STS, 29 de Enero de 2014

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, dictó, con fecha 20 de junio de 2011, sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 3384 de 2001 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: «FALLO: DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Laura Taboada Tejerizo quien actúa en representación legal de D. Iván , frente al acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Padul en fecha 20 de Junio de 2001 en virtud del cual se desestimaba la solicitud realizada por el recurrente en orden a la recepción de obras de URBANIZACIÓN000 . Sin expresa imposición de las costas causadas.».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico tercero: «Vistas las alegaciones de las partes la cuestión nuclear del presente recurso versa sobre el deber de conservación y la transmisión del mismo desde la promotora que ejecuta las obras de urbanización al Ayuntamiento del Padul o bien a la entidad urbanística de conservación prevista por la ley del suelo de 1976 así como por el artículo 67 y 68 del Reglamento de Gestión Urbanística .

»Sobre tal núcleo de análisis, existiendo conformidad en la ausencia de un acto formal de recepción de las obras por la Administración debe analizarse si a través de las diferentes actuaciones administrativas producidas se ha producido la recepción tácita de las obras, situación que, implicando la cesión de las mismas generaría asimismo la transmisión de la obligación de conservación desde el promotor al Ayuntamiento de Padul o bien a la entidad urbanística de conservación.

»Por tanto el planteamiento del recurrente gira sobre la existencia de la recepción tácita de las obras, la cual estima que debería entenderse producida en tres diferentes momentos. El primero de ellos en 1982 con ocasión de la aprobación de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento del Padul en el que se calificaban los terrenos como de naturaleza urbana, situación jurídica a la que acompañaría el desarrollo en los terrenos afectados de un proceso edificatorio amparado por el propio Ayuntamiento a través de la concesión de las oportunas licencias, proceso que solo sería susceptible de ser desarrollado en caso de que el terreno reuniese la condición de solar, situación que supondría la previa realización de las obras de urbanización. El segundo momento sería, con fundamento en los mismos argumentos en 1997 con ocasión de la aprobación de las vigentes Normas Subsidiarias del Municipio. Finalmente con fundamento en el Convenio de 4 de marzo de 1991 el recurrente entiende que debe estimarse producida la recepción de las obras en fecha 7 de junio de 2000 en la cual efectuó la solicitud de recepción en las condiciones previstas por el indicado acuerdo de fecha 4 de marzo de 1991.

»Como reiteradamente ha declarado la jurisprudencia la cesión de las obras de urbanización , debe de realizarse de forma expresa y formal ( SSTS 1 de octubre de 1982 [ RJ 1982, 6311 ] y 29 de noviembre de 1993 [ RJ 1993, 8796] entre otras) exigiendo que los propietarios ofrezcan la cesión de las obras de urbanización al Ayuntamiento en las debidas condiciones y que la autoridad municipal, previa comprobación de las mismas, las acepte mediante un acto expreso, pues si las obras se han de realizar conforme a un Proyecto de Urbanización, que es un proyecto de obra ( art. 67 del Reglamento de Planeamiento ) es obligado que la recepción se produzca de forma expresa y suficientemente formalizada, demostrativa de que las obras se han ejecutado debidamente conforme al proyecto. De los términos en que está redactado el art. 67 del RGU, se deduce la misma conclusión, pues si las obras de urbanización han de ser cedidas a la Administración y una vez efectuada la cesión han de correr a cargo de la misma la conservación de las obras y el mantenimiento de las dotaciones e instalaciones de los servicios públicos, parece obligado que acto de tal trascendencia conste de forma inequívoca, expresa y suficientemente formalizado; habiéndose admitido únicamente la recepción tácita en supuestos excepcionales ya sea mediante la realización de hechos inequívocos o concluyentes que de modo inequívoco la acrediten o en los supuestos en que haya mediado requerimiento a la Administración para que recepcione la obra y éste ha hecho caso omiso produciéndose el silencio administrativo ( STS 1 febrero 1999 ).

