STS, 31 de Enero de 2014

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Primera) del Tribunal Superior de Justicia de Murcia se siguió el recurso contencioso-administrativo número 134/2007 , interpuesto por la ahora también recurrente "Mármoles Sandoval, S.A.", contra la Orden de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 23 de febrero de 2007, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de fecha 24 de septiembre anterior, que cancela la solicitud de ampliación del perímetro autorizado para el almacenaje de material procedente de la explotación roca ornamental titulada "Charán", sita en el término municipal de Moratalla (Murcia).

En el citado recurso se dictó Sentencia desestimatoria con fecha 5 de noviembre de 2010 , cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente:

"DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por "Mármoles Sandoval, S.A." contra la Orden de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia de 23 de febrero de 2007, por la que se desestima el recurso de alzada formulado contra resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas de 24 de septiembre de 2006, por ser dichos actos conformes a derecho; sin costas".

Contra dicha sentencia la parte recurrente preparó ante la Sala de Instancia recurso de casación, y luego presentó escrito de interposición ante esta Sala Tercera, el día 30 de marzo de 2011, solicitando que se estimen los motivos invocados, se case y se anule la sentencia recurrida y se resuelva de conformidad con la suplica del escrito de demanda.

Por su parte, la Comunidad Autónoma recurrida, al formular su escrito de oposición al recurso de casación, solicita que se dicte sentencia desestimando el recurso y confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida.

Admitido el recurso mediante Providencia de 15 de julio de 2011, la casación se sustanció por sus trámites legales, en el que ha presentado, como antes señalamos, escrito de oposición al recurso de casación por la Comunidad Autónoma recurrida.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 28 de enero de 2014, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala

El presente recurso se interpone contra la sentencia que desestimó el recurso contencioso administrativo deducido, por la entonces y ahora recurrente "Mármoles Sandoval, S.A.", contra la Orden de la Consejería de Industria y Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, de fecha 23 de febrero de 2007, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra Resolución de la Dirección General de Industria, Energía y Minas, de fecha 24 de septiembre anterior, que resolvió " cancelar (...) la solicitud de ampliación del perímetro autorizado para el almacenaje de material procedente de la explotación roca ornamental titulada "Charán", sita en el término municipal de Moratalla (Murcia )".

Tras indicar el acto administrativo impugnado y resumir la posición de las partes en los fundamentos primero y segundo, la sentencia fundamenta la conclusión desestimatoria que expresa en el fallo, en las siguientes razones: «(...) la interesada no aportó los documentos que le fueron exigidos, otorgándole un plazo de diez días para su aportación como subsanación de su solicitud. Por tanto, era plenamente conocedora de que tales documentos debían ser aportados, y no lo hizo, cuestionando su procedencia. Pero también conocía que de no presentar los documentos en el plazo señalado se iniciaría el cómputo del plazo de caducidad, pues así fue expresamente advertida. Y además conocía el plazo máximo para resolver, seis meses, y el sentido negativo del silencio. Por ello, una vez transcurridos seis meses desde la fecha de presentación de la solicitud, es decir, el día 22 de mayo de 2002, debió entenderla desestimada, pudiendo interponer recurso contencioso administrativo contra dicha resolución desestimatoria presunta, alegando entonces la improcedencia de la presentación de los proyectos de explotación e instalación. Lo que no es admisible es que pueda el particular contradecir el sentido de la falta de resolución expresa que le ha sido advertido por la Administración sin acudir a los cauces legalmente previstos, ni tampoco sustituir el criterio de ésta en cuanto a los documentos a aportar, pues la falta de presentación de los documentos determina inexorablemente los efectos que se le advirtieron a la actora. Y puesto que sabía que transcurridos esos seis meses sin notificarle la resolución correspondiente la solicitud había sido denegada, por lo que no era posible la ampliación del perímetro para construcción o ubicación de la escombrera, las consecuencias que se deriven de la ilegalidad de ésta son imputables únicamente a la interesada» (fundamento de derecho tercero). Añadiendo que ‹ ‹no es posible que una escombrera pueda autorizarse sin un previo proyecto de instalación y explotación, de tal modo que no puede la Administración pronunciarse sobre la petición sin verificar las características de los residuos, de su emplazamiento, de su posible afectación al medio natural, ni, en general, todos aquellos datos que permitan concluir que la actividad en cuestión cumple con las exigencias legales, técnicas, y medioambientales precisas. Y la falta de aportación de los proyectos requeridos determinaba necesariamente la cancelación de la solicitud, de conformidad con el artículo 92.1 de la Ley 30/1992 , como ya se advirtió a la interesada. Además, el sentido del silencio, por el transcurso del plazo de los seis meses sin resolución expresa, es negativo por lo ya razonado.» (fundamento de derecho cuarto).

