STS, 11 de Febrero de 2014

Ponente:SEGUNDO MENENDEZ PEREZ
Número de Recurso:744/2011
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:11 de Febrero de 2014
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

DOMINIO PÚBLICO. Éste, trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de una vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma y hasta donde de modo previo y expreso le hubiera habilitado el legislador sectorial. Sin embargo, no es esa concepción la que mejor se adecua a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, al principio de autonomía reconocido a los Municipios "para la gestión de sus intereses" por el artículo 137 CE; ni a una que atienda, como también lo es, a otra norma incorporada a nuestro Ordenamiento con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado, cual es la Carta Europea de Autonomía Local. Ni es, tampoco, la que mejor se acomoda a pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya las han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas actuar, y disponer a través de Ordenanzas, en todo lo que no sea ajeno, extraño o impropio al ámbito de alguna de las "materias" de su competencia, siempre que al hacerlo no contradigan ni vulneren la legislación sectorial que pudiera existir. Se desestima la casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a once de Febrero de dos mil catorce.

VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la mercantil CAL DE CASTILLA, S.A., representada por el Procurador de los Tribunales D. Armando García de la Calle, contra sentencia de la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 18 de noviembre de 2010 , sobre impugnación de la resolución dictada por el Pleno del Ayuntamiento de Perales de Tajuña en fecha 26 de marzo de 2009 que aprobó la Ordenanza Municipal Reguladora de los Caminos Rurales.

Se ha personado en este recurso, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE PERALES DE TAJUÑA, representado por la Procuradora de los Tribunales Dª Carmen Giménez Cardona.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 406/2009 la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 18 de noviembre de 2010, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal. " FALLAMOS : Que estimando parcialmente el recurso interpuesto por "CAL DE CASTILLA S.A.," contra la actuación administrativa descrita en el fundamento de derecho primero de la presente resolución, debemos anular y anulamos el artículo 12 de la Ordenanza Municipal Reguladora de Los Caminos Rurales aprobada por el Pleno del Ayuntamiento de Perales de Tajuña, declarando los restantes preceptos impugnados ajustados a derecho y sin pronunciamiento alguno respecto de las costas procesales".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la mercantil CAL CASTILLA, S.A., interponiéndolo en base a los siguientes motivos de casación:

Primero .- Al amparo del articulo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, por vulneración de lo establecido en el artículo 25.2.d) y el artículo 25.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local , en relación con el artículo 55 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril , por el que se aprueba el Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local, así como la jurisprudencia de aplicación.

Segundo .- Bajo el mismo amparo procesal por vulneración de lo establecido en el artículo 4 del Código Civil y de la jurisprudencia que lo desarrolla, en relación con la aplicación analógica del artículo 84 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , a la Administración Local realizada por la Sentencia que se recurre.

Tercero .- Bajo el mismo amparo procesal por vulneración de lo establecido en el artículo 14 de la Constitución Española .

Cuarto .- Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción , por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o de las que rigen los actos y garantías procesales, siempre que, en este último caso, se haya producido indefensión para la parte, por vulneración de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con lo determinado en el artículo 33.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa , respecto a la pretensión anulatoria de la demanda relativa al último inciso del artículo 3 de la Ordenanza.

Quinto .- Bajo el mismo amparo procesal, por vulneración de lo establecido en el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , en relación con lo determinado en el artículo 33.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , respecto a la pretensión anulatoria relativa a la ausencia de justificación técnica de la Ordenanza.

Y termina suplicando a la Sala que "...se dicte Sentencia por la que se estime el recurso y se case y revoque la sentencia recurrida por no ajustarse a derecho y, entrando a conocer el fondo del asunto, resuelva conforme a los pedimentos de nuestro escrito de demanda".

TERCERO

La representación procesal del AYUNTAMIENTO DE PERALES DE TAJUÑA se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación con expresa imposición de costas a la parte recurrente".

CUARTO

Mediante providencia de fecha 19 de noviembre de 2013 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 21 de enero de 2014, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

QUINTO

No se ha observado el plazo que la Ley de la Jurisdicción fija para dictar sentencia, debido a la carga de trabajo que pesa sobre el Tribunal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Combate la actora la sentencia de instancia en aquello en que dejó de acoger sus pretensiones de nulidad de la Ordenanza Reguladora de los Caminos Rurales del Municipio de Perales de Tajuña, aprobada por el Pleno del Ayuntamiento en sesión ordinaria de fecha 26 de marzo de 2009.

A tal fin, formula un primer motivo de casación al amparo del artículo 88.1.d) de la LJCA , que denuncia la infracción de los artículos 25.2.d ) y 25.3 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LBRL), en relación con el 55 del Texto Refundido de las Disposiciones Legales Vigentes en Materia de Régimen Local , aprobado por Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (TRRL). En él argumenta, en suma, que las Entidades locales sólo pueden aprobar Ordenanzas y Reglamentos "en la esfera de su competencia", las cuales "en ningún caso contendrán preceptos opuestos a las leyes", según dispone el tercero de esos artículos; que, conforme al segundo, "sólo la Ley determina las competencias municipales en las materias" que enuncia antes, en su número 2; y que en la de "caminos y vías rurales", el primero, a diferencia de lo que hace para las "vías públicas urbanas", sólo atribuye competencia para la "conservación", y no para regular su uso, ordenación y control del tránsito. Por último -añade el motivo-, la sentencia de instancia, al afirmar que los Municipios ostentan "competencia para la ordenación y el control del tráfico de los caminos rurales", contradice la doctrina expresada en la sentencia de este Tribunal Supremo de fecha 25 de mayo de 2005 , dictada en un recurso de casación interpuesto por el Ayuntamiento de Roses que se refería también a una Ordenanza municipal.

SEGUNDO

El motivo ha de ser desestimado, pues aunque la sentencia de instancia acude a algunos argumentos que no compartimos, como son el que da a entender que la Ley de Carreteras y el Texto Articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial, excluyen de su regulación a los caminos rurales; o el que no ve incluido en la Disposición final segunda de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas , al artículo 84 de ella, que aplica, así, por analogía; es lo cierto, a pesar de ello, que su argumento central, referido a que "toda conservación implica intrínsicamente la regulación del uso de aquello que se trata de conservar, mediante actos de tutela y defensa", y su decisión final, basada en la falta de una regulación legal específica y en lo dispuesto en el número 2 de ese artículo 84, y según la cual, "las autoridades competentes para la conservación del dominio público, lo son asimismo, para la vigilancia y regulación de los usos comunes y de los aprovechamientos especiales, por lo que hemos de concluir la competencia del Municipio para regular los usos de los caminos rurales", no vulneran aquellos artículos de la LBRL y del TRRL que el motivo considera infringidos.

Éste, trasluce una concepción del ámbito o del modo de determinación de las competencias municipales basada en la idea de una vinculación positiva que ahí o para ello acarrearía el principio de legalidad, de suerte que la Corporación Local sólo podría actuar en la forma y hasta donde de modo previo y expreso le hubiera habilitado el legislador sectorial. Sin embargo, no es esa concepción la que mejor se adecua a una interpretación de las normas reguladoras del régimen competencial de tales Corporaciones que atienda, como es obligado, al principio de autonomía reconocido a los Municipios "para la gestión de sus intereses" por el artículo 137 CE ; ni a una que atienda, como también lo es, a otra norma incorporada a nuestro Ordenamiento con el carácter de fuente primaria y naturaleza de Tratado, cual es la Carta Europea de Autonomía Local. Ni es, tampoco, la que mejor se acomoda a pronunciamientos de este Tribunal Supremo que ya las han tenido en cuenta, en los que se abre paso la idea de una vinculación negativa, que permite a aquéllas actuar, y disponer a través de Ordenanzas, en todo lo que no sea ajeno, extraño o impropio al ámbito de alguna de las "materias" de su competencia, siempre que al hacerlo no contradigan ni vulneren la legislación sectorial que pudiera existir.

En este sentido, prescindiendo ahora por su problemática específica de algunas referidas a la potestad normativa local en materia sancionadora (como, por ejemplo, las de 29 de septiembre de 2003 y 25 de mayo de 2004), son de oportuna cita dos sentencias de este Tribunal de fechas 21 de mayo de 1997 y 30 de enero de 2008 , dictadas, respectivamente, en el recurso de apelación 5996/1992 y en el de casación 1346/2004 . En la primera, frente a la tesis que negaba la competencia municipal por no existir a su favor un acuerdo firme y definitivo por parte de la Administración titular de la competencia principal en la materia, afirmamos que esa interpretación es excesivamente restrictiva y dudosamente compatible con la amplitud con que la Constitución concibe la garantía institucional de la autonomía de gobierno y administración de los municipios ( artículo 140 de la Constitución ), la cual debe ser interpretada, en el terreno competencial, de acuerdo con la cláusula de subsidiariedad que contiene la Carta Europea de Autonomía Local de 15 de octubre de 1985, ratificada por España mediante Instrumento de 20 enero 1988, con arreglo a cuyo artículo 4.2 "las Entidades locales tienen, dentro del ámbito de la Ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra autoridad". Y en la segunda, en un supuesto de impugnación de una ordenanza que regulaba la liberación de olores a la atmósfera, entendimos que las Corporaciones locales, en aquellas materias en que necesariamente han de ejercer competencias, como es, en especial, la de protección del medio ambiente, pueden ejercerlas por medio de ordenanza en los aspectos en que la norma autonómica no las haya utilizado, siempre que el uso que de ellas se haga no contravenga lo establecido legalmente, "para de ese modo realizar las actividades complementarias de otras Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 28 de la Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local ". Idea, aquella de la vinculación negativa, que cabe ver en otras sentencias posteriores, como las de 7 de octubre y 15 de diciembre de 2009 , dictadas, respectivamente, en los recursos de casación 204/2008 y 496/2009 .

Por tanto, sin perjuicio (y lo subrayamos) de la decisión que por razones de competencia pudieran merecer preceptos determinados de aquella Ordenanza (a los que no cabe entender que se extienda el motivo que ahora analizamos, dado el sentido general de éste y la ausencia de cita de normas más concretas o singulares de las que surgiera el exceso competencial en que hubieran podido incurrir los dos que cita en un breve párrafo), la misma, en cuanto regula los caminos rurales del Municipio, es, considerada globalmente, una que no es ajena, que pertenece, o que cae dentro del ámbito de las competencias atribuidas a éste. Y precisamente por razón o al amparo de los preceptos que menciona en su Exposición de Motivos, a saber: El citado 25.2.d) de la LBRL, que debe entenderse en el sentido de que la "materia" a la que se refiere de modo explícito, la de "conservación" de caminos y vías rurales, abarca también, por necesidad, la de regulación de sus usos y de sus tránsitos, si ésta guarda lógica relación de medio a fin con aquélla. Y, como complemento para determinar a lo que puede extenderse la competencia en esa materia, los que regulan las potestades que corresponden a los Municipios sobre los bienes de dominio público local, entre los que se encuentran los destinados a un uso público -como lo son los caminos- cuya conservación sea de la competencia de la Entidad local (así, los artículos 79 y siguientes de la LBRL, o 74 y siguientes del TRRL, o 4, 5, apartados 1, 2 y 4, 6, 28, 41, 50, 55, 84, 92, etc., de la Ley 33/2003 , o 1.2.e ), 2 , 3 , 44 y 74 y siguientes del Reglamento de Bienes de las Entidades Locales , o 20 del Texto Refundido de la Ley de Haciendas Locales ).

La sentencia de este Tribunal Supremo que invoca por último el motivo, de 25 de mayo de 2005, dictada en el recurso de casación 1509/2003 , no desvirtúa lo antes razonado, pues enjuició un supuesto muy concreto que no guarda similitud con el que analizamos. Allí, se trataba, según se lee en el fallo de la de instancia, de la Ordenanza de limitación de la circulación en la carretera de Monjoi. Y, en ella, tal y como es de ver en la de este Tribunal Supremo, se declaró probado que la vía de comunicación a la que afectaba no tenía carácter urbano y, además (lo que no es nada intrascendente), que su titularidad correspondía al Ministerio de Defensa.

TERCERO

El segundo motivo de casación argumenta, en lo que ahora es de interés, que el artículo 84 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre , no tiene ninguna relación con la cuestión jurídica del alcance de la competencia municipal sobre los caminos y vías rurales; y que, en todo caso, no es admisible la aplicación analógica que de él realiza la sentencia de instancia por no concurrir los requisitos que establece el artículo 4.1 del Código Civil , siendo éste el precepto que denuncia como infringido.

El motivo es en realidad intrascendente y debe por ello ser desestimado. Ese artículo 84 podía ser aplicado directamente, pues, tal y como pide el artículo 2.2 de la Ley 33/2003 , se menciona en su Disposición final segunda (en concreto, en su número 5). Por tanto, una vez que hemos aceptado que sirve, junto con otros, como complemento para determinar a lo que puede extenderse la competencia en aquella "materia", es irrelevante que la sentencia acuda a él por analogía.

CUARTO

El siguiente motivo considera infringido el artículo 14 CE en su modalidad de igualdad en la Ley, al entender, en suma, y sin referirse en él a ningún precepto en concreto de la Ordenanza que sea expresivo de ello, que ésta dispensa un trato desigual a los vehículos de uso agrícola y a los de uso minero, que no está basado en la intensidad del uso ni en el deterioro que ocasione.

Así formulado, el motivo no puede prosperar, pues con carácter general o en principio, no son iguales, ni sirven por ello como términos de comparación a los efectos de aplicar aquél único precepto que denuncia como infringido, los usos de los caminos rurales, y deterioro consiguiente, realizados por vehículos agrícolas y por aquellos otros. No lo son, incluso, aun en supuestos de vehículos de similar tonelaje, ya que no cabe descartar, sólo por ello, que incidan otras circunstancias desiguales, referidas, por ejemplo, a las frecuencias de los tránsitos y a los efectos ligados a la naturaleza del material objeto de transporte.

QUINTO

Los dos últimos motivos de casación se formulan al amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA para denunciar sendos vicios de incongruencia omisiva, cometidos, el primero, al no abordar la sentencia de instancia lo alegado en el fundamento de derecho cuarto de la demanda sobre el inciso final del último párrafo del artículo 3 de la Ordenanza; y, el segundo, al no valorar lo argumentado en el fundamento de derecho tercero sobre la ausencia de una justificación técnica que permitiera constatar la racionalidad, suficiencia, proporcionalidad y eficacia de la decisión administrativa.

Ambos deben ser desestimados.

  1. Aquél, porque en ese fundamento de derecho cuarto se afirmaba, casi con exclusividad, la existencia de un posible error (surgido al incluir en el texto definitivo de la Ordenanza aquel inciso final, suprimido en una segunda redacción tras las alegaciones de la actora, y vuelto a recuperar "sin que aparentemente exista ningún argumento que lo fundamente", tras un Dictamen y el Informe-Propuesta elaborado por la Secretaría del Ayuntamiento) que, como tal, es decir, sin unir a él la invocación precisa de algún vicio de ilegalidad cometido en el procedimiento de elaboración de la Ordenanza, no constituía más que una alegación, no sustancial y no necesitada así de una respuesta del juzgador. Y porque, en lo demás, y de modo bien escueto, se afirmaba una extralimitación competencial en relación con las vías pecuarias que, de existir, no cabía imputar a lo dispuesto en aquel inciso final, que para nada entra a regular sobre ellas y que, por ello, no requería una respuesta mayor o distinta que la dada al razonar sobre la competencia del Municipio, ni una que se refiriera explícitamente a él cuando, al final de sus razonamientos, afirma la sentencia de instancia que los restantes preceptos impugnados, a excepción del que declara nulo, son ajustados a derecho.

  2. Y, el segundo, porque aquel fundamento de derecho tercero tampoco identificaba la existencia de un concreto vicio de procedimiento, y porque dicha sentencia sí incluye, sin que se formule un motivo que la tache de irracional, contraria a las reglas de la sana crítica o arbitraria, la afirmación de que la regulación de los distintos usos que lleva a cabo la Ordenanza es congruente y proporcional con su motivo y finalidad.

SEXTO

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 LJCA , procede imponer a la parte recurrente las costas causadas con su recurso de casación; si bien, como autoriza el número 3 del mismo precepto, en su tasación no podrá incluirse una cantidad que supere, por todos los conceptos, la de 4.000 euros, por ser ésta la mayor que cabe poner a cargo de aquélla en atención al esfuerzo profesional que requería la oposición a su recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo españo, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación interpuesto por la mercantil "Cal de Castilla, S.A." contra la sentencia de fecha 18 de noviembre de 2010, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 406/2009 . Con imposición a la recurrente de las costas causadas, con el límite fijado en el fundamento de derecho sexto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menendez Perez, todo lo cual yo el Secretario, certifico.