STS, 17 de Enero de 2014

PonenteEDUARDO CALVO ROJAS
ECLIES:TS:2014:112
Número de Recurso2750/2011
ProcedimientoRECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución17 de Enero de 2014
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diecisiete de Enero de dos mil catorce.

La Sala constituida por los Excmos. Sres. Magistrados relacionados al margen ha visto el recurso de casación nº 2750/2011 interpuesto por EL CORTE INGLÉS, S.A., representado por el Procurador D. Cesar Berlanga Torres, contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 31 de marzo de 2011, dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 843/2007 . Se han personado como partes recurridas la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y asistida por la Letrada de sus servicios jurídicos, el AYUNTAMIENTO DE SALAMANCA, representado D. Isacio Calleja García, y el partido político FORO DE IZQUIERDAS-LOS VERDES (FI-LV), representado por la Procuradora Dª Rocío Arduan Rodríguez.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, dictó sentencia con fecha 31 de marzo de 2011 (recurso contencioso-administrativo nº 807/2011 ), en cuya parte dispositiva se establece:

FALLAMOS.- Que estimando parcialmente el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora Sra. Fernández Marcos, en nombre y representación del partido político "FORO DE IZQUIERDAS-LOS VERDES" (FI-LV), y registrado con el número 843/07, debemos declarar y declaramos la nulidad de pleno derecho de la Orden FOM/59/2007, de 22 de enero, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca, en la parte relativa a la delimitación del Sector número 37 de suelo urbano no consolidado, así como a la ordenación del mismo, y en la calificación que en la Revisión del PGOU de Salamanca aprobado definitivamente por aquella se hace de la Plaza de los Bandos como Sistema local de vías públicas, desestimándose por el contrario las demás pretensiones ejercitadas. No se hace una especial imposición de las costas causadas

.

SEGUNDO

En lo que se refiere a la delimitación y ordenación del Sector nº 37 de suelo urbano no consolidado, la sentencia fundamenta la estimación del recurso, y consiguiente anulación de la revisión del Plan General en ese punto, exponiendo en su fundamento segundo las siguientes razones