»En el caso presente, tal y como indicamos no ha existido acto alguno de cesión expresa y formal de la urbanización, no pudiendo tampoco aceptarse que se haya producido una «recepción tácita», negada en todo momento por el Ayuntamiento de Padul.

»En primer lugar la afirmación realizada obedece a que la recepción tácita que la actora afirma haberse producido no se funda en usos concretos de las instalaciones que hubiera ejecutado en virtud del proyecto de urbanización que permitan afirmar inequívocamente como hecho concluyente la recepción de la misma por la Administración a modo de una toma de posesión material de la misma, sino que el actor se funda en la tolerancia y autorización por parte de la misma del proceso edificatorio desarrollado en el suelo afectado por las obras integrantes del proyecto de Urbanización y que dan lugar a la URBANIZACIÓN000 . En particular menciona la actora el hecho de que tanto las Normas Subsidiarias reconociesen el suelo de que se trata como suelo urbano, solución que implicaría la recepción de la urbanización pues es presupuesto para que un suelo pueda obtener la calificación de urbano el hecho de que cuente con los servicios necesarios legal o reglamentariamente determinados para tal fin. Sin embargo tal conclusión no puede aceptarse. La clasificación del suelo como urbano es un hecho que se impone como elemento reglado del acto al planificador urbanístico de tal forma que ante la existencia de servicios propios de suelos que consten de naturaleza urbana y, sobre todo en atención a la inclusión de los suelos dentro del tejido o malla urbana, un determinado terreno habrá de recibir la calificación de urbano. Sin embargo esto, siendo así no implica ni supone la corrección de la actuación de la empresa o entidad urbanizadora, ni tal consecuencia de hecho implica en todo caso la liberación de sus obligaciones para aquella pues resulta claro que una cosa es que tales servicios existan y otra distinta que se hayan ejecutado conforme al proyecto que preveía sus establecimiento.

»Asimismo en el supuesto de autos debe destacarse en primer lugar el informe de fecha 11 de Diciembre de 1982 en el que se indica la existencia de deficiencias en las obras de urbanización. Asimismo debe partirse de lo expuesto en la sentencia dictada por el Juzgado de primera instancia numero 9 en los autos 644/1994 (posterior a la aprobación de las Normas Subsidiarias citadas por el recurrente) y confirmada por sentencia dictada por la Ilma. Audiencia Provincial de Granda en rollo 896/1995 el 24 de Septiembre de 1996. En las mencionadas sentencias se realiza la condena al promotor de la urbanización a efectuar determinadas obras de reparación y confección según el cuadro de deficiencias aprobado por el perito judicial. Tal condena supone así el reconocimiento de las deficiencias existentes en la urbanización y pro tanto la imposibilidad de estimar producida la recepción tácita de las obras por parte del Ayuntamiento de Padul en cuanto que tal recepción tácita presupone el diligente y escrupuloso cumplimiento por el promotor de sus obligaciones, cumplimiento que según lo expuesto no es de apreciar en el presente caso.

»Por tanto conforme a dichos razonamientos debe rechazarse la posibilidad de tener por efectuada la recepción tácita de las obras por la Administración Municipal.».

También se declara en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia recurrida que: «Por último resta por analizar si debe entenderse producida la recepción tácita de las obras por la actuación realizada por el actor en fecha 7 de junio de 2000, en la cual y en cumplimiento del acuerdo de fecha 4 de marzo de 1991, se presenta escrito al Ayuntamiento al que se incorpora acta de manifestaciones y protocolización, suscrita en la misma fecha ante la Notario de El Padul Dª Pilar Fernández Palma Macias, bajo el n° 1075 de su protocolo y Mediante la cual se procede a ceder, a la Corporación Municipal, las obras de infraestructura, quedando a su disposición para proceder a transferir la titularidad de los viales mediante escritura pública, manifestando que la tardanza en dicha recepción no implicará la prorroga de las obligaciones con respecto a las infraestructuras de la urbanización.. Con este acta se procede a protocolizar informe de Don Adolfo , a que en el párrafo anterior se ha hecho referencia, según el cual las medidas correctoras referentes a los viales que en su día se indicaron habían sido tomadas por la promotora.