La casación se vertebra sobre cinco motivos que se aducen al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de nuestra Ley Jurisdiccional .

El motivo primero denuncia la lesión del principio de confianza legítima previsto en el artículo 3 de la Ley 30/1992 y de la jurisprudencia dictada en su aplicación.

En el segundo, se reprocha a la sentencia la vulneración del 43 de la Ley 30/1992, respecto de la aplicación realizada sobre las normas que regulan el silencio administrativo.

El tercer motivo aduce la infracción del artículo 217 de la LEC sobre la carga de la prueba, y de la jurisprudencia de aplicación.

El cuarto alega la contravención del artículo 118 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera , aprobado por RD 863/1985.

El quinto, en fin, señala que la sentencia ha infringido los artículos 5.1 y 47 del Reglamento para el Régimen de la Minería , aprobado por RD 2857/1978, y el " artículo 3 del RD 2994/1982, de 15 de octubre ", por su incorrecta aplicación.

La Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, por su parte, alega que la recurrente realizó la escombrera y se situó al margen de la legalidad. Y esa conducta sólo a ella es imputable. La visita de la inspección minera, realizada el día 26 de enero de 2007, determinó que existían unas escombreras fuera del perímetro otorgado para la explotación, y comprobó que dichas escombreras no estaban en el proyecto de explotación autorizado en 1991. Además, lo que se pretende es que alterar la valoración de la prueba y la determinación de los hechos que realiza la sentencia recurrida.

La infracción de los principios de confianza legítima e interdicción de la arbitrariedad, previstos, respectivamente, en los artículos 3.1 de la Ley 30/1992 y 9.3 de la CE , e invocados en el motivo primero , no puede ser acogida por las razones que seguidamente se expresan.

La infracción del mentado principio de confianza legítima, con proscripción de la arbitrariedad, en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea y la jurisprudencia de esta Sala, por todas STS de 15 de abril de 2002 (recurso de casación nº 77/1997 ), que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones.

Y en el presente caso bastaría, para desestimar la alegada infracción, con señalar que la Administración no ha realizado actos que pudieran haber generado en la mercantil recurrente una expectativa sobre el sentido de su actuación administrativa. Al contrario advirtió con reiteración de lo contrario. Lo que estaba en juego, simplemente, era la aplicación reglada de los supuestos en los que, por aplicación del artículo 43.1 de la Ley 30/1992 el silencio tiene carácter negativo, y no la confianza legitima en que la negativa de la recurrente a presentar los proyectos requeridos hubiera sido aceptada por la Administración. Dicho de otro modo, la invocación del citado principio de confianza legítima no puede basarse en una interpretación normativa contraria a la que sostiene la Administración y se deduce de su actuación, o en meras especulaciones sobre la actuación administrativa. La confianza legítima, y también la proscripción de la arbitrariedad, no son el vehículo adecuado para alterar el sentido, legalmente establecido, sobre el silencio administrativo, ni amparar o justificar el incumplimiento al requerimiento formulado por la Dirección General de Industria, Energía y Minas de la Comunidad Autónoma ahora recurrida.

El segundo motivo aduce la infracción del artículo 43 de la Ley 30/1992 , sobre la aplicación del silencio administrativo, y se encuentra en conexión con el quinto que denuncia la lesión de los artículos 5.1 y 47 del Reglamento para el Régimen de la Minería , aprobado por RD 2857/1978, y el " artículo 3 del RD 2994/1982, de 15 de octubre ".

Se sostiene que el silencio era positivo, por lo que cuando se dictan las resoluciones administrativas impugnadas en la instancia, la parte recurrente ya había entendido concedida, de forma presunta, la autorización para la ampliación del perímetro de la explotación minera. Acorde con tal presupuesto, la recurrente ya había instalado la escombrera y venía utilizando la misma.

El efecto desestimatorio del silencio, por el plazo de seis meses, tiene lugar, por lo que hace al caso, en aquellos procedimientos " cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público ", ex artículo 43.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992 .