(...) SEGUNDO.- Expuesta la pretensión ejercitada y centrados en la legalidad de la primera de las determinaciones discutidas, la ordenación del Sector de suelo urbano no consolidado (SU-NC) nº 37, hay que comenzar señalando que esta Sala, a la vista del propio contenido de la Revisión del PGOU que aquí interesa, no comparte la postura mantenida por la parte actora en el sentido de que ha de considerarse como planeamiento asumido por dicha Revisión la Modificación nº 15 del PGOU de 1984, a cuyo fin basta con poner de relieve, uno, que en el artículo 1.1.3 de las Normas Urbanísticas del PGOU de 2007se dispone que el anterior Plan General queda derogado totalmente con la aprobación definitiva de aquél, así como las modificaciones del mismo, y dos, que planeamiento asumido en la Revisión recurrida es el que se recoge como tal en el capítulo 8.9.3 de las Normas Urbanísticas, que solo contempla bajo esa categoría o denominación el planeamiento de desarrollo o planeamiento de segundo grado aprobado de 1984 a 2005 -literalmente se dice que las situaciones a las que responde son las de Planes Especiales, Estudios de Detalle o Planes Parciales no ejecutados en su totalidad o que sí lo estén pero en los que aun queden solares sin construir-. Esto que acaba de decirse no supone sin embargo, frente a lo que sostiene el Ayuntamiento de Salamanca en el hecho primero de su contestación a la demanda, que la regulación del mencionado Sector SU-NC nº 37 sea una regulación ex novo que nada tiene que ver con la Modificación puntual citada o que el PGOU aquí cuestionado contemple por primera vez un nuevo sector, con una regulación diferente de la anterior tanto en sus determinaciones de ordenación general como en las de ordenación detallada. Muy al contrario, debe dejarse claramente sentado que aunque no asumida como tal (en la concepción que del planeamiento asumido tiene la Revisión litigiosa), la Modificación nº 15 del PGOU de 1984 a la que antes se ha hecho referencia sí ha sido incorporada al Plan General de 2007, o dicho con otras palabras ha quedado integrada en él como parte del contenido de la ordenación del Sector de que se trata, pudiendo señalarse al efecto que la ficha del mismo (folio 2163 del expediente) remite tanto la ordenación detallada como las normas urbanísticas -éstas con alguna excepción aquí no relevante referida a las viviendas- a la propia Modificación nº 15 del PGOU de 1984 -en este sentido y según resulta de la respuesta dada por el Ayuntamiento de Salamanca en el período probatorio al oficio que se le dirigió a instancia de la parte demandante, conviene subrayar que el documento "Anejos de Planeamiento Asumido y de Sectores de suelo urbano no consolidado" no ha sido publicado en ningún diario oficial y, lo que es más relevante, que al adjuntar el texto y los planos en soporte papel de ese documento referidos al Sector 37 "Cuartel Julián Sánchez El Charro" ha remitido aquel la propia Modificación nº 15-. Llegados a este punto, hay que convenir con la parte actora en que la sentencia firme de esta Sala de 27 de septiembre de 2007 que declaró la nulidad de pleno derecho de la Orden por la que se aprobó definitivamente la tantas veces mencionada Modificación nº 15 (recurso número 2996/04) constituye fundamento suficiente para estimar el presente recurso en el extremo ahora enjuiciado, particular sobre el que en este momento basta con resaltar que en dicha sentencia se apreció que en esa Modificación se habían cometido infracciones de naturaleza sustantiva y en concreto que la delimitación del sector discontinuo de suelo urbano no consolidado que se había hecho, que es exactamente la misma que se ha efectuado en la Revisión impugnada (véase el plano al folio 2184 del expediente), incumplía el artículo 35.3 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL ), vulneración que derivaba no de la delimitación de un sector discontinuo (por eso no es determinante que sean discontinuos la mayoría de los sectores del SUNC creados por el nuevo PGOU) sino de las concretas circunstancias en que se había realizado, singularmente del hecho de que la localización de los terrenos incluidos en el sector delimitado era difícilmente compatible con las exigencias de racionalidad y calidad contenidas en el artículo 35.3 LUCyL y del dato de no haberse utilizado los criterios preferentes que en este precepto se contemplan. Así las cosas y si no es conforme a derecho la delimitación del ámbito -determinación que, se insiste una vez más, es idéntica en la Modificación nº 15 y en el PGOU de 2007 y que por ello no puede tener trato distinto en una y otro-, que como ya ha dicho esta Sala es el dato básico o inicial a partir del cual operan todos los demás, resulta indudable la procedencia de estimar como antes se ha adelantado el presente recurso en el extremo hasta ahora considerado y ello sin necesidad de abordar los demás motivos que se aducían para sustentarlo. En la medida no obstante en que la parte actora pretende no solo que se anule la delimitación del Sector de SU-NC nº 37 y la entera ordenación del mismo sino también que se declare que los terrenos incluidos en su ámbito conservarán la ordenación que tenían en el PGOU de 1984 sin perjuicio de su modificación por el procedimiento correspondiente, debe destacarse, y esto sirve para rechazar esta segunda petición, uno, que al enjuiciar la legalidad de un instrumento de planeamiento los Tribunales han de verificar si es o no conforme a derecho, sin olvidar que por disponerlo así el artículo 71.2 de la Ley 28/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción (LJCA) los órganos jurisdiccionales no pueden determinar ni la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni el contenido discrecional de los actos anulados, y dos, que en el caso la Revisión controvertida contiene una norma expresa en cuya virtud se deroga totalmente el anterior Plan General y las modificaciones del mismo, norma que no ha sido impugnada ni mucho menos anulada, de suerte que sin perjuicio de lo que pueda resultar en fase de ejecución de sentencia no parece razonable hacer un pronunciamiento que, siquiera sea en una pequeña parte (la relativa a la Modificación nº 15), tendría como efecto el desconocerla

.

En el fundamento tercero de la sentencia la Sala de instancia examina, y acoge, el motivo de impugnación relativo a la calificación que la revisión del Plan General asigna a la Plaza de los Bandos como Sistema local de vías públicas, siendo anulado el instrumento de planeamiento también en este punto, sin que sobre esta cuestión se haya suscitado debate en casación.

Las demás cuestiones planteadas y pretensiones formuladas por la parte demandante son examinados y desestimadas -de ahí la estimación del recurso sólo en parte- en el fundamento cuarto de la sentencia, sino que sobre ellas se haya suscitado debate en casación.

TERCERO

Notificada la sentencia a las partes, la representación de El Corte Inglés, S.A. preparó recurso de casación y luego formalizó la interposición de su recurso mediante escrito presentado el 26 de mayo de 2011 en el que, después de exponer los antecedentes del caso, aduce dos motivos de casación, ambos al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el que sigue:

  1. Infracción del artículo 209, apartados 2 y 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por falta de claridad y contradicción de la sentencia, pues a pesar de que la Sala de instancia no cuestiona la posibilidad legal de delimitar sectores discontinuos en suelo urbano no consolidado, anula sin embargo, sin prueba alguna, la delimitación y ordenación del Sector 37 por no estar ajustada a las exigencias de racionalidad y calidad urbanística; sin definir la sentencia el concepto de falta de racionalidad, que aparece como derivación automática del hecho de que el ámbito sea discontinuo. También se aduce en el motivo de casación que en el proceso de instancia el demandante no adujo la falta de racionalidad y calidad de la ordenación del sector 37, ni solicitó prueba en este punto. Se cita jurisprudencia relativa a que, en los motivos de casación del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , la exigencia de que se haya pedido la subsanación del defecto denunciado no opera cuando es la sentencia la que incurre en él; y esto ocurre en el caso presente, pues es en la sentencia es cuando por primera vez se alude al concepto de falta de racionalidad.

  2. En relación con el motivo anterior, se alega la infracción del artículo 33.2 de la de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , por no haber dado la Sala a las partes la oportunidad de manifestarse acerca del motivo nuevo, introducido por la Sala, relativo a la falta de racionalidad y calidad urbanística de la ordenación.

Termina el escrito solicitando que se dicte sentencia que estime el recurso de casación y anule la sentencia recurrida, dictando otra en su lugar que declare la legalidad de la Orden que aprobó la revisión del Plan General impugnada, especialmente en lo que se refiere a la delimitación discontinua del Sector 37 de suelo urbano no consolidado y su ordenación urbanística.

CUARTO

Por providencia de la Sección Primera de esta Sala del Tribunal Supremo de 24 de noviembre de 2011 se acordó la admisión del recurso de casación así como su remisión a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

QUINTO

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 19 de diciembre de 2011 se acordó dar traslado del escrito de interposición a las partes recurridas para que en el plazo de treinta días formalizasen su oposición.

SEXTO

La representación del partido político Foro de Izquierdas-Los Verdes (FI-LV) presentó escrito con fecha 31 de enero de 2012 en el que, tras exponer los fundamentos de su oposición, solicita que se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso de casación con imposición de las costas a la parte recurrente.

Las representaciones de la Comunidad Autónoma de Castilla y León y del Ayuntamiento de Salamanca presentaron sendos escritos con fechas 26 de diciembre de 2011 y 1 de febrero de 2012 en los que ambas administraciones manifiestan la decisión de no formular oposición al recurso de casación.

SÉPTIMO

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, fijándose finalmente al efecto el día 15 de enero de 2012, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El presente recurso de casación nº 2750/2011 lo dirige la representación de El Corte Inglés, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 31 de marzo de 2011 (recurso nº 807/2011 ), en la que, estimando en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto por el partido político Foro de Izquierdas-Los Verdes" (FI-LV), se declara la nulidad de pleno derecho de la Orden FOM/59/2007, de 22 de enero, de la Consejería de Fomento de la Junta de Castilla y León, que aprobó definitivamente la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Salamanca, en la parte relativa a la delimitación del Sector número 37 de suelo urbano no consolidado así como a la ordenación del mismo, y en cuanto a la calificación que en la Revisión del Plan General se asigna a la Plaza de los Bandos como sistema local de vías públicas, desestimándose por el contrario las demás pretensiones del demandante.

