STS, 5 de Diciembre de 2013

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
Número de Recurso:6917/2010
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución: 5 de Diciembre de 2013
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

COSTAS Y PLAYAS. DESLINDE DE DOMINIO PÚBLICO MARÍTIMO TERRESTRE. Es cierto que el artículo 25 del RGC contempla el doble trámite de información pública y de los Organismos afectados, así como de audiencia de los propietarios colindantes ""cuando el proyecto de deslinde suponga modificación sustancial de la delimitación provisional realizada previamente"". Y también es cierto que, en el supuesto de autos, las modificaciones sustanciales son introducidas tras la aprobación del proyecto de deslinde. Pues bien, ni en el primer supuesto (antes de la aprobación del proyecto de deslinde), ni en el segundo (después de su aprobación), que es el supuesto de autos, la LC o el RGC exigen la realización de un nuevo apeo ni la aprobación de un nuevo proyecto de deslinde. En consecuencia, tal exigencia carece de soporte legal o reglamentario, y, menos aún, en un supuesto como el de autos en el que, las modificaciones fueron materializadas en un Adenda al proyecto, sometida a un nuevo trámite de audiencia e información pública en el que, entre otros, los recurrentes formularon alegaciones, sin que, por ello, como señala la sentencia de instancia resultara vulnerado el principio de contradicción o se produjera indefensión. Se desestima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Diciembre de dos mil trece.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 6917/2010 interpuesto por D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y Dª. María Virtudes representados por la Procuradora Dª. Sonia Alba Monteserín y asistidos de Letrado; siendo parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO , representada y defendida por el Abogado del Estado; promovido contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2010 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 31/2008 , contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 9 de octubre de 2007, por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 3.315 metros de longitud, entre la "Playa del Rey" y el límite del término municipal de Cullera (Valencia).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 31/2008 promovido por D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y Dª. María Virtudes contra la Orden de 9 de octubre de 2007, por la que se aprueba el Deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de unos 3.315 metros de longitud entre "Playa del Rey" y el límite del término de Cullera en la localidad de Sueca (Valencia).

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 17 de septiembre de 2010 del tenor literal siguiente:

"FALLAMOS QUE PROCEDE DESESTIMAR el recurso interpuesto por D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y doña María Virtudes , contra la Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 9 de octubre de 2007 por la que se aprueba el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre de unos 3315 metros de longitud entre la "Playa del Rey" y el límite del término municipal de Cullera en el término municipal de Sueca (Valencia), sin hacer expresa condena en costas".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de D. Leopoldo y otros se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado mediante Diligencia de Ordenación de 18 de noviembre de 2010, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, D. Leopoldo y otros comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que, en fecha 4 de enero de 2011, formularon el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que consideraron oportunos, solicitaron a la Sala la casación y anulación de la sentencia combatida, dictando ora ajustada a derecho.

QUINTO .- Por Providencia de 14 de febrero de 2011 se acordó la admisión a trámite del recurso de casación, así como su remisión a la Sección Quinta para su tramitación, y mediante Diligencia de Ordenación de 1 de marzo de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que llevó a cabo el ABOGADO DEL ESTADO en escrito presentado en fecha 11 de abril de 2011 en que solicitó a la Sala se declare no haber lugar al recurso de casación interpuesto, imponiéndose las costas a la recurrente.

SEXTO .- Por Providencia de fecha 7 de octubre de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 20 de noviembre de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SEPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación 6917/2010 la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó el 17 de septiembre de 2010, en su Recurso Contencioso- administrativo 31/2008, que desestimó el formulado por D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y Dª. María Virtudes contra la Orden de 9 de octubre de 2007, por la que se aprueba el Deslinde de bienes de dominio público marítimo terrestre de unos 3.315 metros de longitud entre "Playa del Rey" y el límite del término de Cullera en la localidad de Sueca (Valencia).

SEGUNDO .- Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

  1. La sentencia de instancia concreta el ámbito físico de la impugnación al tramo situado entre los mojones M119 y M120, en la zona llamada "Bega del Mar", siendo los recurrentes propietarios de las viviendas colindantes con el deslinde aprobado.

  2. A continuación, expone las denominadas irregularidades de procedimiento denunciadas por los recurrentes así como las alegaciones de fondo respecto del deslinde practicado (Fundamento Jurídico Primero).

