STS, 11 de Marzo de 2014
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2014:906 |
| Número de Recurso | 401/2012 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 11 de Marzo de 2014 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a once de Marzo de dos mil catorce.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo interpuesto por LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS (CNAE), representada por el Procurador de los Tribunales D. Antonio de Palma Villalón, contra el Real Decreto 555/2012, de 23 de marzo, por el que se establece el título de Técnico en Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera y se fijan sus enseñanzas mínimas.
Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, con la representación que le es propia.
Con fecha 18 de abril de 2012 fue publicado en el Boletín Oficial del Estado el Real Decreto 555/2012, de 23 de marzo, por el que se establece el título de Técnico en Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera y se fijan sus enseñanzas mínimas.
La representación procesal de LA CONFEDERACIÓN NACIONAL DE AUTOESCUELAS (CNAE), ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra el referido Real Decreto, formalizando demanda mediante escrito en el que termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que: a) declare que la disposición impugnada (el Real Decreto 555/2012, de 23 de marzo, por el que se establece el título de Técnico de Conducción de Vehículos de Transporte por carretera y se fijan sus enseñanzas mínimas) es contraria al ordenamiento; y b) la anule".
La representación procesal de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, formuló contestación a la demanda interpuesta y suplica en su escrito a la Sala que "...dictar sentencia inadmitiendo o, en su defecto, desestimando el presente recurso contencioso-administrativo, con imposición de costas al recurrente".
Cumplimentado el trámite de conclusiones por las partes, en providencia de fecha 24 de enero de 2014 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 4 de marzo del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.
La Confederación Nacional de Autoescuelas impugna el Real Decreto 555/2012, de 23 de marzo, por el que se establece el título de Técnico en Conducción de Vehículos de Transporte por Carretera y se fijan sus enseñanzas mínimas, pretendiendo la declaración de nulidad de todo él.
El escrito de demanda destaca desde el inicio, diciendo que "es la clave de todo", el apartado 2, letra a), de su Disposición Adicional tercera, a cuyo tenor: " 2. La formación establecida en el presente real decreto, en sus diferentes módulos profesionales garantiza el nivel de conocimiento exigido en: a) La obtención de todos los permisos de conducir a partir de la clase B inclusive, mediante la superación de las pruebas pertinentes, basadas en el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores establecidas a tal efecto ". Estamos por tanto -dice- ante un título que habilita para conducir vehículos; que precisa, para obtenerlo, haber cursado unas enseñanzas; y haberlo hecho además en determinados centros educativos. Y sin duda -añade- que el móvil de la exigencia de los conocimientos y la pericia de las correspondientes personas está en un interés general tan importante como garantizar la seguridad vial.
Se fija después en el citado Reglamento General de Conductores y en los permisos de conducción que regula, para destacar que de las quince clases de ellos sólo quedan al margen de aquella letra a) las cuatro primeras, es decir, las referidas a ciclomotores y motocicletas. Y también en la regulación que dicho Reglamento hace de las enseñanzas de la conducción.
Acto seguido detiene la atención en el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial. Destaca en especial el objetivo de seguridad vial a que responden las normas reglamentarias a que aluden los dos últimos párrafos de su artículo 60.2. También, la competencia que la letra c) de su artículo 5 atribuye al Ministerio del Interior para conceder la autorización a los centros de formación de conductores. Y, asimismo, la función atribuida por la letra e) de su artículo 8.3 al Consejo Superior de Seguridad Vial, de " informar o proponer, en su caso, los proyectos de carácter general que afecten a la seguridad vial ", de la que dice que sin duda hay en ella un error, pues no existen "proyectos de carácter general", sino "proyectos (de disposiciones) de carácter general".
Y por fin, concreta los motivos de impugnación, en los que imputa, dicho en síntesis: a) Que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto impugnado no se dio audiencia a dicho Consejo, pese a la relación directa e inmediata de aquél con la seguridad vial, y pese a que éste, del que forma parte la actora, es, como dice el artículo 8.1 del Texto Articulado, "el órgano de consulta y participación para el desarrollo y ejecución de la política de seguridad vial", y, por ello y por aquella función atribuida, el instrumento para hacer efectiva, en ese ámbito, la audiencia de los ciudadanos requerida en los artículos 105 a) de la Constitución y 24.1.c) de la Ley 50/1997 ; ni tan siquiera consta -se añade en el mismo motivo- el criterio de la Dirección General de Tráfico del que habla el documento número 10 del expediente administrativo, proveniente de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. b) Que tampoco se dio audiencia a la actora, siendo así que, a su juicio, de la doctrina de esta Sala se desprende que el derecho a ese trámite depende de la representatividad de la correspondiente entidad y del concreto grado de afectación que la norma genera; que aquélla es abrumadoramente mayoritaria en su sector; y que raramente se podrá concebir una disposición más incisiva sobre el cometido de las autoescuelas. c) Que su texto no ha previsto que el Ministerio del Interior tenga la menor intervención a la hora de autorizar los correspondientes centros de impartición de las enseñanzas; estos -se dice después- van a carecer de la autorización de ese Ministerio, ya que nadie se la pide; la norma impugnada -se asegura por fin- permite que se creen y funcionen otros centros de formación de conductores carentes de dicha autorización. Y d) Que aquella letra a) del apartado 2 de la Disposición Adicional tercera tiene una redacción confusa, pues está por ver si las pruebas a las que alude se han de superar o, por el contrario, se entienden ya superadas con la obtención del título profesional.
Por su parte, la Abogacía del Estado comienza su escrito de contestación a la demanda negando la legitimación de la actora, pues, en suma, ninguna ventaja se seguiría para los centros autorizados conforme a la normativa de seguridad vial en el caso de estimación del recurso y anulación del Real Decreto impugnado, ya que su situación permanece incólume antes y después de él.
Afirma después que en el procedimiento de elaboración del Real Decreto no era necesaria la audiencia de la actora, pues su objeto no afecta a las enseñanzas impartidas por entidades como las federadas en ella. Tampoco lo era el informe de la Dirección General de Tráfico, dado que no es sino un órgano integrante de otro más amplio, el Ministerio del Interior, al cual sí se le dio audiencia, constando su informe favorable. Ni era preceptiva la audiencia e informe del Consejo Superior de Seguridad Vial, ya que aquél no es una norma que afecte a la seguridad vial, y la formación que regula no exime de que se cumplan los requisitos y exigencias de la normativa de seguridad vial, que se mantiene incólume y al margen de la del Real Decreto.
Y, ya por fin, niega que aquella letra a) del apartado 2 de la Disposición Adicional tercera exima a quienes obtengan el título que establece el Real Decreto de la superación de las pruebas a que se refiere, siendo ésta la interpretación del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, como muestra -dice- el documento número 1 de los acompañados con aquel escrito de contestación a la demanda. Y niega, también, remitiéndose al mismo documento, que el Real Decreto excluya que los centros donde se vayan a impartir las formaciones que regula (en tanto que algunos de los módulos de enseñanza, efectivamente, se refieren a la conducción de vehículos a motor) deban estar autorizados por el Ministerio del Interior o las CCAA que tengan competencias trasferidas. Insiste, en definitiva, en que seguirá siendo necesario que quienes pretendan utilizar vehículos de transporte obtengan los permisos de conducción conforme a la normativa de seguridad vial; y en que lo será, también, la autorización de las Administraciones Públicas competentes en materia de seguridad vial para que un centro pueda impartir conocimientos y técnica necesarios para la conducción de vehículos a motor.
Hemos afirmado (entre otras muchas y como ejemplo en la sentencia de fecha 3 de enero de 2013, dictada en el recurso 23/2012 ) que el interés legítimo necesario para tener por existente el presupuesto procesal en que consiste la denominada legitimación activa, requiere la titularidad potencial de una ventaja o utilidad jurídica, no necesariamente de contenido patrimonial, en quien ejercita la pretensión, que se materializaría de prosperar ésta. O lo que es igual, que aquélla presupone una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión (acto o disposición impugnados), en la que se integra, formando parte de ella, de su contenido, un interés en sentido propio, cualificado y específico, actual y real (no potencial o hipotético), de suerte que debe reconocerse si la anulación de ese acto o disposición produce automáticamente en aquel sujeto un efecto positivo (beneficio) actual o futuro pero cierto.
Eso es lo que ocurre para la actora en el caso de autos, pues la nulidad del Real Decreto que impugna llevaría consigo que los centros de formación que han de impartir las enseñanzas que regula no entren en funcionamiento y no compitan, por tanto, con las autoescuelas en la actividad de formación de conductores.
Procede, pues, rechazar aquella causa de inadmisibilidad alegada por la Abogacía del Estado.
Ninguna de las omisiones que se imputan al procedimiento de elaboración de aquel Real Decreto tienen consecuencias invalidantes.
La falta de audiencia del Consejo Superior de Seguridad Vial, porque no se deduce del artículo 8 del citado Texto Articulado que la misma fuera preceptiva, ya que una cosa es que las enseñanzas mínimas requeridas para la obtención del título que establece favorezcan la consecución de los objetivos que son propios de la seguridad vial, y otra distinta que constituyan en sí mismas -lo que no es así- una "política de seguridad vial" (número 1 de ese artículo 8), o que aquel Real Decreto sea -no lo es- un "proyecto de carácter general que afecte a la seguridad vial" [letra e) del número 3 del citado artículo 8]. Dicho de modo más amplio: ninguna de las funciones que ese número atribuye al citado Consejo lo es -ni su cabal ejercicio lo requiere- la de informar preceptivamente el establecimiento de títulos de formación profesional, aunque ésta pueda coadyuvar a la consecución de aquellos objetivos.
La no constancia en el expediente del criterio de la Dirección General de Tráfico, porque de las alegaciones de la actora no se deduce que fuera preceptivo, y porque la conveniencia de tenerlo en cuenta al elaborar un Real Decreto referido a aquel tipo de enseñanzas, queda cumplida desde el momento en que el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior (documento número 10 del expediente) apoya o hace descansar su parecer favorable al proyecto entonces en elaboración en el criterio, que menciona, de aquella Dirección General.
Y la falta de audiencia de la actora, porque es jurisprudencia reiterada la que afirma que la audiencia prevista en el artículo 24.1.c) de la Ley 50/1997 sólo es preceptiva respecto de las corporaciones y asociaciones que no sean de carácter voluntario ( sentencias, entre otras muchas, de 6 de octubre de 2005 , 8 de enero de 2007 o 12 de junio de 2008 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 31/2003 , 38/2001 y 3215/2004 ), sin que ni la amplia representatividad de aquélla, que no se pone en duda, ni el objeto del Real Decreto impugnado, que sólo atañe al establecimiento de un título de formación profesional que no modifica en nada el régimen jurídico propio de las autoescuelas, imponga que tal jurisprudencia sea excepcionada o matizada para este supuesto en concreto.
Por fin, tampoco apreciamos que concurra causa alguna de nulidad por razón de lo alegado en los motivos de impugnación que identificamos en las letras c) y d) del último párrafo del fundamento de derecho primero de esta sentencia. En cuanto al primero de ellos, porque la actora no llega a indicar ningún precepto del Real Decreto que impugna, ni a exponer ningún fundamento preciso, de los que se derive, directa o indirectamente, que los centros de formación en que han de impartirse las enseñanzas mínimas requeridas para la obtención del título profesional, queden exentos de obtener, también y en lo necesario, la autorización del Ministerio del Interior exigida en el artículo 5, letra c), del repetido Texto Articulado. Y, en cuanto al segundo, porque la redacción del apartado 2, letra a), de la Disposición Adicional tercera de aquél, es clara en cuanto a que la obtención de los permisos de conducir a que se refiere lo será mediante la superación de las pruebas pertinentes, basadas en el Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo , por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores establecidas a tal efecto, y no sin ella. Ahí, en ese extremo o a ese efecto de la obtención de esos permisos de conducir, lo único que lleva consigo la posesión del título profesional es la garantía de que su poseedor ha realizado el "aprendizaje de la conducción" en un centro de formación habilitado para ello, y, por tanto, de que concurre en él el presupuesto exigido en el artículo 41.2 de ese Reglamento General de Conductores para poder ser admitido a la realización de aquellas pruebas.
Dado que este recurso contencioso-administrativo se interpuso el día 7 de junio de 2012, cuando ya había entrado en vigor la modificación que la Ley 37/2011, de 10 de octubre, introdujo en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , procede imponer las costas causadas a la parte actora; si bien, como autoriza el número 3 de este precepto, con el límite de que en su tasación no podrá incluirse una cifra superior, por todos los conceptos, a la de 5.000 euros, al ser ésta la mayor que debe ponerse a cargo de aquélla en atención al esfuerzo profesional que requería la oposición a su demanda.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Confederación Nacional de Autoescuelas contra el Real Decreto 555/2012, de 23 de marzo. E imponemos a aquélla las costas causadas, con el límite fijado en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . D. Ricardo Enriquez Sancho D. Segundo Menendez Perez D. Luis Maria Diez-Picazo Gimenez Dª. Maria del Pilar Teso Gamella D. Ramon Trillo Torres PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.
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