Viene al caso recordar, antes de abordar la exégesis del citado precepto, que se solicitó autorización, en fecha 21 de noviembre de 2002, para " una ampliación del perímetro autorizado por esta Dirección General para el desarrollo de labores de almacenaje de material procedente de la cantera " (folio 1 del expediente administrativo). Tras esta solicitud de autorización, la Administración requiere a la mercantil recurrente, mediante comunicación de 26 de noviembre de 2002 (folio 4 del expediente administrativo), para que presentara, en el plazo de diez días, "proyecto de explotación", "proyecto de escombrera" y "proyecto de instalaciones", con la advertencia de que en caso de no hacerlo " se iniciará el computo de los tres meses que el art. 92 de la citada ley establece para caducar el procedimiento ". La recurrente, por su parte, cumplimenta tal requerimiento, mediante escrito de 10 de diciembre de 2003, señalando que " considera improcedente la presentación " de tales proyectos (folio 7 del citado expediente). El requerimiento es reiterado posteriormente con indicación de que el plazo para resolver era de seis meses y que el silencio en ese procedimiento era negativo (folio 9 del citado expediente).

La cuestión suscitada, por tanto, consistía en determinar si antes de la resolución administrativa impugnada en la instancia, la recurrente ya había obtenido autorización en virtud del silencio administrativo positivo. Tesis que la recurrente sostiene con apoyo en la independencia de la instalación de la escombrera respecto del yacimiento. Y que no podemos compartir porque la autorización solicitada y el procedimiento iniciado se encuentran, efectivamente, incluidos en el artículo 43.1, párrafo segundo, antes transcrito, de la Ley 30/1992 .

Así es, se trataba de ampliar el perímetro de la explotación minera para permitir la instalación de una escombrera, prevista en el artículo 118 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera , que no se encuentra desvinculada de la explotación del yacimiento, como sostiene la recurrente, sino que integran una unidad de explotación. Se solicitó precisamente la ampliación del perímetro esa unidad de explotación minera, en la que puede haber elementos principales o esenciales como el yacimiento, junto a otros accesorios como la escombrera, pero todos sirven a la misma finalidad, constituyendo una realidad inescindible, que ha de tener el mismo régimen jurídico a estos efectos de la desestimación presunta. Teniendo en cuenta, además, la prioridad de los derechos mineros a que hace referencia el artículo 47 del Reglamento General para el Régimen de la Minería y la incidencia de una eventual utilidad para el aprovechamiento de sus componentes de las sustancias almacenadas (artículo 5.1 del expresado Reglamento).

En este sentido, hemos declarado en Sentencia de esta Sala Tercera, de fecha 13 de septiembre de 1983 , que la Ley de Minas de 1973 y el Reglamento de 1978 " exigen que toda instalación minera, carácter que indiscutiblemente reúnen las escombreras, precisa de la previa autorización administrativa para su formación y transmisión de los derechos mineros a terceras personas ".

Es cierto que el concepto de dominio público que establece la Ley de Minas de 1973 (artículo 2.1 ) y el Reglamento de 1978 (artículo 2.1) se limita a los " yacimientos de origen natural y demás recursos geológicos existentes en el territorio nacional ". Pero también lo es que el régimen de aplicación, a estos efectos de la desestimación presunta, es uniforme para todas las partes incluidos en el perímetro de la explotación minera, en el que la escombrera constituye un elemento agregado, pero integrado, que ha de seguir el mismo régimen que el elemento principal que representa el yacimiento, compartiendo la finalidad u objetivo común. No se concibe la escombrera sin el yacimiento y sin los minerales o escombros acumulados. Además, la descripción de los yacimientos de la Sección B, como antes señalamos y ahora insistimos, se incluyen las acumulaciones de residuos de actividades reguladas por la Ley de Minas o derivadas del tratamiento de sustancias incluidas en su ámbito, que resulten útiles para el aprovechamiento de alguno de sus componentes, ex 5.1 del indicado Reglamento de 1978.

El motivo tercero tampoco puede prosperar porque la sentencia no ha infringido el artículo 217 de la LEC .

Conviene reparar que la razón de decidir de la sentencia, para desestimar el recurso contencioso administrativo, en lo relativo a la aplicación del silencio, no se refiere exclusivamente a la aplicación del artículo 5.1 del Reglamento de 1978, respecto del aprovechamiento secundario de alguno de los componentes de las sustancias extraídas, sino que, en el fundamento cuarto de la sentencia, se establecen otras razones que justifican también la desestimación del recurso en este punto.