  3. En relación con los aspectos procedimentales la sentencia de instancia realiza los siguientes razonamientos:

    1. "La mayor parte de las irregularidades procedimentales que la parte denuncia se sustentan en la afirmación de que tras el proyecto de deslinde se introdujeron modificaciones sustanciales que hubiesen exigido realizar un nuevo apeo y un nuevo proyecto de deslinde, siendo insuficiente la mera concesión de un tramite de información pública y audiencia a los interesados. El problema se centra, por tanto, en determinar el alcance de las pretendidas irregularidades en el curso de procedimiento de deslinde de cara a establecer la nulidad o anulabilidad del mismo. A tal efecto, debe empezar por recordarse que el ejercicio de la potestad para deslindar los bienes de dominio público marítimo-terrestre debe ajustarse al procedimiento previsto en los artículos 11 y siguientes de la Ley 22/1988, de 28 de julio y 20 y siguientes del Reglamento General para el Desarrollo y Ejecución de la expresada Ley, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre, que diseñan unos trámites específicos que, en esencia, consisten en la iniciación por la Administración, a instancia de persona interesada o de oficio, de un proyecto de delimitación con los planos y la documentación correspondiente, dándose audiencia a la Comunidad Autónoma, al Ayuntamiento correspondiente, y a los propietarios colindantes y demás interesados. Se procede al apeo mostrando el deslinde provisional, levantando acta y abriéndose un plazo para alegaciones. Tras lo cual se formula un proyecto de deslinde que incluirá la Memoria, con justificación de la línea de deslinde propuesta y demás delimitaciones previstas en el art. 19, los Planos topográficos con el trazado de la línea de deslinde y las delimitaciones indicadas, el pliego de condiciones para el replanteo y posterior amojonamiento del deslinde y el presupuesto estimado. El expediente de deslinde, con el proyecto y el acta de replanteo, será elevado al Ministerio de Obras Públicas y Transportes para su aprobación mediante Orden ministerial. Debiendo destacarse que el art. 25 del Reglamento dispone que "Cuando el proyecto de deslinde suponga modificación sustancial de la delimitación provisional realizada previamente, se abrirá un nuevo período de información pública y de los Organismos anteriormente indicados, así como de audiencia a los propietarios colindantes afectados".

      En definitiva, el procedimiento persigue que las Administraciones públicas afectadas y los particulares interesados -a la vista de los planos información técnica y las fotografías- tengan información suficiente de la línea de deslinde prevista y dispongan de un trámite en el que puedan presentar sus alegaciones y aportar los medios de prueba que consideren convenientes para rebatirla.

      En el supuesto que nos ocupa, es cierto, tal y como afirma la parte recurrente y se desprende de los antecedentes de la resolución administrativa impugnada, que después de realizar el proyecto de deslinde se introdujeron modificaciones sustanciales en el mismo, pero no es menos cierto que se incorporó una Adenda al proyecto de deslinde que contenía una colección de nuevos planos con la línea poligonal modificada, estudios justificativos de la delimitación y un nuevo informe detallado, junto con un reportaje fotográfico. Estas modificaciones dieron lugar a un nuevo trámite de audiencia y un nuevo periodo de información pública, en el que presentaron sus informes la Consejería de Infraestructuras y Transportes de la Generalitat Valencia, el Ayuntamiento de Sueca y varios interesado, entre ellos los hoy recurrentes. Es por ello que los interesados dispusieron de las modificaciones introducidas y de la documentación y los informes técnicos en los que se basaban y pudieron formular alegaciones y presentar los medios de prueba de los que intentaban valerse para rebatirla, por lo que no se aprecia vulneración del principio de contradicción ni indefensión, sin que fuera necesario realizar un nuevo apeo o un nuevo proyecto de deslinde, pues su realización no aportaría unas garantías para su derecho de defensa diferentes y superiores a las que se adoptaron con los nuevos trámites de información pública y audiencia".

      La sentencia de instancia justifica tal decisión con base en la jurisprudencia de esta Sala, que cita con profusión, sobre las irregularidades no invalidantes y el principio de economía procesal.

    2. En segundo lugar la sentencia de instancia rechaza la alegación relativa a la falta de apertura de un período de prueba, "pues tal y como la propia parte admite, se le concedió un tramite de alegaciones en el que pudo aportar los medios de prueba que considerase conveniente, sin que tampoco en las normas reguladoras de este procedimiento este expresamente previsto la apertura de un periodo probatorio, el cual se suple con dicho trámite de audiencia que cubre también la posibilidad de presentar medios de prueba. Las normas que resultan aplicables son las previstas en el Reglamento de Costas, en cuanto procedimiento específico que regula esta materia, no pudiendo compartirse la afirmación del recurrente que pese a no estar previsto el trámite de audiencia a los interesados se aplica supletoriamente las normas del procedimiento previstas en la Ley 30/1992, pues dicho trámite de audiencia a los interesados sí se encuentra previsto en los arts 22 y eventualmente en el supuesto del art. 25, sin que por el contrario esté prevista la apertura de un periodo para proponer y practicar pruebas diferente de este trámite de alegaciones en el que se pueden aportar los medios de prueba de los que pretende valerse".

    3. "Finalmente se alega la vulneración del principio de seguridad jurídica y arbitrariedad por las continuas interrupciones y paralizaciones del expediente que determinan, a su juicio, la vulneración del art. 24 de la Constitución . Se trata de una alegación genérica pues los periodos de inactividad administrativa, con independencia de que se trata de una conducta que debe ser corregida y no es deseable, no determina, tal y como pretende la parte, un vicio de nulidad del procedimiento, pues la paralización de un procedimiento administrativo puede, en su caso, determinar la caducidad en determinados procedimientos, caducidad que la propia parte recurrente descarta, pero no es determinante de un motivo de nulidad del mismo si no va anudada a otra irregularidad.

  4. En relación con la cuestión de fondo (Fundamento Jurídico Tercero) suscitada, los recurrentes señalan que los terrenos de su propiedad, afectados por el deslinde practicado, "carecen de las características necesarias para ser calificados como dominio público por tratarse de la bajante de una duna perteneciente al primer y único cordón dunar, que no se halla en movimiento y que carece de influencia eólica. En definitiva, considera que esta porción de terreno no reúne los requisitos exigidos por el art. 4 apartado d) del Reglamento de costas, pues la parte interior de la duna que linda con la propiedad de los recurrentes está fijada por la vegetación, tal y como consta en el informe pericial y las fotografías aportadas, sin que dichos terreno sea necesario para la estabilidad de la playa o la defensa de la costas, tal y como exige el art. 4.d) del Reglamento de costas, por lo que la línea de ribera del mar debería haberse trazado en la coronación de la duna" .