Ante todo debemos destacar que los dos motivos de casación que formula la representación de El Corte Inglés, S.A. van dirigidos contra el pronunciamiento de la sentencia por el que se anula la delimitación y ordenación del sector nº 37 de suelo urbano no consolidado. Por tanto, cualquiera que sea la suerte que merezcan tales motivos de casación -y desde ahora anticipamos que ambos habrán de ser desestimados- quedaría en todo caso subsistente el pronunciamiento de la sentencia por el que se declara la nulidad de la determinación del Plan General revisado que asigna a la Plaza de los Bandos la calificación de sistema local de vías públicas.

Aclarado así el objeto y alcance del presente recurso de casación, hemos dejado antes reseñadas, en el antecedente segundo, las razones que se exponen en la sentencia recurrida para fundamentar la estimación del recurso contencioso-administrativo. Procede entonces que pasemos a examinar los motivos de casación aducidos por la entidad mercantil recurrente, cuyos enunciados y contenido hemos resumido en el antecedente tercero. Veamos.

SEGUNDO

Según vimos, en el motivo primero se alega la infracción del artículo 209, apartados 2 y 3, de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por falta de claridad y contradicción de la sentencia, aduciendo la recurrente que a pesar de que la Sala de instancia no cuestiona la posibilidad legal de delimitar sectores discontinuos en suelo urbano no consolidado, anula sin embargo, sin prueba alguna, la delimitación y ordenación del Sector 37 por no estar ajustada a las exigencias de racionalidad y calidad urbanística; y ello lo decide la sentencia -según el recurrente- sin definir el concepto de falta de racionalidad, que aparece como derivación automática del hecho de que el ámbito sea discontinuo, y sin que en el proceso de instancia el demandante hubiese aducido la falta de racionalidad y calidad de la ordenación del sector 37 ni solicitado prueba al respecto. En esta misma idea abunda luego el motivo de casación segundo, donde se alega la infracción del artículo 33.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción por no haber dado la Sala a las partes la oportunidad de formular alegaciones acerca del motivo de anulación introducido por la Sala y relativo a la falta de racionalidad y calidad urbanística de la ordenación.

Comenzando por último, es claro que lo alegado en el recurso de casación no se corresponde con lo sucedido en el proceso de instancia. Como señala la representación de Foro de Izquierdas-Los Verdes" (FI-LV) en su oposición al recurso, en la demanda presentada por dicho partido político se hacía expresa referencia a una anterior sentencia de la Sala de instancia de 27 de septiembre de 2007 , ya firme, que había declarado la nulidad de la Modificación nº 15 del Plan General de 1984 cuyos criterios de ordenación eran, en los aspectos aquí controvertidos, sustancialmente coincidentes con los que de nuevo se introducen en la Revisión del planeamiento aprobada en 2007, que es objeto del proceso que nos ocupa. Pero la demanda no se limitaba a referirse, en su apartado de hechos, a esa sentencia anterior que había anulado la Modificación del Plan General de 1984; también en el fundamento primero de la propia demanda la parte actora argumentaba sobre el incumplimiento de las exigencias de racionalidad y de calidad urbanística en relación con la delimitación y ordenación del Sector nº 37 de suelo urbano no consolidado. Por tanto, es innegable que la cuestión había sido planteada por la parte demandante.

