STS, 13 de Diciembre de 2013

Por la representación procesal de Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, se ha interpuesto recurso contencioso-administrativo contra Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2011, acordando el archivo de unas actuaciones promovidas por el recurrente. el cual fue admitido por la Sala, motivando la publicación del preceptivo anuncio en el Boletín Oficial del Estado y la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se entregó a la parte recurrente para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos jurídicos que consideró procedentes, terminó suplicando a la Sala se sirva en su día estimar la demanda y anular el Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2011.

El Abogado del Estado, se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con imposición de las costas al recurrente.

La Federación Española de Asociaciones Profesionales de Maquinistas Navales, se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto por el Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos, con expresa imposición de costas al demandante.

El Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española, se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando en su integridad el recurso y declare conforme a Derecho el Acuerdo impugnado, con imposición de las costas al recurrente.

La Universidad de A Coruña, se opuso a la demanda con su escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derechos que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala dicte sentencia desestimando en su integridad el recurso y declare conforme a Derecho el Acuerdo impugnado, con imposición de las costas al recurrente.

Por Auto de 16 de enero de 2013, se acordó recibir el proceso a prueba, concediéndose a las partes el plazo de quince días para proponer los medios de prueba que estimasen pertinentes. Las partes presentaron sus escritos proponiendo las pruebas que estimaron oportunas, a salvo la representaciones procesales del Colegio de Oficiales de la Marina Mercante Española y de la Universidad de A Coruña a las que se tiene por caducado el referido trámite.

Por providencia de 19 de marzo de 2013 se admitió las pruebas propuestas por el Procurador don Manuel Sánchez- Puelles González-Carvajal teniendo por reproducido el expediente administrativo y los documentos 3 y 4 aportados en el escrito de interposición. Asimismo se admitió la prueba propuesta por el Abogado del Estado, teniéndose por incorporado el expediente administrativo, así como la documental acompañada con el escrito de contestación. Y se admitió la prueba propuesta por el Procurador don Luis Pozas Osset por reproducidos los documentos aportados mediante copia con el escrito de contestación a la demanda.

Por medio de la anterior providencia se declararon conclusas las actuaciones y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió el plazo de diez días a la parte recurrente para conclusiones sucintas sobre los hechos por el mismo alegados y motivos jurídicos en que se apoye.

Habiendo evacuado la parte recurrente el trámite de conclusiones, se dió traslado del mismo a las partes demandadas para que presentasen sus conclusiones y que realizaron mediante sus respectivos escritos, quedando las actuaciones conclusas y pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno corresponda.

Por providencia de 27 de septiembre de 2013, se señaló para votación y fallo el día 26 de noviembre de 2013, en que tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Ramon Trillo Torres,

El Colegio Oficial de Ingenieros Navales y Oceánicos interpone recurso contencioso-administrativo frente al acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de febrero de 2010, por el que se estableció el carácter oficial de determinados títulos de Grado y su inscripción en el Registro de Universidades, Centro y Títulos de los de Graduado en Ingeniería Marina y de Graduado en Náutica y Transporte Marítimo.

Con carácter previo a cualquier otro tipo de argumentación debemos constar al motivo de inadmisión formulado por la representación procesal de la Universidad codemandada, que se funda en la falta de legitimación ad causam del Colegio, con cita del artículo 19.1.b) de la LJC.

El motivo no puede prosperar porque es reiterada la jurisprudencia de esta Sala que reconoce el interés legítimo de los Colegios Profesionales para accionar contra los actos y las normas reglamentarias por las que se establece y regula el carácter oficial y la inscripción en el Registro de Universidades de títulos que afecten a los intereses profesionales y económicos de los colegiados para cuya defensa y promoción están habilitados legalmente: sentencias, entre otras, de 22 de febrero de 2011 (recurso 129/2009 ) y de 4 de diciembre de 2012 (recurso 12/2011 ).

Cuestión idéntica a la que aquí se nos plantea la hemos resuelto en nuestra sentencia de 26 de noviembre de 2013 (recurso contencioso-administrativo 14/2011 ), cuyo texto pasamos a reproducir para justificar nuestra decisión parcialmente estimatoria del recurso.

Decíamos en esa sentencia que

SEGUNDO.- Superados los obstáculos aducidos en orden a la viabilidad del proceso, procede que nos interesemos en la cuestión de fondo planteada y al afrontarla no podemos obviar que sobre tema sustancialmente igual nos hemos pronunciado en nuestra sentencia de 15 de febrero de 2013, dictada en el recurso 767/2011 , en el que se litigaba también sobre sendos títulos de graduación en Ingeniería Marina y en Ingeniería Náutica Transporte Marítimo y en su denunciada ilegalidad como consecuencia de su relación con las profesiones que la parte actora considera reguladas, de Piloto de la Marina Mercante y Oficial de Máquinas.

Esta premisa del argumento de la parte actora es rechazada por la sentencia antes citada, en la que se concluye, textualmente, que "dada la no consideración de profesión regulada de las dos controvertidas decae toda la argumentación".

Para concluir en lo anteriormente afirmado, la sentencia de 15 de febrero de 2013 razona que

Dada la reserva de Ley, art. 36 CE , para la regulación de las profesiones tituladas existe un pequeño abanico de normas de tal naturaleza que contienen disposiciones de regulación de actividades profesionales (a título de ejemplo la LO 2/2006, de 3 de mayo, de Educación y la Ley 34/2006, de 30 de octubre, de acceso a las profesiones de Abogado y procurador de los Tribunales).

Y el RD 1665/1991, de 25 de octubre, en su Anexo recogía una relación de las profesiones reguladas en España entre las que no figuraban, tal cual alega el Abogado del Estado, las aquí controvertidas que tampoco figuran en el Anexo VIII del RD 1837/2008, de 8 de noviembre por el que incorpora al ordenamiento español la Directiva 2005/36/CE de 7 de setiembre y la directiva 2006/100/CE de 20 de noviembre, cuyo Artículo 4 expresa "A los exclusivos efectos de la aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones regulado en este Real Decreto , se entenderá por profesión regulada la actividad o conjunto de actividades profesionales para cuyo acceso, ejercicio o modalidad de ejercicio se exija, de manera directa o indirecta, estar en posesión de determinadas cualificaciones profesionales, en virtud de disposiciones legales, reglamentarias o administrativas.

A estos efectos, las profesiones y las actividades que entran dentro del ámbito de aplicación del sistema de reconocimiento de cualificaciones según la definición anterior son las que se relacionan en el anexo VIII sin que de dicha inclusión puedan derivarse otros efectos fuera de ese ámbito

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TERCERO.- Decíamos también en la misma sentencia que

(...) tampoco el Acuerdo lesiona el contenido del Real Decreto 973/2009, de 12 de junio, por el que se regulan las titulaciones profesionales de la marina mercante. Su articulado establece los requisitos para la obtención y las atribuciones del título profesional de piloto de segunda de la marina mercante y el de oficial de máquinas de segunda, entre otros, poniendo de relieve las exigencias académicas acomodadas a la nueva regulación sin que deba atenderse a lo regulado en los RD 924 y 925 de 1992 como pretende el Colegio recurrente ya que se refieren a los títulos de Diplomado ahora inexistente en la nueva ordenación del sistema educativo superior.

Decíamos en nuestra Sentencia de 23 de febrero de 2011, recurso contencioso administrativo 143/2009 que el Acuerdo del Consejo de Ministros, ostenta la forma establecida en el apartado d) del art. 25 de la Ley del Gobierno por cuanto no es una norma reglamentaria.

El Acuerdo constituye un desarrollo del art. 12.9 del RD 1393/2007 que faculta al Gobierno a establecer las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios de los títulos que habiliten para el ejercicio de actividades reguladas en España.