Además, aunque a la Administración le correspondiera acreditar que concurren los presupuestos del artículo 43.1, párrafo segundo, de la Ley 30/1992 , para la aplicación del silencio administrativo negativo, sin embargo correspondía a la recurrente acreditar la naturaleza de los escombros para los que era necesaria la autorización de la instalación dentro del perímetro de la explotación minera. Dicho de otro modo, no resulta irrelevante, a los efectos de la concesión de la autorización que se solicitaba, la naturaleza y el tratamiento, en su caso, de lo que se almacena. Por lo que no puede apreciarse la infracción del "onus probandi" conjugado con la buena fe en la vertiente procesal, sobre todo si tenemos en cuenta los términos de la solicitud de autorización y la falta de cumplimiento de los requerimientos.

Conviene recordar al respecto que esta Sala ha declarado, por todas Sentencia de 20 de febrero de 2012 (recurso de casación nº 5687/2010 ) " En este sentido se ha manifestado en ocasiones el Tribunal Supremo; así, en Sentencia de 20 mar. 1989 , señala: «... El principio de la buena fe en la vertiente procesal puede matizar, intensificar o alterar la regla general sobre distribución de la carga de la prueba en aquellos casos en los que para una de las partes resulta muy fácil acreditar un dato de difícil prueba para la otra...». Igualmente, en Sentencia de 26 jul. 1996 , expresamente se señala que el onus probandi se traslada a la Administración cuando es ella la que tiene en sus manos la posibilidad de certificar sobre los extremos necesitados de prueba. Por consiguiente, ha de atenderse también al cumplimiento de la doctrina legal que, dentro del marco del juego de la carga de la prueba, atribuye, en definitiva, el "onus probandi" a quien, por su posición y función, dispone o tiene "más facilidad" para asumirlo ( SSTS de 16 de diciembre de 2002, rec. de cas. 5562/1998 , y de 2 de febrero de 2004 , rec. de cas. 3156/2001, entre otras )".

El reproche a la sentencia que se hace en el motivo cuarto , al invocar la lesión del artículo 118 del Reglamento General de Normas Básicas de Seguridad Minera , aprobado por RD 863/1985, no puede ser estimado.

Se discute ahora en casación la documentación que fue requerida por la Administración, en concreto, el proyecto de instalación que establece el artículo 118 del Reglamento citado porque, se indica, carece de cobertura en la Ley de Minas .

No podemos abordar dicho motivo por dos razones. En primer lugar, porque se trata de una cuestión nueva que no fue suscitada en recurso contencioso administrativo, pues aunque la demanda en el último párrafo hace alusión al artículo 118, sin embargo es para señalar que su cita en la resolución recurrida carece de trascendencia. Por ello, la sentencia recurrida no aborda dicha cuestión ni ahora se denuncia su incongruencia. Se introduce, por tanto, una novedad en el debate casacional, respecto de la contienda procesal que tuvo lugar en la instancia. De modo que estamos ante una "cuestión nueva" que como tal no puede servir de fundamento al recurso, ya que la casación, por su propia naturaleza, fundamento y significado, únicamente puede sustentarse sobre infracciones de normas alegadas oportunamente o consideradas por la sentencia impugnada, esto es, esgrimiendo motivos esencialmente coincidentes con las infracciones que se atribuyen a la sentencia impugnada, ya sea por infracción de normas o jurisprudencia ( apartado d/ del artículo 88.1. de la LJCA ), o bien por los vicios de las normas reguladoras de la sentencia (apartado c/ del citado artículo 88.1). Este motivo supone, en definitiva, la introducción en el debate casacional de una cuestión ajena al debate de la instancia, por eso es "nueva", que no se ajusta con la técnica procesal propia del recurso de casación, pues mal puede reprocharse a la sentencia la infracción de una normativa cuya aplicación no fue oportunamente interesada ni considerada por la Sala al decidir el recurso contencioso administrativo. Además, si se consideraba que la sentencia debería haber examinado alguna cuestión silenciada debió invocar en casación un motivo de amparo del artículo 88.1.c) de la LJCA .

Y en segundo lugar, porque el requerimiento se refería a tres proyectos --"proyecto de explotación", "proyecto de escombrera" y "proyecto de instalaciones "--, sin que se esgrima tacha alguna respecto de los otros dos.

Por lo demás, conviene añadir que la actividad minera, que precisa de la escombrera solicitada, tiene una repercusión evidente sobre el medio ambiente, de la que no podemos prescindir. Si tenemos en cuenta, además, que el proyecto de explotación presentado, en su día, para la autorización de la explotación, no figuraba la existencia de ninguna escombrera.

La declaración de no haber lugar al recurso de casación nos lleva a imponer a la parte recurrente de las costas procesales causadas, según establece el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , si bien se debe limitarse su cuantía, por todos los conceptos, a 4.000 euros.