En cuanto al alegato de que en el proceso no se solicitó prueba alguna para acreditar la falta de racionalidad de la ordenación aprobada, baste señalar que en el otrosí primero de la demanda se pedía el recibimiento a prueba para acreditar "... que la delimitación del Sector nº 37 de suelo urbano no consolidado Cuartel Julián Sánchez El Charro no se atiene a criterios de racionalidad ni al interés general". Y, según hemos visto, la sentencia recurrida deja señalado que «(...) según resulta de la respuesta dada por el Ayuntamiento de Salamanca en el período probatorio al oficio que se le dirigió a instancia de la parte demandante, conviene subrayar que el documento "Anejos de Planeamiento Asumido y de Sectores de suelo urbano no consolidado" no ha sido publicado en ningún diario oficial y, lo que es más relevante, que al adjuntar el texto y los planos en soporte papel de ese documento referidos al Sector 37 "Cuartel Julián Sánchez El Charro" ha remitido aquel la propia Modificación nº 15» (fundamento segundo de la sentencia).

Así las cosas, una vez establecido en la sentencia recurrida que la delimitación y ordenación del mencionado Sector 37 en la Revisión del Plan General son en todo coincidentes con las que se establecían en aquella anterior Modificación nº 15 del Plan de 1984 que había sido declarada nula por sentencia firme, es enteramente razonable que la Sala de instancia vea en ello razón suficiente para, por las mismas razones de falta de racionalidad y calidad de la ordenación, declarar la nulidad de la Revisión del Plan en ese punto. Así lo explica la sentencia recurrida señalando, en su fundamento segundo, que en aquella anterior sentencia que anuló la Modificación nº 15 « (...) se apreció que en esa Modificación se habían cometido infracciones de naturaleza sustantiva y en concreto que la delimitación del sector discontinuo de suelo urbano no consolidado que se había hecho, que es exactamente la misma que se ha efectuado en la Revisión impugnada (véase el plano al folio 2184 del expediente), incumplía el artículo 35.3 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de Urbanismo de Castilla y León (LUCyL ), vulneración que derivaba no de la delimitación de un sector discontinuo (por eso no es determinante que sean discontinuos la mayoría de los sectores del SUNC creados por el nuevo PGOU) sino de las concretas circunstancias en que se había realizado, singularmente del hecho de que la localización de los terrenos incluidos en el sector delimitado era difícilmente compatible con las exigencias de racionalidad y calidad contenidas en el artículo 35.3 LUCyL y del dato de no haberse utilizado los criterios preferentes que en este precepto se contemplan».

Vemos así que, lejos de incurrir en contradicción, la Sala de instancia deja suficientemente explicadas las razones sustantivas que determinan la nulidad de la delimitación y ordenación del Sector nº 37 de suelo urbano no consolidado. Por tanto, el motivo de casación primero debe ser desestimado.

TERCERO

Lo anterior conduce necesariamente a que también deba ser desestimado el motivo de casación segundo, pues habiendo sido planteada en la demanda, en los términos que hemos señalado, la cuestión relativa a la inobservancia de las exigencias de racionalidad y calidad urbanística en la delimitación y ordenación del Sector nº 37 de suelo urbano no consolidado, ninguna razón había para que la Sala de instancia sometiese a la consideración de las partes un motivo de anulación que ya venía planteado en la demanda. Por tanto, no cabe considerar vulnerado artículo 33.2 de la de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

CUARTO

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas al recurrente de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción . Ahora bien, atendiendo a la índole del asunto y a la distinta actividad desplegada por las parte recurridas -en el antecedente sexto hemos dejado señalado que la Comunidad Autónoma de Castilla y León y el Ayuntamiento de Salamanca no formularon oposición al recurso, lo que sí hizo, en cambio, la representación de Foro de Izquierdas-Los Verdes (FI-LV)- procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de cuatro mil euros (4.000 €) por los conceptos de representación y defensa del mencionado partido político, sin que la imposición de las costas alcance a las de las dos administraciones recurridas.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción ,

FALLAMOS

No ha lugar al recurso de casación nº 2750/2011 interpuesto en representación de EL CORTE INGLÉS, S.A. contra la sentencia de la Sección 2ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sede de Valladolid, de 31 de marzo de 2011 (recurso contencioso-administrativo nº 843/2007 ), con imposición de las costas de este recurso de casación a la parte recurrente en los términos señalados en el fundamento de derecho cuarto de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia hallándose la Sala celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.

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