Se trata, por tanto, de una competencia inequívocamente gubernamental que, por ende, ha de adoptar la forma establecida en la Ley del Gobierno.

No tiene un valor normativo. Deriva de la habilitación específica atribuida por el mencionado art. 12.9 del RD 1393/2007 sin que por ello que hubiere de adoptar la forma de Real Decreto. Se trata de un acto no normativo de aplicación a una pluralidad de destinatarios que en nada modifica el RD 1293/2007.

De su lectura se concluye que la denominación del título, ciclo y duración, requisitos de la formación, garantía de la adquisición de competencias, es decir los distintos apartados del Acuerdo no innovan el ordenamiento sino que se limitan a remitir o bien a la normativa aplicable, apartado quinto, o a reiterar lo dicho en otras normas legales o reglamentarias, apartados segundo a cuarto. Constituye, pues, una redundancia.

Y en la posterior Sentencia de esta Sala y Sección de 7 de noviembre de 2011 , recurso contencioso administrativo se recalcó que el Colegio allí recurrente pretendía, al igual que aquí, descontextualizar la palabra "competencia" para ajustar una interpretación fuera de lo que constituye su finalidad natural, como es conseguir que en proceso formativo se adquieran unas "capacidades y conocimientos". Se subrayó que "el artículo 12.9 del RD 1393/2007 , también habla de "competencias" sin que en absoluto quepa atribuirle el significado de "atribuciones profesionales" sino de "capacidades y conocimiento" ya que, con el mismo argumento, cabría atribuirle la vulneración del artículo 36 CE que ahora la recurrente imputa al Acuerdo hoy analizado".

Finalmente tampoco es prosperable el argumento de que la titulación induzca a confusión con la profesión de Ingeniero Naval y Oceánico a la que se refiere la Orden 354/2009, de 9 de febrero. La antedicha si es profesión regulada dada la exigencia de los títulos de Máster para el ejercicio de la misma de acuerdo con la antedicha Orden lo que marca una absoluta diferencia con las aquí cuestionadas que se desenvuelven en el ciclo anterior como es el Grado

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Finalmente, en cuanto a la alegación de la parte de ausencia de informes esenciales, preceptivos y determinantes, con vulneración por eso del artículo 25.2 del Real Decreto 1393/2007 , cabe aquí también ratificar lo que hemos dicho en nuestra sentencia, en la que se da por suficiente, a estos efectos, con la información ofrecida por la Agencia Nacional de Evaluación de la Calidad y Acreditación (ANECA) acompañada por el Abogado del Estado con el escrito de contestación a la demanda.

CUARTO.- Conscientes de que nos apartamos de alguna de las conclusiones que alcanzamos en aquella sentencia, aceptamos plenamente su afirmación de que las controvertidas no son profesiones reguladas, pero entendido el aserto en el ámbito y sentido estricto en que se mueven los Reales Decretos 1665/1991 y el 1873/2008, el primero de ellos aprobatorio de las normas que permitieran aplicar en España lo previsto en la Directiva 89/48 CEE, teniendo en cuenta que su regulación afecta únicamente a los nacionales de un Estado miembro que se propongan ejercer por cuenta propia o ajena una profesión que haya sido regulada en el Estado miembro de acogida, finalidad que asimismo marca el ámbito del segundo de los Reales Decretos mencionados, si bien en este caso fundamentalmente para la incorporación a nuestro ordenamiento de la Directiva 2005/36/CE, del Parlamento europeo, relativa a la misma materia.

