orden impugnada de motivación suficiente sin haber dado respuesta a la alegación formulada por el Ayuntamiento recurrente, lo que reconoce la propia sentencia en el fundamento jurídico octavo, a pesar de lo cual no declara dicha Orden contraria a Derecho sino que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y, finalmente, el segundo motivo esgrimido por quebrantamiento de forma, al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , denuncia la incongruencia omisiva de la sentencia recurrida, al no haberse dado respuesta a la pretensión de nulidad parcial de la Orden impugnada por no incluir en la Trama Urbana Consolidada del municipio de Parets del Vallés la Unidad de Actuación número 12 (IVECO) con quiebra de los principios y objetivos de la Ley de Equipamientos, ni ha dado respuesta tampoco a la pretensión de nulidad parcial de la Orden impugnada en tanto que la inclusión de los supuestos aportados a los autos en las correspondientes Tramas Urbanas Consolidadas única y exclusivamente se podía justificar de acuerdo con la interpretación efectuada por el Ayuntamiento recurrente, sin abordar la Sala sentenciadora la cuestión planteada acerca de la vulneración del principio de igualdad recogido en el artículo 14 de la Constitución , para lo que se aportaron una serie de supuestos evidenciadores de esa desigualdad, con lo que la sentencia recurrida ha vulnerado la doctrina jurisprudencial, recogida en las sentencias que se citan, acerca de la congruencia exigible a las sentencias, y así terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y que se dicte otra por la que se « estime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por esta parte contra la Orden IUE241/2008, de 19 de mayo, mediante la cual se aprueba la Trama Urbana Consolidada del municipio de Parets del Vallés y, en consecuencia, declare la inclusión de la Unidad de Actuación nº 12 (IVECO) en dicha Trama Urbana Consolidada o, subsidiariamente, para el supuesto que estime el motivo consistente en la infracción de las normas reguladoras de la Sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, conforme al artículo 95.2 c) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , ordene se repongan las actuaciones al estado y momento en que se estime producida dicha infracción ».

Admitido a trámite el recurso de casación interpuesto, se dio traslado por copia a la representación procesal de la Administración autonómica comparecida como recurrida para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al expresado recurso, lo que llevó a cabo con fecha 9 de enero de 2012, aduciendo que la Sala de instancia contiene una valoración negativa de los documentos aportados con la demanda, al no obtener de ellos las conclusiones que pretendían los demandantes y así lo expresa dicha Sala en el fundamento jurídico séptimo, y otro tanto cabe decir respecto del segundo submotivo de casación, en que la Sala sentenciadora hace una interpretación diferente de la pretendida por los demandantes y en el mismo sentido que los interpreta la Administración autonómica demandada, mientras que el propio Ayuntamiento reconoce que la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 24 de marzo de 2011 declara que el artículo 4.3 de la Ley catalana 18/2005, de 27 de diciembre, y el artículo 18 del Decreto de la Generalidad 379/2006, de 10 de octubre , no suponen un incumplimiento del artículo 43 de la Constitución Europea, según expresamente lo declara la Sala de instancia, mientras que no cabe, al articular los motivos de casación, denunciar los incumplimientos que hayan podido cometer los actos o disposiciones administrativos impugnados, que ya hubiera declarado el Tribunal a quo que no han sido incumplidos, porque supondría enjuiciar de nuevo aquellos actos o disposiciones que ya han sido enjuiciados, sin que, en contra del parecer del Ayuntamiento recurrente, la sentencia recurrida haya incurrido en incongruencia omisiva al haber desestimado íntegramente el recurso contencioso-administrativo interpuesto, y, finalmente, no cabe invocar en casación la infracción de normas autonómicas, según lo ha declarado la jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, las actuaciones quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 11 de febrero de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Se denuncia en el primer submotivo de casación, basado en infracción de normas, que la Sala sentenciadora ha vulnerado lo establecido en los artículos 317.6 de la Ley de Enjuiciamiento civil , en relación con el artículo 319 de esta misma Ley y el artículo 60 de la Ley de esta Jurisdicción , porque no ha valorado los documentos aportados, bajo los números 1 a 17, con la demanda.

El motivo no puede prosperar porque, al articularlo, la representación procesal del Ayuntamiento recurrente pretende que el Tribunal a quo obtenga de dichos documentos las mismas conclusiones que de ellos deduce el propio Ayuntamiento, pero el Tribunal a quo , en el fundamento jurídico séptimo, declara categóricamente que los planos, fotografías y extractos de instrumentos urbanísticos no conducen a la conclusión que aquél pretende acerca de la inclusión en las Tramas Urbanas Consolidadas, según el criterio que le favorece.

Continúa sosteniendo el representante procesal del Ayuntamiento recurrente que el Tribunal a quo ha vulnerado el artículo 3.1 del Código civil , al no haber interpretado los artículos 4.3 de la Ley catalana 18/2005, de Equipamientos Comerciales, y 18 del Decreto de la Generalidad de Cataluña 379/2006, de 10 de octubre , por el que se aprueba el Plan Territorial Sectorial de Equipamientos Comerciales, de acuerdo con el sentido propio de sus palabras.

Es doctrina jurisprudencial que la interpretación del ordenamiento propio de las Comunidades Autónomas corresponde a los Tribunales radicados en la propia Comunidad Autónoma, salvo que con tal interpretación se conculquen preceptos del ordenamiento estatal o comunitario europeo, para lo que no basta con invocar lo dispuesto en el artículo 3 del Código civil , que contiene un precepto relativo a la interpretación de normas, pues tal invocación tiene una finalidad meramente instrumental para tratar de que este Tribunal de Casación lleve a cabo una interpretación de los preceptos autonómicos distinta de la que ha realizado la Sala sentenciadora, razón por la que este segundo submotivo de casación no puede prosperar.

Denuncia el Ayuntamiento recurrente que la Sala sentenciadora ha incumplido lo declarado por el Tribunal de la Unión Europea en sentencia de fecha 24 de marzo de 2011 (asunto C400/08 ), a pesar de que, como declara aquella Sala, reconoce que en dicha sentencia se declara que es el artículo 4.1 de la Ley catalana 18/2005 el que incumple las obligaciones impuestas a los Estados miembros por el artículo 43 CE , cuando lo que se dirime en el pleito es si el precepto contenido en el artículo 4.3 de la misma Ley catalana es o no contrario al ordenamiento comunitario europeo, el que, como declara la Sala sentenciadora, al igual que el artículo 18 del Decreto autonómico 379/2006, el Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha declarado que no son contrarios al ordenamiento comunitario europeo, lo que, como hemos indicado, ha admitido el propio Ayuntamiento recurrente, por lo que este tercer submotivo de casación, basado en infracción de ley o de jurisprudencia, tampoco puede prosperar.

Finalmente, en el último submotivo basado en infracción de normas del ordenamiento jurídico, el Ayuntamiento recurrente asegura que el Tribunal de instancia ha conculcado lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley 30/1992 , al adolecer la Orden impugnada de defectuosa motivación, con lo que se ha causado la indefensión del Ayuntamiento.

Este motivo debe ser desestimado también porque, como explica con toda corrección la Sala sentenciadora en el fundamento jurídico octavo, transcrito en el antecedente quinto de esta nuestra sentencia, « la finalidad de la motivación de los actos es exteriorizar y dar a conocer cuáles son los motivos determinantes de la decisión de la Administración y permitir el control judicial de la decisión, y desde estos parámetros al acto está suficientemente motivado », por lo que llega a la conclusión de que la Orden impugnada está suficientemente motivada, aunque no haya dado exacta respuesta a los planteamientos del Ayuntamiento.

En el segundo motivo de casación, invocado al amparo de lo establecido en el apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción , por quebrantamiento de las reglas establecidas para el pronunciamiento de las sentencias, se asegura que la sentencia recurrida ha incurrido en incongruencia omisiva por no dar respuesta a las alegaciones relativas a la quiebra de los principios y objetivos de la Ley de Equipamientos ni a la vulneración del principio de igualdad, razones por las que se pretendió la nulidad parcial de la Orden relativa a la trama urbana.

De la lectura de los fundamentos quinto y séptimo de la sentencia recurrida se deduce que la Sala sentenciadora ha abordado las cuestiones, planteadas por los demandantes, relativas a los objetivos y principios de la Ley catalana 18/2005, así como a la denunciada conculcación del principio de igualdad, con lo que ha dado cumplida respuesta a la pretendida nulidad parcial de la Orden y desestimado íntegramente el recurso contencioso-administrativo deducido por dichos demandantes frente a la Orden por la que se aprueba la delimitación de la trama urbana consolidada del municipio de Parets del Vallés sin incluir en ella la Unidad de Actuación 12 por no cumplirse los requisitos para ello, y, en consecuencia, la sentencia recurrida no ha incurrido en la denunciada incongruencia omisiva.

La desestimación de todos los motivos de casación alegados por la Administración municipal recurrente comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto con imposición al Ayuntamiento de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.2 de la Ley de esta Jurisdicción , si bien, como permite el apartado tercero de este precepto, procede limitar su cuantía, por los conceptos de representación y defensa de la Administración comparecida como recurrida, a la cifra de dos mil euros, dada la actividad desplegada por el Abogado de la Generalidad de Cataluña para oponerse a dicho recurso.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .