STS, 10 de Febrero de 2014

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictó sentencia el 16 de febrero de 2011 , con los siguientes pronunciamientos en su parte dispositiva:

"Desestimar el recurso promovido por la representación procesal de SENYORS VALENCIANS S.L. frente a sendos acuerdos adoptados por el Jurado Provincial de Expropiación de Valencia dictados en el seno de los expedientes 531/2007 y 512/2007."

Notificada la sentencia, se presentó escrito por la representación procesal de la entidad Senyors Valencians, S.L., ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, manifestando su intención de interponer recurso de casación, y el Secretario Judicial, por diligencia de ordenación de 18 de marzo de 2011, tuvo por preparado el recurso, con emplazamiento de las partes ante esta Sala del Tribunal Supremo.

Con fecha 9 de mayo de 2011, presentó la parte recurrente el escrito de interposición del recurso de casación, en el que expuso los motivos en que se fundamentaba, y solicitó a esta Sala que dicte sentencia por la que, con estimación de este recurso y casación de la sentencia recurrida, estime las pretensiones interesadas en el escrito de demanda.

La Sección 1ª de esta Sala del Tribunal Supremo dictó auto, en fecha 19 de enero de 2012 , acordando lo siguiente:

"Declarar la inadmisión del recurso interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil Senyors Valencians, S.L., contra la Sentencia de 16 de febrero de 2011, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, dictada en el recurso nº 146/2008 , en cuanto a la Finca nº 26, declarándose la firmeza de la Sentencia recurrida, respecto de dicha finca; y, la admisión del recurso interpuesto respecto de la Finca nº 22; así como la inadmisión del motivo Primero (denominados III.1 y III.2), y, la admisión del resto de los motivos del recurso (denominados III.3 y III.4)."

Se dio traslado a las partes recurridas para que manifestaran su oposición al recurso, lo que verificó el Abogado del Estado, en escrito de 8 de marzo de 2012, en el que solicitó a la Sala que dicte sentencia que desestime el recurso y confirme la sentencia recurrida, y la Abogada de la Generalitat Valenciana, en escrito de 16 de abril de 2012, en el que solicitó igualmente a la Sala que dicte sentencia por la que desestime el recurso de casación, confirmando la sentencia dictada.

Conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo el día 4 de febrero de 2014, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Maria del Riego Valledor, Magistrado de la Sala.

Se interpone recurso de casación contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, de 16 de febrero de 2011 , que desestimó el recurso interpuesto por la entidad Senyors Valencians, S.L., también aquí parte recurrente, contra dos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, correspondientes a los expedientes de justiprecio de las fincas identificadas con los números 22 y 26 del Proyecto 31-V-1654, accesos a la Zona de Actividades Logísticas (Z.A.L.) del Puerto de Valencia.

Las fincas a que se refiere este recurso, afectadas por el indicado Proyecto de accesos a la Zona de Actividades Logísticas (Z.A.L.) del Puerto de Valencia, tenían una superficie de 3.160 m² la finca nº 22 y de 13 m² la finca nº 26, ambas en el término municipal de Valencia, clasificadas como suelo no urbanizable, con uso de huerta, siendo Administración expropiante la Consellería de Infraestructuras y Transporte de la Generalitat Valenciana.

El Jurado Provincial de Expropiación de Valencia, atendida la clasificación de suelo no urbanizable de las fincas expropiadas, estimó aplicable en su valoración el artículo 26 de la Ley 6/98 , y señaló que en atención a los valores de fincas análogas a las que se refiere el expediente, tanto por su régimen urbanístico, como por su situación, tamaño, naturaleza, usos y aprovechamiento, estimaba como valor del suelo el de 70 €/m², al que añadió el 5% de premio de afección y una indemnización por rápida ocupación de 1 €/m² por la superficie de los terrenos expropiados con uso de huerta, resultando un justiprecio de 235.420 € la finca nº 22 y de 963,50 € la finca nº 26.

Disconforme con la anterior valoración, la propiedad interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad de Valencia, en el que sostuvo la pretensión de que se valorasen las fincas expropiadas en la forma siguiente: a) al constituir una red primaria de conexión del sector de Pinedo, deben tasarse a partir de un valor de repercusión de 888 €/m² y un aprovechamiento de 1,3337 m²/m², de los que resulta un valor unitario del suelo de 1.184,32 €/m² y un justiprecio de 3.929.592,20 € la finca 22 y 16.165,96 € la finca 26, y b) subsidiariamente, si no se considerase que el interés de la expropiación fuese la construcción de una red primaria de conexión con el sector de Pinedo, solicita que se valoren las fincas como suelo no urbanizable, con el valor de 120 €/m² que ha establecido el Tribunal Superior de Justicia para la expropiación de terrenos de la Zona de Actividades Logísticas (Z.A.L.), resultando un justiprecio de 398.160 € de la finca 22 y de 1.638 € de la finca 26.

Como antes se ha dicho, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Valencia desestimó el recurso en la sentencia de 16 de febrero de 2011 , que constituye el objeto del presente recurso de casación.

El recurso de casación interpuesto por la propiedad se articula en 4 motivos, formulados al amparo de las letras c ) y d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción .

Como se ha indicado en los Antecedentes de Hecho de esta sentencia, la Sección 1ª de esta Sala dictó auto, de fecha 19 de enero de 2012 , que declaró la inadmisión del recurso de casación en relación con la finca nº 26, declarando la firmeza de la sentencia recurrida respecto de dicha finca, y respecto del recurso interpuesto en relación con la finca nº 22 declaró la inadmisión de los motivos del recurso denominados III.1 y III.2 y la admisión de los motivos III.3 y III.4.

El motivo III.3 del recurso denuncia, al amparo de la letra d) del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción , la infracción del artículo 126 LEF , que permite que el recurso pueda fundarse en vicio sustancial de forma o en la violación u omisión de los preceptos establecidos en dicha Ley, y el motivo III.4, también al amparo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , alega la vulneración de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por no considerar los terrenos expropiados como suelo urbanizable, y por no aplicar los valores fijados por el propio TSJ de la Comunidad Valenciana en expropiaciones de la Zona de Actividades Logísticas (ZAL) del Puerto de Valencia.

Como hemos indicado, el primer motivo del recurso (apartado III.3 del escrito de interposición), denuncia infracción del artículo 126 de la Ley de Expropiación Forzosa , que permite la posibilidad de impugnar el expediente expropiatorio con ocasión del recurso sobre el justiprecio, pues en este caso la sentencia impugnada ha omitido el análisis de la falta de la causa expropiandi denunciada.

En efecto, según reiterada doctrina jurisprudencial, que recogen entre otras las sentencias de esta Sala de 23 de julio de 2007 (recurso 4716/2004 ) y 5 de diciembre de 2007 (recurso 3064/2004 ), el artículo 126.3 de la Ley de Expropiación Forzosa admite la posibilidad de que, en la impugnación de los acuerdos de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa, puedan plantearse cuestiones como la nulidad de pleno derecho del expediente expropiatorio, por inexistencia de la declaración de utilidad pública y ausencia de la necesidad de ocupación.

Sin embargo, en el presente caso, la sentencia impugnada no niega la posibilidad de fundar el recurso contencioso administrativo en la ausencia de la declaración de utilidad pública, sino que indica que la nulidad del procedimiento expropiatorio por falta de la causa expropiandi se había solicitado en el escrito de conclusiones y no figuraba entre las pretensiones incorporadas a la demanda, que se limitaba a cuestionar el justiprecio.

Así resulta del razonamiento de la sentencia incluido al final del Fundamento de Derecho Tercero de la sentencia impugnada, que dice lo siguiente:

Reste decir que las manifestaciones del recurrente plasmadas en escrito de conclusiones con fecha de entrada 11 de enero de 2011 referentes a la supuesta falta de causa expropiandi del expediente de referencia, exceden el ámbito de cognición judicial suscitada en el presente recurso, el cual, como es sabido, se define en referencia a los concretos actos administrativos impugnados puestos en relación con el suplico del recurrente, en el caso presente, ceñido a la modificación de la cuantía justipreciada en los referidos acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación.

Tiene razón la sentencia impugnada en este punto, pues la demanda centró su impugnación en la valoración de la finca y fijación del justiprecio por el Jurado de Expropiación, incluyendo en sus Fundamentos de Derecho una primera consideración sobre el justo precio, "la aplicación valorativa de la comparación de aprecios expropiatorios" y "las expectativas urbanísticas del Suelo", añadiendo en la segunda consideración el detalle del justo precio que reclamaba con carácter principal y subsidiario, finalizando con un súplico congruente con el desarrollo de la fundamentación jurídica, en el que se incluyen las pretensiones relativas al justiprecio, pero no se incorpora pretensión alguna de anulación del procedimiento expropiatorio por falta de causa de la expropiación.

El Súplico de la demanda es del siguiente tenor literal:

"Que presentado este escrito con las copias y documentos que del mismo se acompañan en tiempo y forma, sirva tener por formulado recurso contencioso administrativo contra Jurado provincial de Expropiaciones seguir en su virtud el trámite procesal de pertinencia llegando a la apertura del periodo probatorio que desde la presente expresamente se interesa, y en su día dictando resolución por la que estimando los pedimentos de esta actora argumenta sirva declarar la modificación de la valoración de los aprecios expropiatorios estimando los pedidos por esta parte en el cuerpo de la presente y cuya justificación se hará efectiva en la fase probatoria, debiendo imponer en consecuencia la condena en costas a la administración actuante en virtud del fundamento jurídico expresado y habida cuenta de su proceder temeroso y desconsiderado."

El artículo 65.1 de la Ley de la Jurisdicción prohibe de forma tajante que en el escrito de conclusiones se planteen cuestiones que no hayan sido suscitadas en los escritos de demanda y de contestación, lo que es del todo coherente con la posición en el proceso de este trámite o fase conclusiva, pues el ámbito del debate ya se encuentra delimitado por las pretensiones deducidas ante el órgano jurisdiccional en los escritos de demanda y contestación, y la adición en el escrito de conclusiones de nuevas pretensiones anulatorias vulneraría el principio de contradicción y el derecho de prueba de la contraparte.

En el presente caso, el motivo de nulidad del procedimiento expropiatorio por falta de causa expropiandi no fue alegado en la demanda, como se ha visto, ni siquiera en el escrito de conclusiones, sino en el trámite posterior de un traslado para alegaciones sobre el resultado de una diligencia final acordada por el Tribunal.

Esta Sala ha señalado, en sentencia de 16 de septiembre de 2008 (recurso 111/2004 ), que el principio de congruencia "supone la obligación de resolver dentro del límite de las pretensiones oportunamente formuladas en el escrito en que las mismas se contienen, y en el que quedan definitivamente planteados los términos de la litis, que es el escrito de demanda, sin que dichas pretensiones puedan plantearse con posterioridad a dicho trámite, y concretamente en el escrito de conclusiones, por no ser el mismo el trámite adecuado para su formulación."

Por las razones expresadas se desestima el motivo III.3 del recurso de casación.

El segundo motivo del recurso (apartado III.4 del escrito de interposición), está dividido en dos submotivos, y en el primero de ellos alega la parte recurrente que la sentencia impugnada infringió la jurisprudencia aplicable al caso de autos, representada por las sentencias que cita del Tribunal Supremo y del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, que establecen que el suelo no urbanizable habrá de valorarse como urbanizable cuando se destine a sistemas generales o dotaciones con vocación de servir al conjunto urbano.

Ha de indicarse, en primer lugar, que el motivo del artículo 88.1, letra d) de infracción de la jurisprudencia que fuese aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, no permite fundamentar el recurso en la vulneración de las sentencias dictadas por Tribunales Superiores de Justicia, porque estas carecen de valor de doctrina jurisprudencial, de acuerdo con lo establecido por el artículo 1.6 del Código Civil , que únicamente reconoce tal carácter a las sentencias dictadas por el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley. Por tal razón, se considera irrelevante a los efectos de fundamentar el recurso la cita de la sentencia del TSJ de Castilla y León que efectúa la parte recurrente en este motivo.

En el procedimiento no se cuestionó que, como señaló el acuerdo de valoración del Jurado, la fecha de inicio de la pieza de justiprecio y, por ello, de referencia de la valoración sea el año 2004, y que en dicho momento la clasificación de la finca expropiada era la de suelo no urbanizable, tal y como corroboró la prueba pericial practicada en las actuaciones.

De acuerdo con el criterio general de valoración establecido por el artículo 25 de la Ley 6/98 , la finca expropiada debía valorarse conforme a su clasificación urbanística, esto es, mediante la aplicación de los criterios valorativos de comparación o, de forma subsidiaria, de capitalización de rentas, establecidos por el artículo 26 de la Ley 6/98 para la tasación de suelo no urbanizable, salvo que concurrieran los requisitos que exige la jurisprudencia de esta Sala para la consideración como suelo urbanizable, a los exclusivos efectos de su valoración, del suelo no urbanizable destinado a sistemas generales, que es la tesis que defendía la parte recurrente en su demanda.

Esta Sala viene admitiendo, como excepción al anterior criterio general de valoración, que en los casos en los que unos terrenos destinados a sistemas generales se encuentren clasificados como no urbanizables, o carezcan de clasificación específica, procede valorarlos como urbanizables siempre y cuando se destinen a "crear ciudad", salvo que, por reunir los requisitos señalados por el legislador, su clasificación como urbanos resulte obligada, dado el carácter reglado de la potestad del planificador en este punto.

Esta doctrina jurisprudencial se explica porque, cuando se trata de implantar servicios para la ciudad, no puede hacerse a costa del sacrificio singularizado de unos propietarios, de modo que, aunque el suelo afectado se haya considerado por el planificador como rústico, al encontrarse asignado a la estructura general de ordenación urbanística del municipio, de su red viaria y dotacional, debe estimarse como una obra de infraestructura básica adscribible al suelo urbano o al urbanizable.

En lo que a las vías de comunicación se refiere, como ahora es el caso, la jurisprudencia de esta Sala ha venido exigiendo, para la valoración del suelo como urbanizable, que la infraestructura de que se trate se encuentre al servicio de la ciudad, incorporada al entramado urbano, y niega la aplicación sin más de esa valoración a las calzadas interurbanas, pues de otro modo se llegaría al absurdo de considerar urbanizable todo suelo sobre el que se proyecte establecer una vía de comunicación, incluidas las autopistas, las carreteras nacionales en toda su extensión y las redes ferroviarias, como indica sentencia de 16 de junio de 2008 (recurso 429/05 ).

En este caso, la Sala de instancia razonó y justificó la ausencia de los requisitos exigibles para la aplicación de la doctrina de sistemas generales creadores de ciudad, que pretende la parte recurrente, en su Fundamento de Derecho Tercero, con los siguientes argumentos:

Pues bien, no resulta controvertido que los terrenos objeto de expropiación son clasificados como "no urbanizables" (SNU) en el Plan General de Ordenación Urbana de Valencia, por referencia a la fecha de iniciación del expediente de justiprecio tal y como dispone el artículo 24.a) de la Ley 6/98 , sin que resulten atendibles las pretensiones del recurrente en orden a la aplicación de un método valorativo diferenciado al aplicado en la resolución administrativa impugnada ni, por ende, atendibles las conclusiones periciales referidas, pues, las consideraciones a las que llega, parten de una premisa jurídica incorrecta que encuentra desarrollo en el epígrafe del informe pericial B) "Algunas consideraciones de derecho. Hacia una metodología del cálculo del valor de los terrenos" (pg. 15 y ss. del dictamen pericial), y que, en sustancia, se refieren a la necesaria valoración como urbanizable de los terrenos afectados, al considerar, la expropiación de los terrenos, encaminada "a conseguir suelo para Sistemas Generales del Plan General de Ordenación Urbana de Valencia". (pg. 17, del referido dictamen).

Así, no cabe obviar, que el referido perito, a preguntas de la codemandada, en el curso de su comparecencia judicial, manifiesta a la tercera pregunta ser cierto "que las obras que motivan la expropiación enlazan la V-30 con el puerto y la ZAL", refiriendo a la quinta pregunta que "el suelo que rodean las parcelas expropiadas es no urbanizable"; estamos así ante una actuación expropiatoria encaminada prioritariamente a mejorar el acceso a una gran infraestructura con una trascendencia económica y territorial obviamente supramunicipal y a realizar un vial cuya construcción obedece a esa específica finalidad, ello sin que propiamente nos encontremos ante un sistema general de naturaleza urbanística en sentido estricto, y sin que los terrenos expropiados se destinen propiamente a "crear ciudad", por lo que la valoración de suelo servida por el Jurado ha considerarse conforme a Derecho.

Ciertamente, nos encontramos ante una actuación expropiatoria que opera causalmente ligada a una gran infraestructura de dimensión supralocal y de una relevancia económica que trasciende, con absoluta claridad, el ámbito exclusivamente municipal, ante lo cual no se considera aplicable la conocida jurisprudencia que refiere la valoración del suelo no urbanizable conforme a los parámetros del suelo urbano en cuanto, la actuación expropiatoria venga referida a los sistemas generales destinados a "crear ciudad" ( STS Sala 3ª, sec. 6ª, S 15-9-2005, rec. 9505/2004 y las citadas por ella, de 29 de mayo de 1999 EDJ 1999/18972, 1 de abril de 2000 EDJ 2000/10913, 16 de enero de 2001 EDJ 2001/532). Nos hallamos, en fin, ante una finalidad específica, la mejora viaria del acceso a la zona de actividades logísticas del Puerto de Valencia, que no cabe equiparar con el concepto teleológico- jurisprudencial de "crear ciudad", sin que, en fin, la referida vía conste prevista por el planeamiento de la ciudad como integrada en la red viaria de interés municipal.

Como esta Sala ha indicado con reiteración, el recurso de casación no permite la revisión de los hechos declarados probados por el Tribunal de instancia, o la sustitución de este en la valoración de la prueba, pues el error en la valoración de la prueba no ha sido incluido como motivo del recurso de casación en el orden contencioso administrativo, ni es compatible con la naturaleza de este recurso especial, cuya finalidad es la de corregir errores en la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico, y no revisar la valoración de la prueba efectuada por los Tribunales de instancia, salvo supuestos excepcionales en los que se sostenga y se demuestre, invocando el motivo de las letra d) del artículo 88, apartado 1, de la Ley 29/1998 , la infracción de algún precepto que discipline la apreciación de pruebas tasadas o que esa valoración resulta arbitraria o ilógica, lo que no sucede en el presente caso.

En el supuesto examinado, los datos fácticos que la sentencia impugnada acepta como probados muestran que la vía de acceso a la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia dista mucho de reunir los requisitos exigidos por la jurisprudencia de esta Sala de integrar la malla urbana sirviendo a la creación de ciudad, ya que se trata de unas obras de mejora de una infraestructura supramunicipal, que no es propiamente un sistema general urbanístico, y que afecta a los terrenos de la parte recurrente, clasificados como suelo no urbanizable que, como indica la sentencia impugnada con apoyo en las aclaraciones del perito de designación judicial, están rodeados de suelo no urbanizable, lo que es difícilmente compatible con el requisito de integración en la malla urbana.

Por tanto, no puede acogerse este motivo de impugnación, al no infringir la sentencia impugnada la doctrina jurisprudencial de esta Sala, relativa a la valoración como urbanizable del suelo clasificado como no urbanizable, cuando esté destinado a sistemas generales creadores de ciudad.

El segundo submotivo incluido en el apartado III.4) del recurso de casación denuncia la infracción de la jurisprudencia, al no acoger la Sala de instancia la solicitud formulada en la demanda, con carácter subsidiario, de valoración de las fincas expropiadas como suelo no urbanizable, con aplicación de los valores aceptados por el propio TSJ de Valencia en expropiaciones de la ZAL, de alrededor de 120 €/m².

Cita el recurso de casación que esa falta de aceptación de valores aplicados en otras ocasiones "supone la infracción de la jurisprudencia pacífica, entre otras, la Sentencia 9/03/2005 , la de 17/07/2009 , la de 10/2/2009 , la de 26/03/2008 ."

La denuncia de la infracción de la jurisprudencia no debe limitarse a la simple cita de unas sentencias, como ocurre en el presente caso, sino que esta Sala ha señalado que el motivo del apartado d) del artículo 88.1 LJCA , de infracción de la jurisprudencia que fuese aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, exige un razonamiento de la parte recurrente sobre la pertinencia de la cita y su relevancia para la resolución del litigio.

En todo caso, la sentencia impugnada señala, en relación con la alegación de la existencia de precedentes criterios de valoración de la Sala, que dicha alegación no podía ser acogida porque "además de carecer de cualquier soporte probatorio, no consiente tal grado de generalización" .

Tiene razón la sentencia impugnada sobre la falta de prueba de la existencia de esos casos similares en los que la Sala ya había fijado un justiprecio. Y no solo falta la prueba sobre la existencia de los precedentes invocados, sino que la demanda ni siquiera aporta la identificación de los recursos en los que, en similares condiciones, se hubiera fijado el justiprecio que considera de aplicación, sino que deja la demanda (Hecho Cuarto) la acreditación de esos valores para un momento posterior, sin que en ese momento posterior, que no puede ser otro sino el escrito de proposición de prueba, se haya efectuado o solicitado la aportación de dato alguno sobre los criterios valorativos precedentes.

Además, de la demanda y del propio escrito de interposición del recurso de casación, resulta que esos valores, fijados por la Sala de instancia en ocasiones anteriores, se referían a terrenos expropiados para la Zona de Actividades Logísticas (Z.A.L.) del Puerto de Valencia, mientras que los terrenos del recurrente fueron expropiados para las obras de acceso a esa zona ZAL, con la consecuencia de que los terrenos expropiados se encontraban al sur del cauce del Turia, mientras que la ZAL se encuentra al norte de ese cauce, según indicó el perito de designación judicial en el acto de ratificación de su informe, en presencia del Magistrado Ponente y las representaciones y defensas de las partes, por lo que la aplicación de esos valores era improcedente no solo porque no fueron acreditados en el procedimiento, sino además porque de la prueba practicada resulta que tales valores correspondían -en su caso- a terrenos ubicados en una localización distinta a la de los terrenos expropiados a la parte recurrente.

De conformidad con lo razonado, se desestima el motivo III.4) del recurso de casación.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas del mismo, de conformidad con la regla del artículo 139.2 LJCA , si bien, la Sala haciendo uso de la facultad que le confiere el apartado tercero del citado precepto, limita a 3.000 € el importe máximo a reclamar por cada una de las partes recurridas, la Administración General del Estado y la Generalitat Valenciana, por todos los conceptos como costas procesales.