Es precisamente este concreto y restringido ámbito en el que se mueven ámbos cuerpos normativos y la relación nominal que se incorpora a los mismos de las que han de considerarse como "profesiones reguladas" -relación en la que no se encuentran las de Oficial de Máquinas y Piloto de la Marina Mercante- la que nos llevó con pleno acierto en la referida sentencia a entender que las mismas no eran "profesiones reguladas", como sin duda no lo son en la perspectiva de los textos reglamentarios por los que España ha incorporado las Directivas comunitarias sobre ejercicio de profesiones en un Estado de la CE diferente del que sea el del nacional del otro Estado comunitario que pretenda ejercerlos.

Ahora bien, una cosa es que esto sea así y otra el que una determinada profesión, aunque no aparezca en los Anexos y Relaciones de los Reales Decretos reseñados, no obstante pueda considerarse reguladas a la luz del régimen jurídico que rige la misma dentro del territorio nacional.

Y éste precisamente es el caso de los Oficiales de Máquinas y Pilotos de la Marina Mercante, profesiones reguladas con amplia y minuciosa intensidad y extensión en el Real Decreto 973/2009, de 12 de junio, por el que se regulan las titulaciones profesionales de la Marina Mercante, sin que el hecho de que los Reales Decretos 924 y 925 de 1992 se refieran a los títulos de Diplomado, inexistentes en la nueva ordenación del sistema educativo superior, tenga realmente trascendencia en el caso litigioso puesto que el planteamiento de la entidad recurrente va referido no a la calidad académica del título, sino al de la habilitación profesional que de su denominación pueda inferirse, en cuanto que -según su criterio- los títulos del Grado impugnados crean confusión con las de Ingeniería existentes, vulnerando así el artículo 12.9 en relación con la DT cuarta del Real Decreto 1393/2007, así como la Disposición Decimonovena 1 de la Ley Orgánica 6/2001 , al no existir la profesión regulada de Ingeniero de Marina o de Ingeniero en Náutica y Transporte Marítimo, sino las profesiones reguladas de Oficial de Máquinas y de Pilotos de Segunda Clase, a las que dan acceso los títulos previstos en las directrices del Gobierno contenidas en los Reales Decretos de 1992 antes citados.

Aceptado, como aceptamos, que las de Piloto y Oficial de Máquinas son profesiones reguladas y que, en efecto, son inexistentes las profesiones reguladas de Ingeniero en Marina o Ingeniero en Náutica y Transporte Marítimo, para pronunciarnos sobre la cuestión litigiosa evocaremos el criterio que bien recientemente expusimos en sentencia de 11 de octubre de 2013 (recurso de casación 178/2011 ), en la que tomábamos como punto de partida la Disposición Adicional Decimonovena de la Ley de Universidades , según la cual

Solo podrá utilizarse la denominación de la universidad o las propias de los centros, enseñanzas, títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio territorial y órganos unipersonales de gobierno o que se refiere esta Ley, cuando hayan sido autorizadas o reconocidas de acuerdo con lo dispuesto en la misma. No podrán utilizarse otras denominaciones que, por su significado, puedan inducir a confusión con aquéllas

y citábamos también la parte del texto del artículo 9.3 del Real Decreto 1393/2007, de Ordenación de las Enseñanzas Universitarias Oficiales , en el que se establece que

las Administraciones Públicas velarán por que la denominación del título sea acorde con su contenido, y en su caso, con la normativa específica de aplicación, coherente con su disciplina y no conduzca a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales

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para alcanzar la conclusión de que

El conjunto de normas invocado tiene su punto sustancial de apoyo en la superior jerarquía legal que corresponde a la Ley de Universidades, donde respecto a esta cuestión -y a las otras a las que en élla se alude- se fija como criterio directivo el evitar denominaciones que puedan inducir a confusión, onda en la que también se había movido con anterioridad, aunque a menor nivel de jerarquía normativa, el Real Decreto 1393/2007, al ordenar a las Administraciones Públicas que la denominación de los títulos no condujera "a error sobre su nivel o efectos académicos ni a confusión sobre su contenido y, en su caso, efectos profesionales".