    Pues bien, la sentencia de instancia responde a tal cuestión en los siguientes términos:

    "El artículo 3.1.b) de la Ley de Costas , precepto utilizado para delimitar dicho tramo, conceptúa como bienes de dominio público y dentro de la ribera del mar, "b) Las playas o zonas de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas, y guijarros, incluyendo escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales".

    Es claro, pues, que se incluyen en el dominio público marítimo-terrestre estatal, las playas, y dentro de ellas, las dunas. Según la Ley de Costas su inclusión comprende, tanto las que tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales. Es decir, para la Ley, las dunas, todas las dunas, son de dominio público. Es el Reglamento quien efectúa una restricción en aquella definición, al comprender como pertenencia demanial "las dunas fijadas por la vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

    Como viene señalando la Sala ya desde su SAN, Sec 1ª, de 4 de octubre de 2002 (rec 1891/1996 ) al referirse el precepto legal a las dunas sin establecer distinciones, todas las dunas son de dominio público y las matizaciones o restricciones que introduce la norma reglamentaria han de ser interpretadas de una manera estricta a fin de no desvirtuar ni modificar el sentido del precepto legal.

    Por ello "para excluir una duna del dominio público estatal se precisa una prueba específica y contundente de que la duna ha sido fijada por la vegetación hasta el punto de que no resulta necesaria para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa. En definitiva, que se haya convertido en un elemento geológico muerto, sin actividad alguna para el entorno ni para sí misma, de forma tal que nada recibe de su periferia, ni ésta nada de aquélla", criterio que ha sido confirmado por la STS de 28 febrero 2007 (rec.6604/2003 ), siendo necesario para la apreciación de estas características la valoración de los informes y pruebas existentes en el expediente y los aportados en el proceso contencioso-administrativo". La parte alega que la delimitación del dominio público es incorrecta porque la parte interior de la duna, tal y como se aprecia en las fotografías aportados con el informe pericial, está fija por la vegetación por lo que esta parte se debería haber excluido de la línea de deslinde, en concreto afirma en su demanda "la parte exterior, que da al mar, aparece moderadamente desnuda, mientras que en su parte interior está fijada por la vegetación, o al menos lo está en los sectores que lindan con la propiedad de mis representados, por lo que la línea de ribera del mar se debería haber situado en estas partas por la coronación de la duna. En cambio, se ha situado no solo más allá, abarcando su parte trasera, fijada por la vegetación".

    Tal conclusión no es compartida por este Tribunal pues las dunas litorales, como es el caso que nos ocupa, estén o no ocupadas por vegetación forman parte del demanio público, no resultando tampoco relevante que la parte trasera de la duna, al estar fija por la vegetación, no esté en movimiento. Basta destacar a este respecto el criterio sostenido por el Tribunal Supremo en su sentencia de la Sección 5, de 17 de Diciembre del 2009 (rec.3828/2005 ) respecto a la consideración como dominio público marítimo terrestre de las dunas cubiertas por vegetación aunque no estén en desplazamiento o evolución que "La solución se encuentra en el propio texto de los artículos 3.1 b) de la Ley de Costas y de su Reglamento , que incluyen en la ribera del mar las dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino y otras causas naturales o artificiales, sin que el alcance de ambos preceptos pueda restringirse por una interpretación como la que hace el Tribunal de instancia de lo dispuesto en el artículo 4. d) del referido Reglamento, de manera que, estén o no en desplazamiento y evolución, las dunas litorales formadas por la acción del mar o del viento marino hay que incluirlas dentro de la ribera del mar y, por tanto, son bienes de dominio público marítimo terrestre".

    Así lo había declarado esta Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 13 de julio de 2001 (recurso de casación 6963/1994 , fundamento jurídico quinto), según la cual «las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de playa siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación», y de lo que no hay duda, en contra de lo que sostiene la representación procesal de la entidad recurrente, es que las dunas en conflicto son litorales, como se desprende de toda la prueba practicada y valorada por la propia Sala de instancia, de manera que el motivo de casación alegado por el Abogado del Estado debe prosperar".

    En el supuesto que nos ocupa se desprende de la información técnica y fotográfica aportada al expediente administrativo y de la propia prueba fotográfica aportada por la parte recurrente que el espacio que transcurre delante de las viviendas de los recurrentes está conformado por una zona de arena o materiales de arrastre por efecto del mar, conformando una duna litoral que aunque en su parte trasera, colindante con la propiedad de los recurrentes, esté cubierta de vegetación, debe ser considerada como duna de litoral y, por tanto, incluida en el dominio público. También se aprecia que esa franja del litoral en ausencia en la parte en la que no existen edificaciones la duna avanza hasta el interior hasta el punto donde se ha trazado la línea poligonal, lo que demuestra que las terrazas han sido edificadas sobre terrenos dunares que impiden el desplazamiento de estas".

    TERCERO .- Contra esa sentencia ha interpuesto la representación de D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y Dª. María Virtudes recurso de casación, en el cual esgrimen seis motivos de impugnación, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA), a saber:

    1. - Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LRJCA), por incongruencia omisiva, con vulneración del artículo 218.1 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , porque, según se expresa, la sentencia no resuelve sobre la pretensión de nulidad del acto combatido por no haberse redactado ni incorporado al expediente el acta de replanteo. Lo mismo acontece respecto de la pretensión de nulidad de la demanda basada en el incumplimiento del artículo 25 del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1 de diciembre (RGC), y la necesidad de elaborar u nuevo proyecto de deslinde. Igualmente se extiende la solicitud de incongruencia a la solicitud de nulidad por indefensión derivada de la ausencia de práctica de prueba de peritos en el expediente administrativo.

    2. - Al amparo del artículo 88.1.d) de la misma LRJCA , por infracción del artículo 24.1 y 3 del citado RGC , por ausencia de un replanteo de la línea de deslinde. Esa ausencia impide cumplir al acto sus efectos, pues hasta que no se realiza el replanteo no se puede conocer si la línea constituye en efecto la frontera cierta y precisa que quiere la Ley de Costas.

    3. - Igualmente al amparo del 88.1.d) de la LRJCA, por infracción del artículo 25 del RGC , al haberse desestimado la alegación contenida en la demanda relativa a la necesidad de realizar un nuevo apeo como consecuencia del cambio de delimitación del deslinde. Entienden los recurrentes que el citado precepto es aplicado indebidamente por referirse a situaciones de hecho diferentes; el precepto se refiere a situaciones en las que el deslinde introduzca modificaciones en la línea mostrada en el apeo (caso en el que no es necesario un nuevo apeo), y en el recurso estamos, se señala, ante un supuesto en el que la línea mostrada y dibujada en el apeo y el deslinde coinciden, porque los cambios son posteriores al proyecto de deslinde.

    4. - Por la misma vía del artículo 88.1.d) se denuncia la infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española y artículos 80 y 81 y Disposición Derogatoria 1 ª y 3ª de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA ) al afirmar, en síntesis, que no es necesaria en vía administrativa un periodo probatorio en el procedimiento de deslinde al no contemplarlos ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ni su RGC. Por todo ello se considera que la sentencia de instancia vulnera también los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, 2.3.a) y b) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

    5. - Se denuncia, también por la vía del artículo 88.1.d) la infracción de los artículos 9.3 (seguridad jurídica) de la CE y 3 y 74 de la LRJPA al haberse paralizado el expediente de deslinde por largos periodos de tiempo.

    6. - Por último ---también al amparo del artículo 88.1.d)--- se denuncia la infracción del artículo 4 del RGC , que contiene una excepción al artículo 3.1.b) de la Ley de Costas que desarrolla, en la afirmación de que todas las dunas son consideradas playas.

      CUARTO .- En relación con el primer motivo , y como es de sobra conocido, el artículo 67 de la citada LRJCA establece que la sentencia decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso; precepto que tiene un claro paralelismo con el artículo 218 Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), aunque los artículos 33.2 y 65.2 de la LRJCA ---que tienden a conceder una cierta libertad al juzgador para motivar su decisión definitiva--- siempre exigen que someta previamente a la consideración de las partes los nuevos motivos o cuestiones para salvaguardar los principios de contradicción y congruencia.

      En esta línea, el Tribunal Constitucional, desde su clásica STC 20/1982, de 5 de mayo , viene considerando que el vicio de incongruencia, en sus distintas modalidades, como el desajuste entre el fallo judicial y los términos en que las partes formulan sus pretensiones, concediendo más, menos, o cosa distinta de lo pedido, y que puede entrañar una vulneración del principio de contradicción constitutiva de una denegación del derecho a la tutela judicial efectiva, siempre y cuando la desviación en que consista la incongruencia sea de tal naturaleza que suponga una completa modificación de los términos en que discurrió la controversia procesal.

      En síntesis, pues, la congruencia de la sentencia presupone la confrontación entre su parte dispositiva y el objeto del proceso, delimitado por sus elementos subjetivo (partes) y objetivo ( petitum y causa de pedir). La adecuación o correspondencia que la congruencia impone debe extenderse tanto al resultado o efecto jurídico que el litigante pretende obtener con el pronunciamiento judicial postulado (" petitum" ) como a los hechos que sustentan la pretensión y nutren su fundamento ( "causa petendi" ). Por tanto, ambas conjuntamente, delimitan, pues, el alcance objetivo de la resolución judicial, debiendo, no obstante, añadirse para precisar el alcance del requisito de la congruencia que examinamos, dos consideraciones:

      1. Que la congruencia procesal es compatible con el principio "iura novit curia" en la formulación por los Tribunales de sus razonamientos jurídicos; y,

      2. Que la incongruencia es relevante, incluso, desde la perspectiva del derecho a la tutela efectiva y del derecho de defensa constitucionalmente reconocidos ( artículo 24.1 y 2 Constitución Española ), cuando, como consecuencia de ella, se produce una modificación de los términos del debate procesal, con quiebra del principio de contradicción y menoscabo del fundamental derecho de defensa.

      Del examen de la STC 8/2004, de 9 de febrero , podemos resumir la doctrina del Tribunal Constitucional en los siguientes términos:

    7. Que la incongruencia omisiva "sólo tiene relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos e intereses legítimos sometidos a su jurisdicción provocando una denegación de justicia" .

    8. Que existe un mecanismo para llevar a cabo la comprobación de la expresada denegación, ya que la misma "se comprueba examinando si existe un desajuste externo entre el fallo judicial y las pretensiones de las partes, sin que quepa la verificación de la lógica de los argumentos empleados por el Juzgador para fundamentar su fallo ( SSTC 118/1989, de 3 de julio, FJ 3 ; 82/2001, de 26 de marzo , FJ 4".

    9. Que es doctrina consolidada "que no toda falta de respuesta a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela efectiva" [desde la temprana STC 20/1982, de 5 de mayo , FJ 2, hasta las más próximas SSTC 158/2000, de 12 de junio, FJ 2 ; 309/2000, de 18 de diciembre, FJ 6 ; 82/2001, de 26 de mayo, FJ 4 ; 205/2001, de 15 de octubre, FJ 2 ; 141/2002, de 17 de junio, FJ 3); y también del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias Ruiz Torija c . España e Hiro Balani c. España, de 9 de diciembre de 1994)].

    10. Que "tales supuestos no pueden resolverse de manera genérica, sino que es preciso ponderar las circunstancias concurrentes en cada caso para determinar, primero, si la cuestión fue suscitada realmente en el momento oportuno ( SSTC 1/2001, de 15 de enero, FJ 4 ; 5/2001, de 15 de enero , FJ 4), y, segundo, si el silencio de la resolución judicial representa una auténtica lesión del derecho reconocido en el art. 24.1 CE o si, por el contrario, puede interpretarse razonablemente como una desestimación tácita que satisface las exigencias de la tutela judicial efectiva" .

    11. Que "para ello debe distinguirse entre lo que son meras alegaciones o argumentaciones aportadas por las partes en defensa de sus pretensiones y estas últimas en sí mismas consideradas. Respecto de las alegaciones, y salvo que se trate de la invocación de un derecho fundamental ( STC 189/2001, de 24 de septiembre , FJ 1), puede no ser necesaria una respuesta explícita y pormenorizada de todas ellas, pudiendo bastar, en atención a las particulares circunstancias concurrentes, con una respuesta global o genérica, aunque se omita respecto de alegaciones concretas no sustanciales. Respecto de las pretensiones, en cambio, la exigencia de respuesta congruente se muestra con todo rigor, sin más excepción que la de una desestimación tácita de la pretensión, de modo que del conjunto de razonamientos de la decisión pueda deducirse, no ya que el órgano judicial ha valorado la pretensión, sino además los motivos de la respuesta tácita (por todas, STC 85/2000, de 27 de marzo , FJ 3)" . Y,

    12. Que tratándose la congruencia de una categoría legal y doctrinal, "la incongruencia omisiva es un quebrantamiento de forma que sólo determina vulneración del art. 24.1 CE si provoca la indefensión de alguno de los justiciables, alcanzando relevancia constitucional cuando, por dejar imprejuzgada la pretensión oportunamente planteada, el órgano judicial no tutela los derechos o intereses legítimos sometidos a su jurisdicción, provocando una denegación de justicia ( STC 169/2002, de 30 de septiembre , FJ 2)".

      Pues bien, partiendo de la doctrina jurisprudencial citada y, vistas las expresas respuestas de la Sala de instancia ---contenidas en el Fundamento Jurídico Segundo--- en relación con las concretas pretensiones de referencia, basadas en la falta de redacción y ausencia de incorporación al expediente del acta de replanteo, es evidente que no puede accederse a la estimación del motivo fundamentado en tal argumentación.

      La Sala de instancia, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente. En síntesis:

      1. Señala los trámites a seguir previstos en el Ley y Reglamento de Costas: Iniciación, formulación de proyecto, audiencia de interesados, apeo mostrando el deslinde provisional y formulación de proyecto de deslinde (que incluirá Memoria, con justificación de la línea de deslinde propuesta y demás delimitaciones del artículo 19 , Planos topográficos con el trazado de la línea de deslinde, Pliego de condiciones del replanteo y posterior amojonamiento y Presupuesto estimado).

      2. Reconoce que, en el supuesto de autos, tras el proyecto de deslinde, se introdujeron modificaciones sustanciales, pero igualmente se señala que se añadió una Adenda al proyecto, con nuevos planos que contenían la nueva línea, estudios justificativos del cambio, nuevo informe detallado, junto con reportaje fotográfico.

      3. Nuevo trámite de audiencia y nuevo período de información pública, en el que los recurrentes formularon alegaciones.

      4. Por lo anterior, la sentencia de instancia consideró que no se vulneraba el principio de contradicción ni se producía indefensión, y, por todo ello, que no resultaba preciso realizar ni un nuevo apeo, ni un nuevo proyecto de deslinde.

        La respuesta, a la vista de lo expuesto, resulta evidente: El contenido y sentido de las expresadas consideraciones podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.

        El motivo, pues, decae.

        QUINTO .- Relacionado con lo anterior, pero desde una perspectiva de fondo, en el segundo motivo se denunciaba la infracción del artículo 24.1 y 3 del citado RGC , por ausencia del expresado replanteo de la línea de deslinde.

        El motivo ha de ser rechazado.

        Tras la práctica, en el expediente de deslinde de los trámites previstos en los artículos 22 y 23 del RGC , el artículo 24 del mismo, que se dice vulnerado en el motivo que nos ocupa, regula la formulación, por parte de la Demarcación de Costas competente, del denominado proyecto de deslinde, reseñando el apartado 1 del artículo los diversos elementos que lo han de integrar: (a) Memoria, con descripción de las actuaciones practicada e incidencias producidas, así como, entre otros extremos, justificación de la línea de deslinde propuesta; (b) Planos Topográficos; (c) Pliego de condiciones para el replanteo y posterior amojonamiento del deslinde; y (d) Presupuesto estimado. Concluido el mismo ---de conformidad con las instrucciones técnicas ministeriales---, el expediente de deslinde (con el proyecto y acta de replanteo) será elevado al Ministerio para su aprobación mediante Orden Ministerial.

        De ello se deduce que el replanteo no es necesario llevarlo a cabo con anterioridad a la Orden Ministerial aprobatoria del deslinde, no siendo procedente su realización física sobre el terreno hasta después de la aprobación del mismo deslinde. Así se deduce del propio texto del RGC que en su artículo 28.4 ---y como uno de los efectos de la aprobación del deslinde--- se refiere, en concreto al amojonamiento mediante la colocación de hitos con la finalidad de "identificar sobre el terreno la línea perimetral de deslinde" . Igualmente este carácter posterior del replanteo o amojonamiento se desprende del citado artículo 24.1.c) que señala como elemento del proyecto de deslinde el "Pliego de condiciones para el replanteo y posterior amojonamiento".

        Ninguna de las infracciones invocadas, pues, cuenta con soporte jurídico.

        SEXTO .- En el tercer motivo se denuncia la infracción del artículo 25 del RGC , al haberse desestimado la alegación contenida en la demanda relativa a la necesidad de realizar un nuevo apeo como consecuencia del cambio de delimitación del deslinde.

        Es cierto que el artículo 25 del RGC contempla el doble trámite de información pública y de los Organismos afectados, así como de audiencia de los propietarios colindantes "cuando el proyecto de deslinde suponga modificación sustancial de la delimitación provisional realizada previamente". Y también es cierto que, en el supuesto de autos, las modificaciones sustanciales son introducidas tras la aprobación del proyecto de deslinde.

        Pues bien, ni en el primer supuesto (antes de la aprobación del proyecto de deslinde), ni en el segundo (después de su aprobación), que es el supuesto de autos, la LC o el RGC exigen ---en el caso de la introducción de modificaciones sustanciales--- la realización de un nuevo apeo ni la aprobación de un nuevo proyecto de deslinde. En consecuencia, tal exigencia carece de soporte legal o reglamentario, y, menos aún, en un supuesto como el de autos en el que, las modificaciones fueron materializadas en un Adenda al proyecto ---con nuevos planos, estudios, informes y fotografías---, sometida a un nuevo trámite de audiencia e información pública en el que, entre otros, los recurrentes formularon alegaciones, sin que, por ello, como señala la sentencia de instancia resultara vulnerado el principio de contradicción o se produjera indefensión.

        El motivo, pues, también decae.

        SEPTIMO .- En el cuarto motivo se critica que la sentencia de instancia señalara que no es necesario en vía administrativa un periodo probatorio en el procedimiento de deslinde, al no contemplarlos ni la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas ni su RGC, con infracción de los artículos 9.3 y 24 de la Constitución Española y artículos 80 y 81 y Disposición Derogatoria 1 ª y 3ª de la LRJPA , así como también los artículos 8 y 10 de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre, 6.1 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , 2.3.a ) y b) del Pacto Internacional de los Derechos Civiles y Políticos y 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales de los Ciudadanos de la Unión Europea.

        Tampoco este motivo puede prosperar por cuanto no podemos constatar la vulneración de los preceptos que se invocan, de conformidad con los razonamientos que realizamos:

      5. El RGC no contempla la existencia de un concreto trámite de prueba, pues a la único a que se refiere en su artículo 22.2.a ) a las "alegaciones que considere oportuna", a las que, obvio es, pueden acompañarse las pruebas que se consideren oportunas y que habrán de ser valoradas en la Memoria que se elabore. En consecuencia, no es cierto que, de forma expresa, esté previsto dicho trámite procedimental, aisladamente considerado.

      6. Por otra parte, los preceptos de la LRJPA que se dicen infringidos (80 y 81), y que regulan el período de prueba en la citada Ley, en modo alguno implica que dicho trámite se imponga como obligatorio en todos los procedimientos administrativos, pues, si bien se observa, lo que realiza la normativa procedimental básica de referencia ---de forma genérica--- es regular (1) los medios de prueba utilizables para acreditar los hechos relevantes para la decisión a adoptar, (2) los supuestos en los que procedería la apertura del período probatorio para practicar en el mismo las pruebas que se consideren pertinentes, así como (3) la forma de practicar las mismas. Y siguiendo dicho modelo procedimental, será la regulación de cada concreto procedimiento, en función de su finalidad y específicas peculiaridades, la que determinará la procedencia de dicho trámite. Pues bien, en el de deslinde que nos ocupa el período de prueba el mismo no se exige como obligatorio, sin perjuicio de la aportación de la prueba que se considere oportuna en la citada y obligatoria fase de alegaciones. Y,

      7. Ni se alega ni apreciamos indefensión alguna derivada de la imposibilidad de aportación probatoria, cuando, además, como antes hemos expuesto, en el supuesto de autos el trámite de audiencia y alegaciones tuvo una doble existencia.

        En todo caso, y en relación con este y con los dos motivos anteriores hemos de recordar que, en síntesis, el vicio de forma o procedimiento no es invalidante de por sí, sino en cuanto concurran los supuestos de que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los interesados, conforme dispone el artículo 63 de la LRJPA , y de ahí que pueda purgarse a lo largo del procedimiento e incluso en vía contencioso-administrativa, trámite en el cual puede obviarse, por razones de economía procesal, enjuiciando el fondo del asunto, tanto cuando el mismo hubiese sido no influyente en la decisión ---de suerte que ésta hubiere sido la misma---, como cuando aún sí influyente, la decisión hubiese sido correcta o incorrecta, manteniéndola en su supuesto y anulándola en el otro, y sólo apreciarse en el caso de que por existencia carezca el órgano jurisdiccional de los elementos de juicio necesarios para la valoración de la decisión administrativa. Ello está en línea con lo que, como hemos señalado en numerosas ocasiones, dijimos en la STS de 14 de febrero de 2000 : que "la nulidad de los actos administrativos sólo era apreciable en los supuestos tasados del art. 47 LPA ( art. 62 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre ... ) y la anulabilidad por defectos formales, sólo procedía cuando el acto carecía de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o producía indefensión de los interesados, según el art. 48.2 LPA ( art. 63.2 LRJ-PAC )" , por ello, "cuando existen suficientes elementos de juicio para resolver el fondo del asunto y ello permite presuponer que la nulidad de actuaciones y la repetición del acto viciado no conduciría a un resultado distinto, esto es, cuando puede presumirse racionalmente que el nuevo acto que se dicte por la Administración, una vez subsanado el defecto formal ha de ser idéntico en su contenido material o de fondo, no tiene sentido apreciar la anulabilidad del acto aquejado del vicio formal" .

        OCTAVO .- En el motivo quinto se denuncia la infracción del principio de seguridad jurídica ( artículos 9.3 de la CE y 3 y 74 de la LRJPA ) al haberse paralizado el expediente de deslinde por largos períodos de tiempo.

        La única consecuencia derivada de las denominadas dilaciones indebidas producidas en el procedimiento de deslinde es la relativa a la caducidad del procedimiento; consecuencia que ni siquiera se refiere la recurrente, sin duda conocedora de concreta jurisprudencia de esta Sala.

        El motivo, pues, decae.

        NOVENO .- Por último, en el sexto motivo se denuncia la infracción del artículo 4.d) del RGC , que contiene una excepción al artículo 3.1.b) de la Ley de Costas que desarrolla.

        La diferencia entre ambos preceptos estriba en que, mientras el precepto legal incluye en el ámbito o concepto de "playa o zona de depósito de materiales sueltos", las "dunas, tengan o no vegetación, formadas por la acción del mar o del viento marino, u otras causas naturales o artificiales", la norma reglamentaria que se dice infringida (4.d del RGC) señala que "Se considerarán incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite de lo que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa".

        En síntesis, entienden los recurrentes que la norma reglamentaria supone una excepción a la regla general de la norma legal, y considera que la interpretación de la sentencia de instancia en el sentido de que "las dunas, todas las dunas, son de dominio público", vulnera el precepto reglamentario de referencia.

        En la STS de 6 de julio de 2004 señalábamos que "Como señalamos en nuestra STS de 17 de julio de 2001 "en el nuevo régimen jurídico de las costas españolas que la Ley 22/1988 ha establecido se ha ampliado el patrimonio colectivo incluyendo entre los terrenos de dominio público marítimo-terrestre unas determinadas categorías espaciales, como las dunas litorales, que hasta entonces no necesariamente formaban parte de aquél. La nueva regulación, inspirada en el designio de conservar y proteger lo que queda del medio litoral frenando su deterioro físico (la exposición de motivos destaca, entre otros factores, la regresión de la línea de costa así como la "la destrucción de las dunas litorales", en cuanto fenómenos especialmente negativos), tiene una decidida vocación de incorporar estas nuevas categorías a dicho patrimonio público "ampliando la estrecha franja costera que actualmente tiene esta calificación demanial".

        Concretamente, las dunas litorales (no las continentales) quedan incluidas en la nueva definición de "playa" siempre que estén formadas por la acción del mar o del viento marino, y al margen de que tengan o no vegetación".

        En la misma, añadimos que "es cierto que la dicción legal permite abrigar ciertas dudas sobre el límite interior de estos espacios litorales que, en algunas ocasiones, avanzan considerablemente tierra adentro, dudas a las que el Reglamento de desarrollo de la Ley ... ha respondido en su artículo 4.d) considerando incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino, así como las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

        Incluso sin necesidad de la apelación a la norma reglamentaria, la dicción del artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988 era suficiente, en el caso de autos, para considerar que las dunas existentes en la parte superior del «acantilado» (en el sentido antes expresado) ..., esto es, las dunas que se elevan sobre el zócalo de arenas ---asimismo eólicas--- cuaternarias en que dicha formación costera consiste, y que avanzan hacia el interior, formaban parte, a tenor del tan citado artículo 3.1.b) de la Ley 22/1998 , del dominio público marítimo-terrestre y debían, por tanto, incluirse en el deslinde practicado".

        Por su parte, en la STS de 6 de septiembre de 2005 señalamos que "como hemos declarado en nuestra reciente Sentencia de 15 de junio de 2005 (recurso de casación 3813/2002 ), dando respuesta a un motivo de casación idéntico a éste, de la simple lectura de los artículos 3.1 b de la Ley de Cotas 22/1988 y 3.1 b de su Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, se deduce que la tesis de la recurrente es insostenible, pues, con meridiana claridad, los citados preceptos establecen que la ribera del mar incluye las zonas de depósito de arenas formadas por la acción del mar o del viento marino, y lo único que viene a precisar o a desarrollar el artículo 4 d) del mencionado Reglamento es que también forman parte de la ribera del mar las dunas en desarrollo o evolución por la acción del mar o del viento marino e, incluso, las fijadas por la vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa y la defensa de la costa.

        Expresamos en aquella sentencia nuestra discrepancia con el criterio de la Sala sentenciadora sobre las dunas con vegetación cuando la costa es rocosa y abrupta, pero declaramos que «de lo que no cabe duda es de que las zonas de depósito de arenas, formadas por la acción del mar o del viento marino, constituyen parte de la ribera del mar y, por tanto, conforme a los mencionados artículos 3.1, b) de la Ley de Costas y 3.1, b) de su Reglamento, deben delimitarse como ribera del mar y, en definitiva, como bienes de dominio público marítimo terrestre natural en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución »".

        En contra del parecer de los recurrentes, la Sala de instancia no sólo ha visto las fotografías sino que, como consta en sus Fundamentos Jurídicos, ha examinado la Memoria, el Proyecto y los Planos ---una vez modificados---, de donde deduce, sin lugar a dudas, que el terreno deslindado es un sistema dunar en evolución o desarrollo, y así lo declara abiertamente, por lo que su decisión ni es arbitraria ni inmotivada, al contener una motivación suficiente que permite saber la razón de decidir, y, por consiguiente, se respeta absolutamente el derecho a una tutela judicial efectiva con la doble función de dar a conocer las razones que justifican la decisión, como factor de racionalidad en el ejercicio del poder, y de facilitar su control mediante los recursos procedentes ( SSTS de 28 de septiembre de 2002 , 1 de febrero de 2003 y 10 de junio de 2003 , y SSTC 83/97 , 83/98 , 185/98 y 2/99 .

        Por último hemos de recordar que en la STS de 3 de noviembre de 2004 , dijimos " El artículo 3.1.b) de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC) tras hacer referencia -como bienes de dominio público- a las playas, a las zonas de depósitos de materiales sueltos, a las bermas, a las dunas y a los escarpes, señala los posibles orígenes de las mismas, sin que tal circunstancia afecte a su consideración de bienes de dominio público: la acción del mar, la acción del viento marino u otras causas naturales o artificiales, tengan o no vegetación.

        Por su parte en el artículo 3.1.b) del Reglamento de ejecución de la citada LC , aprobado por Real Decreto 1472/1989, de 1 de diciembre (RC) reitera el contenido del precepto legal anterior, añadiendo, a continuación, el 4.d) del mismo RC que «se consideran incluidas en la delimitación de la playa las cadenas de dunas que estén en desarrollo, desplazamiento o evolución debida a la acción del mar o del viento marino. Asimismo se incluirán las fijadas por vegetación hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa». Esto es, la norma reglamentaria concreta una de las innominadas causas (al margen de la acción del mar y del viento marino), naturales o artificiales, previstas en el precepto legal: las dunas que surjan o se fijen como consecuencia de la vegetación de la playa, la cual, obviamente, puede tener un origen natural o bien surgir artificialmente como consecuencia de plantaciones llevadas a cabo por el hombre. Pero esta concreción reglamentaria se somete, en el mismo precepto, a un límite que, a su vez, deriva de la concurrencia de un elemento subjetivo; esto es, la inclusión de las «dunas fijadas por vegetación» -natural o artificial- en el concepto de playa tan solo procederá «hasta el límite que resulte necesario para garantizar la estabilidad de la playa o la defensa de la costa»".

        Pues bien, a la vista de la valoración probatoria llevada a cabo por la Sala de instancia, que no podemos modificar, ya que ni siquiera ha sido discutida, el motivo ha de ser rechazado.

        DÉCIMO .- Por lo expuesto, y al no concurrir ninguna de las infracciones que se alegan por la parte recurrente procede desestimar el recurso de casación e imponer las costas a esa parte de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la LRJCA , si bien, como permite el apartado 3 del mismo precepto, dada la índole del asunto y la actividad desplegada por la parte recurrida, procede limitar la cuantía de la condena en costas, por todos los conceptos, a la cantidad de 4.000 euros.

        Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. No haber lugar y, por tanto, desestimar el Recurso de Casación 6917/2010, interpuesto por la representación procesal de D. Leopoldo , D. Remigio , D. Jose Antonio y Dª. María Virtudes contra la sentencia dictada el 17 de septiembre de 2010 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, en el Recurso Contencioso-administrativo 31/2008 , contra Orden del Ministerio de Medio Ambiente de 9 de octubre de 2007, por la que fue aprobado el deslinde de los bienes de dominio público marítimo-terrestre de unos 3.315 metros de longitud, entre la "Playa del Rey" y el límite del término municipal de Cullera (Valencia).

  2. Condenar a la parte recurrente en las costas del presente recurso de casación, en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.