»Tal y como hemos expresado con anterioridad la recepción tácita de las obras, como excepción a la consideración de tal recepción como acto formal ha sido admitida de forma restringida por la jurisprudencia, sobre todo en relación a la ejecución de los contratos de obras concertados por la Administración.

»Tal recepción tácita exige en todo caso el adecuado y diligente cumplimiento por el promotor de sus obligaciones, debiendo por tanto examinarse si a través de su actuación el promotor cumplió diligentemente la obligaciones que le correspondían a fin de lograr la recepción de las obras por la Administración.

»A tal fin exponíamos con anterioridad que la cesión de las obras de urbanización , debe de realizarse de forma expresa y formal ( SSTS 1 de octubre de 1982 [ RJ 1982, 6311 ] y 29 de noviembre de 1993 [ RJ 1993, 8796] entre otras), exigiendo que los propietarios ofrezcan la cesión de las obras de urbanización al Ayuntamiento en las debidas condiciones y que la autoridad municipal, previa comprobación de las mismas, las acepte mediante un acto expreso, pues si las obras se han de realizar conforme a un Proyecto de Urbanización, que es un proyecto de obra ( art. 67 del Reglamento de Planeamiento ) es obligado que la recepción se produzca de forma expresa y suficientemente formalizada, demostrativa de que las obras se han ejecutado debidamente conforme al proyecto.

»En este caso a través del expresado escrito de 7 de Junio de 2000 el promotor trata de que se proceda a la recepción mediante solicitud adverada notarialmente a la que se acompaña informe técnico suscrito por Don Adolfo . A su vez frente a la negativa del Ayuntamiento a realizar la recepción sobre la base de la actuación realizada, se afirma por la actora que tal negativa obedece a motivos meramente formales al indicar el Ayuntamiento que no puede considerarse un certificado final de obra suscrito por el técnico Director del Proyecto.

»No comparte la Sala el argumento ofrecido por ll negativa obedece a motivos meramente formales al indicar el Ayuntamiento que no puede considerarse un certificado final de obra suscrito por el técnico Director del Proyecto.

»No comparte la Sala el argumento ofrecido por la actora. Ante la relevancia que se concreta en el acta de recepción a la que se acompaña el certificado final de obras tal y como en la actualidad exige determina el artículo 154.4 de la LOUA que indica que a la solicitud de recepción se adjuntará el certificado final de obras emitido por el director técnico legalmente competente. Tal consideración encuentra apoyo en el art. 180.3 reglamento de gestión urbanística que señala Las cesiones de obras, instalaciones y dotaciones a que se refiere este artículo serán formalizadas en actas que suscribirán la Administración actuante y la Junta de Compensación.

»En este punto lo relevante es si el informe técnico suscrito por el perito Don Adolfo puede ser considerado equivalente al certificado final de obra a fin de procederse a la recepción final de obra por la Administración actuante. En este punto la respuesta debe ser negativa y no solo por razones formales tal y como considera la parte actora. El informe emitido y que se acompaña a la solicitud de recepción de 7 de Junio de 2000 no contempla los diversos aspectos de la urbanización tal y como se refleja en el informe del técnico municipal no encontrándose referencia alguna de la conformidad de las obras ejecutadas con el proyecto, sino que tan solo se hace referencia al estado de los viales y a la adopción por parte de Don Iván tendentes a la corrección de los desperfectos que le afectaban y apreciando tan solo "la existencia de desperfectos propios de una urbanización que no se abre al uso una vez terminada (recurso de casación sino que lo esta permanentemente mientras se repara y que se deben considerar dentro del contexto del mismo uso". Tal carácter parcial y sesgado del informe técnico que acompaña a la solicitud de recepción de las obras impide considerar cumplidos los deberes /del promotor en orden a acreditar la conformidad de la urbanización ejecutada con su proyecto y por tanto considerar nacida la obligación del Ayuntamiento del Padul de proceder a su recepción. Todo ello aún considerando la existencia del Acuerdo de fecha 4 de Marzo de 1991 en el que se prevé que "en el caso de no recibirse contestación por el Ayuntamiento en orden a la recepción de las obras el promotor podrá levantar acta notarial de finalización de las mismas con certificado final de las mismas expedido por el técnico que el promotor designe y desde ese momento se considerara cumplida su obligación de urbanizar quedando exento de cualquier obligación de conservación". Así la existencia de tal convenio permite que el certificado final de obras sea expedido por técnico de la elección del promotor pero no exime de la exigencia del indicado certificado final de obra sino que por el contrario reafirma su existencia, no pudiendo tampoco sostenerse que el indicado convenio desvirtué la naturaleza propia del certificado final de obra relativa a la conformidad de lo ejecutado con el proyecto elaborado, circunstancia ausente, como exponemos en el informe emitido por Don Adolfo en fecha 5 de Abril de 2000.

»Tales razones imponen la desestimación del recurso interpuesto.».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del demandante Don Iván presentó ante la Sala de instancia escrito de interposición de recurso de casación para unificación de doctrina, basándose en que la sentencia recurrida contradice la tesis o doctrina contenida en las cuatro sentencias del Tribunal Supremo, pronunciadas con fechas 29 de noviembre de 1993 (recurso de casación 7212/1990 , 22 de noviembre de 1993 (recurso de casación 6259/1990 ), 25 de enero de 2002 (recurso de casación 52/1998 ) y 1 de febrero de 1999 (recurso de casación 8708/1992 ), de las que aportó copias simples y justificante de haber solicitado copia fehaciente, y, después de exponer la concurrencia de los requisitos para deducir el recurso de casación para unificación de doctrina, se alega que los supuestos de hecho y parámetros en los que se aplica la norma son en la sentencia recurrida como en las sentencias de contraste idénticos, ya que, en todas ellas, no existe acto formal de recepción de las obras de urbanización, pero, mientras en la recurrida la Sala de instancia declara que no hay recepción tácita, en las de contraste, ante hechos equivalentes del Ayuntamiento, se consideró que existía recepción tácita de aquéllas, examinando cada uno de los supuestos resueltos por las sentencias de contraste, de las que se deduce que actos equivalentes del Ayuntamiento fueron tenidos por el Tribunal sentenciador como demostrativos de una recepción tácita de las obras de urbanización, y, en consecuencia, la Sala de instancia ha realizado en la sentencia recurrida una aplicación errónea de la doctrina jurisprudencial relativa a la recepción tácita de las obras de urbanización y así finalizó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y dicte otra en la que declare que es contrario a Derecho el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Padul en fecha 20 de junio de 2001, desestimatorio de la solicitud realizada por el recurrente en orden a la recepción de las obras de URBANIZACIÓN000 de Padul, cuanto menos desde el día 7 de junio de 2000, con obligación del Ayuntamiento demandado de conservar y mantener dichas obras desde esa fecha con imposición de costas a la parte recurrida, interesando, por otrosí, que se reclamasen de oficio los textos de las sentencias de contraste pedidas al Tribunal Supremo por la representación procesal del recurrente, de las que se adjuntaban copias simples.

Incorporadas a las actuaciones las copias fehacientes de las sentencias de contraste invocadas por la representación procesal del recurrente, se mandó por diligencia de ordenación, de fecha 9 de enero de 2012, dar traslado a la representación procesal del Ayuntamiento de Padul para que, en el plazo de treinta días, formalizase por escrito su oposición al indicado recurso de casación para unificación de doctrina, lo que llevó a cabo con fecha 9 de enero de 2012.

El representante procesal del Ayuntamiento de Padul se opuso al recurso de casación para unificación de doctrina alegando que no sólo no ha existido acto formal alguno de recepción de las obras de urbanización sino que lo que ha habido son actuaciones expresas del Ayuntamiento rechazando la recepción de las obras de urbanización siempre que el promotor de la urbanización lo intentó, de donde se deriva que no exista identidad alguna entre la sentencia pronunciada por la Sala de instancia y las aportadas como contradictorias por la representación procesal del recurrente, y así la sentencia recurrida afirma que el Ayuntamiento de Padul siempre se ha opuesto de forma expresa y contundente a recepcionar las obras, y, además, la recepción tácita requiere el diligente cumplimiento por el promotor de sus obligaciones, lo que en este caso enjuiciado no ha sucedido, para seguidamente analizar una por una las sentencias de contraste invocadas, en las que, a su parecer, no concurren los supuestos de hecho que contempla la sentencia recurrida, pues la primera es un supuesto de recepción expresa demostrado por la certificación del Secretario del Ayuntamiento y la prestación de un aval, en la segunda se produjo una recepción provisional y otra un año después definitiva, en la tercera el Ayuntamiento se encontraba en posesión de las obras, lo que no sucede en el supuesto enjuiciado, y finalmente la última no resuelve un supuesto de recepción tácita sino un caso del deber de prestar servicios municipales en una urbanización ubicada entre dos términos municipales, de manera que los supuestos de hecho de las sentencias de contraste y la recurrida no son ni siquiera parecidos, y así terminó con la súplica de que se declare no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina interpuesto por ser la sentencia recurrida acorde a Derecho y conforme con la doctrina jurisprudencial, con imposición de las costas al recurrente.

Formalizada la oposición al recurso de casación, mediante diligencia de ordenación de fecha 5 de marzo de 2012 se tuvo por formulada la misma en nombre y representación del Ayuntamiento demandado y se acordó remitir los autos originales y el expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo con emplazamiento de las partes por treinta días, y una vez recibidas con fecha 27 de marzo de 2012 , compareció ante esta Sala del Tribunal Supremo con fecha 27 de marzo de 2012 la Procuradora Doña Margarita Sánchez Jiménez, en nombre y representación del Ayuntamiento de Padul, y con fecha 23 de marzo del mismo año la Procuradora Doña Carmen Moreno Ramos, en nombre y representación del recurrente Don Iván , siendo remitidas las actuaciones a la Sección Séptima de esta Sala, que, mediante providencia de 5 de noviembre de 2012, las remitió a esta Sección Quinta, donde se convalidaron y quedaron pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se fijó para votación y fallo el día 15 de enero de 2014, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesus Ernesto Peces Morate,

Sostiene la representación procesal del recurrente que la sentencia recurrida, en un supuesto idéntico al resuelto por las cuatro sentencias de contraste pronunciadas por esta Sala del Tribunal Supremo, ha resuelto de forma distinta infringiendo con ello la doctrina jurisprudencial relativa a la recepción tácita por la Administración municipal de las obras de urbanización.

Como hemos referido en el antecedente sexto de esta nuestra sentencia, la representación procesal del Ayuntamiento recurrido aduce que no existen las pretendidas identidades por ser los hechos enjuiciados en las invocadas sentencias de contraste completamente diferentes al resuelto por la sentencia recurrida.

La Sala de instancia declara en la sentencia recurrida que en el supuesto enjuiciado no sólo no hubo acto municipal expreso de aceptación de las obras de urbanización sino que el promotor de las mismas fue condenado por una ejecución deficiente de dichas obras de urbanización, de modo que aquél incumplió su deber de ejecutarlas correctamente, y, por consiguiente, no cabe que se haya producido una recepción tácita que requiere un cabal cumplimiento de la obligación de urbanizar, al mismo tiempo que, analizadas las actuaciones de las que el promotor deduce la recepción tácita de las obras, declara que no cabe llegar a tal conclusión, pues fueron actos relativos a la tolerancia o autorización para edificar o a la clasificación del suelo como urbano, ya que hay que diferenciar entre la existencia de obras de urbanización determinantes de esa clasificación y que tales obras estén correctamente ejecutadas, de manera que no hay hechos inequívocos del Ayuntamiento acreditativos de la recepción ni se ha producido el silencio administrativo después de haberse requerido a aquél para que las recibiese.

Examina, después, la Sala sentenciadora la actuación del actor, concretamente la protocolización notarial de un informe pericial sobre el acabado de las obras de urbanización, que no puede calificarse, según la propia Sala de instancia, de certificado final de obra por las razones que expresa: falta de coincidencia con el proyecto.

En definitiva, en la sentencia recurrida se declara probado que las obras de urbanización, cuya recepción tácita se pretende, no están correctamente terminadas, mientras que no existe actuación municipal alguna que implique tal recepción tácita ni la actividad del promotor supone la consecución de un certificado final de obras, al no venir el informe pericial emitido referido al proyecto a ejecutar sino a la corrección de desperfectos.

Examinadas las sentencias de contraste, en la primera el Ayuntamiento demandado asumió el deber de conservación del alumbrado público, y, transcurridos cuatro años, trata de repercutirlo sobre la promotora, que había terminado la urbanización a falta de las aceras, para lo que aquélla prestó un aval por importe de 1.700.000 pesetas, siendo el coste total de lo urbanizado 131.000.000 de pesetas, habiéndose convenido que las aceras no se terminasen para evitar su deterioro al construir los edificios.

La segunda contempla un supuesto de recepción provisional pendiente de que se terminase el sistema de ventilación subterránea, que la Sala sentenciadora consideró que había sido ejecutado en cuanto a la promotora incumbía, encontrándose la red viaria subterránea en funcionamiento desde diez años antes.

La tercera se pronuncia en un supuesto en el que la Sala de instancia había declarado probado que el Ayuntamiento se encontraba en posesión de las obras de urbanización desde diez años antes.

Finalmente, en la cuarta sentencia de contraste no se cuestiona la recepción de las obras de urbanización, para lo que fue requerido el Ayuntamiento sin dar respuesta alguna a pesar de haberse denunciado la mora, sino que lo discutido es que el Ayuntamiento demandado es el que venía obligado a la conservación de la obra urbanizadora desde que se llevó a cabo la cesión respecto de los terrenos ubicados en su término municipal, sin perjuicio del deber del Ayuntamiento del municipio colindante de atender al mantenimiento de la urbanización dentro de su propio término municipal.

De lo expuesto en el precedente fundamento jurídico se deduce, claramente, que no existe identidad sustancial entre los hechos enjuiciados y resueltos por las sentencias de contraste invocadas y la ahora recurrida, pues en el supuesto que revisamos en esta casación para unificación de doctrina se declara probado por el Tribunal de instancia que la obra urbanizadora se encuentra inacabada y que no hubo recepción de ésta ni provisional ni definitivamente, mientras que lo actuado por la Administración municipal y por el promotor no implica una recepción tácita de la obra urbanizadora, a diferencia de cada uno de los casos resueltos en las sentencias de contraste, en los que los Ayuntamientos realizaron actos demostrativos de haber entrado en posesión de la urbanización durante un largo periodo antes de suscitarse el pleito o se discutía si la Administración municipal debía o no soportar determinados gastos de mantenimiento.

No concurre, por tanto, el supuesto que habilita para promover un recurso de casación para unificación de doctrina, al faltar el requisito esencial, contemplado en el artículo 96.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , de haberse llegado a pronunciamientos distintos en mérito a hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales, que, como acabamos de exponer, no es el caso que se somete a nuestra revisión a través del presente recurso, que por ello debe ser desestimado.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación para unificación de doctrina conlleva la imposición de las costas causadas al recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, debemos limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de abogado del Ayuntamiento comparecido como recurrido, a la cifra de tres mil quinientos euros, dada la actividad desplegada para oponerse al recurso de casación interpuesto, sin que se incluyan en la condena los derechos arancelarios de los Procuradores representantes del referido Ayuntamiento al no ser necesaria su intervención, según ha declarado esta Sala del Tribunal Supremo.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 96 a 98 de la Ley de esta Jurisdicción .