Queda así establecido que los mandatos a aplicar a la hora de denominar los títulos fijan la obligación de una claridad que evite la eventual confusión académico o profesional sobre su contenido y calidad, tanto en uno como en el otro de aquellos aspectos

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En razón de esta doctrina, en el litigio que en dicha sentencia enjuiciábamos, establecimos la ilegalidad de la denominación dada a un título de Graduado por su eventual confusión con el de Ingeniero Técnico, habida cuenta del inferior nivel académico de éste con respecto a aquel, visto el diferente número de años a cursar y de créditos a superar en uno y otro caso, razón académica que nos llevó a afirmar que no mediaba ningún motivo jurídicamente tan relevante como para que no aplicáramos la petición de claridad postulada por el legislador.

Resulta entonces que si por razón del diferente nivel académico y sin especial incidencia profesional nos pronunciamos en aquel sentido, más sólida es la argumentación favorable a que la misma decisión la adoptemos en este caso, en el que la confusión incide sobre los efectos profesionales del título, desde el momento en que las nuevas titulaciones -según afirma la propia Universidad- vienen a sustituir a los de Diplomado en Máquinas Navales y Diplomado en Navegación Marítima, que habilitan, respectivamente, para el ejercicio de las profesiones reguladas de Oficial de Máquinas y de Piloto de la Marina Mercante, en ningún caso para el ejercicio de una Ingeniería, de modo que en estas circunstancias la situación creada sería próxima a la que contemplamos en nuestra sentencia de 9 de marzo de 2010 (recurso de casación 150/2008 ), en la que analizamos el caso de una titulación de "Graduado en Ingeniería de la Edificación", denominación que ordenamos anular por entender que un calificativo tan genérico podría inducir a pensar que estos Arquitectos Técnicos tuvieran una competencia exclusiva en materia de edificación, en detrimento de otras profesiones.

No obstante, tanto la Administración como los restantes codemandados argumentan que los estudios de Graduación sobre los que se debate no constituyen un título profesional, sino meramente académico, en cuanto de por sí mismos no habilitan para profesión regulada alguna, como lo serían, en su caso, los de Piloto u Oficial de Máquinas de la Marina Mercante, que en el Real Decreto 973/2009 son profesiones condicionadas no solo a estar en posesión del respectivo título académico, sino que además precisan para su obtención la concurrencia de los requisitos de haber cumplido un reglamentario periodo de embarque, pasar el reconocimiento médico de embarque marítimo y superar la prueba de idoneidad profesional determinada por el Ministerio de Fomento, de forma que será a partir de la satisfacción íntegra de condicionantes que se estaría habilitado para el ejercicio de aquellas profesiones reguladas.

El argumento está sin duda dotado de solidez, pero en él no se pondera suficientemente la clara caracterización y delimitación académica de los estudios náuticos de Piloto y de Máquinas Navales que son sustituidos por los aquí impugnados, que desde el punto de vista profesional, de competencias y de conocimientos adquiridos, se orientan a una concreta y personal actividad de navegación que no es la definidora de la Ingeniería, diferencia cualitativa que ha de preservarse académica y profesionalmente en evitación de eventuales confusiones no queridas por la legislación que aplicamos y que por eso nos lleva a estimar el recurso en lo que se refiere a la denominación del título, del que procede ordenar que se excluya el sustantivo "Ingeniería", en cuanto que con este sustantivo del título académico sobre el que se debate no resulta con la suficiente nitidez la actividad para la que habilita.

Opuesta, sin embargo, ha de ser nuestra decisión con respecto a los planes de estudio de las Graduaciones impugnadas: su eventual mayor amplitud e intensidad respecto a las Diplomaturas anteriores conforma el ejercicio de una potestad reservada a la autonomía universitaria, que en tanto que sea coherente con la titulación que se otorga no tiene por qué ser revisada en sentido anulatorio, por lo que en este extremo la demanda debe desestimarse».

No ha lugar a especial declaración sobre las costas.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución,