STS, 28 de Noviembre de 2013

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja dictó sentencia con fecha 9 de noviembre de 2010 (recurso contencioso-administrativo 42/2010 ) en la que desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por las entidades Levalta, S.L.U., Construcciones Samaniego, S.L. y Construcciones Antonio Santander e Hijos, S.L. contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Logroño de 13 de mayo de 2009 por el que se desestima el recurso de reposición dirigido contra el acuerdo del Ayuntamiento de Logroño de 11 de marzo de 2.009 por el que se denegó la solicitud de los recurrentes para la tramitación del Plan Parcial del "subárea" de Suelo Urbanizable No Delimitado "Cascajos-Norte", y contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Logroño de 8 de julio de 2009 por el que se desestimó la solicitud de tramitación del Plan Parcial modificado; sin hacer expresa imposición de las costas causadas en el proceso.

La referida sentencia, antes de abordar los argumentos de impugnación que aducían las demandantes, deja reseñados en su fundamento segundo, por considerarlos relevantes, los siguientes datos:

(...) 1º. Por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 23 de agosto de 2006 se iniciaron los trabajos para la Revisión del Plan General Municipal de Logroño, estableciendo una serie de criterios entre los que se encontraba el número total de viviendas previstas. Se inicia así la tramitación de seis sectores de suelo residencial, entre los que se incluye el Sector Pedregales.

2º. El 31 de julio de 2008, los representantes de Levalta, S.L.U., Construcciones Samaniego, S.L. y Construcciones Antonio Santander e Hijos presentan a tramitación municipal un Plan Parcial que comprende la ordenación detallada de la Subárea Norte del Área de Suelo Urbanizable No Delimitado nº 9 "Cascajos-Norte", prevista en el Plan General Municipal de Logroño.

3º. El 11 de septiembre de 2.008, el Arquitecto Director General de Urbanismo del Ayuntamiento de Logroño emite informe advirtiendo que se encuentra en tramitación una modificación del Plan General Municipal por la que se delimita un Sector - Pedregales- que comprende la parte más oriental de la Subárea Norte Cascajos; por tanto, coincide una parte del ámbito del Plan Parcial presentado a tramitación por los recurrentes con el ámbito de la modificación en curso. Indica además, que es necesario una mayor precisión que la contenida en el proyecto, en cuanto a propietarios comprometidos en la impulsión del Plan, plazos de ejecución, y, en general, garantías de toda índole que permita al Ayuntamiento adoptar la decisión de desistir de la tramitación de la modificación del Plan General.

4º. Mediante Oficio de 11 de septiembre, los ahora recurrentes solicitaron al Ayuntamiento de Logroño que desistiera de la tramitación de la modificación puntual del Plan General Municipal relativa al Sector Pedregales y solicitaron autorización para la formulación del Plan Parcial; sin embargo, no aportan los requisitos exigidos para tal solicitud.

5º. En Oficio de octubre de 2008 los Servicios Técnicos Municipales emiten informe que considera que no se han justificado los aspectos necesarios para que el Ayuntamiento desista de la tramitación de la modificación puntual del Plan General Municipal relativa al Sector Pedregales. Por ello, sigue considerando interrumpida la tramitación del Plan Parcial.

6º. Por Acuerdo del Pleno de la COTUR, de 5 de diciembre de 2008 se desestima el Recurso de Alzada interpuesto por los ahora actores, señalando que ante la falta de subsanación por los actores, no se ha aprobado la tramitación del Plan Parcial y no cabe, por tanto, la subrogación autonómica.

7º. El 19 de enero de 2.009, los actores presentan nuevo escrito ante el Registro Municipal en el que solicitan al Ayuntamiento de Logroño que señale las condiciones para la delimitación del Sector.

8º. Mediante Acuerdo de 11 de marzo de 2.009, el Ayuntamiento deniega la solicitud de aprobación inicial y subsiguiente tramitación del Proyecto de Plan Parcial del subárea de suelo urbanizable no delimitado Cascajos-Norte y Directrices de Planeamiento del Área Cascajos, presentada por los actores en el primer expediente administrativo iniciado (URB28-2008/0024).

9º. Frente al anterior Acuerdo, las mercantiles Levalta, S.L.U., Construcciones Samaniego, S.L. y Construcciones Antonio Santander e Hijos, presentan Recurso de Reposición el 17 de abril de 2009, que fue desestimado por Acuerdo de 13 de mayo de 2.009.

10º. La Consejería de Turismo, Medio Ambiente y Política Territorial del Gobierno de La Rioja, dicta Resolución el 13 de marzo de 2009, por la que se aprobó definitivamente la modificación puntual del Plan General de Urbanismo de Logroño por la que se delimita el Sector Pedregales. Este Sector ocupa la zona oriental de la subárea norte del área de suelo urbanizable no delimitado "Cascajos". Como señala la Comunidad Autónoma, su tramitación coincide con la de otros cinco sectores residenciales que suponen la posibilidad de construir 10.000 nuevas viviendas.

11º. Los ahora recurrentes, iniciando un nuevo expediente administrativa, solicitan el 29 de abril de 2009 aprobación inicial y tramitación del Plan Parcial modificado, dividiendo su ámbito en dos sectores, Sector Pedregales y Sector Cascajos Norte. El documento mantiene el ámbito de actuación anterior pero diferenciando dos sectores, Sector Pedregales y el resto (en el que propone su incorporación al desarrollo urbanístico con la correspondiente delimitación de un nuevo sector).

12º. La Junta de Gobierno Local dicta Acuerdo el ocho de julio de 2.009 en el que se deniega la tramitación del Plan Parcial de los Sectores Pedregales y Cascajos Norte, "sin perjuicio de que los peticionarios puedan formular la solicitud de tramitación del Plan Parcial del Sector Pedregales, que ya había sido delimitado mediante un instrumento de Modificación del Planeamiento General

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El fundamento tercero de la sentencia expone el núcleo de la impugnación formulada en los siguientes términos:

(...) TERCERO.- Alega el recurrente en su escrito de demanda que sólo puede denegarse la aprobación inicial si concurren motivos de legalidad que no puedan subsanarse durante la tramitación. Por ello, entienden que la denegación por motivos de oportunidad de la tramitación de los instrumentos de desarrollo del planeamiento, no es conforme a Derecho. En defensa de su derecho a promover la transformación del suelo urbanizable no delimitado, alega el art. 58.3 de la LOTUR 5/2006, en desarrollo del art. 15 y 16 de la Ley sobre Régimen del Suelo y Valoraciones 6/1998.

De la suspensión prevista en el art. 82.8º de la LOTUR, los recurrentes deducen que se está reconociendo un derecho subjetivo a la tramitación de los Planes Parciales".

Después de reseñar, en el fundamento cuarto de la sentencia, el contenido de los preceptos de la legislación urbanística (autonómica) que considera relevantes para la resolución de la controversia - artículos 75 , 76 , 95 y 115 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja- la Sala de instancia aborda la cuestión controvertida en el fundamento quinto de la sentencia, cuyo contenido es el que sigue:

(...) QUINTO.- A pesar de lo manifestado por la parte actora, el Ayuntamiento sí fundamenta la negativa a tramitación del Plan Parcial, poniendo de manifiesto la imposibilidad de tramitación al coincidir el ámbito territorial con otro instrumento de planeamiento que está en curso de tramitación.

Como hemos visto en el relato de los hechos, por Acuerdo de la Junta de Gobierno Local de 23 de agosto de 2006 se iniciaron los trabajos para la Revisión del Plan General Municipal de Logroño, estableciendo una serie de criterios entre los que se encontraba el número total de viviendas previstas. Se inicia así la tramitación de seis sectores de suelo residencial, entre los que se incluye el Sector Pedregales. Mientras se encuentra en tramitación y a la espera de su aprobación definitiva por la COTUR, no hay margen para la actuación pretendida por los actores, esto es, para delimitar un nuevo sector como Cascajos Norte, o para la tramitación de un Plan Parcial como el de Pedregales, al estar ya en curso como parte de la Modificación del Plan General Municipal.

En aplicación del art. 82.2 de la LOTUR, al estar en tramitación previa la revisión del Plan General Municipal e implicando dicha revisión ámbitos territoriales que los promotores del Plan Parcial incluyen en el mismo, la denegación de dicha tramitación no es un acto discrecional de la Administración sino fundamentado y argumentado.

A mayor abundamiento, recordemos la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1997 , en la que se pone en evidencia que el ámbito territorial es un elemento esencial en los instrumentos de planeamiento, por lo que, si existe contradicción con el Plan General Municipal, razones de economía imponen el rechazo del proyecto.

Por otro lado, en aplicación del art. 95 de la LOTUR, se expuso por parte del Ayuntamiento la enumeración de salvedades que deberían realizar los promotores ante la segunda propuesta, esto es, debería acreditarse la necesidad de aportar los datos necesarios sobre propietarios comprometidos en la impulsión del Plan, plazos de ejecución y garantías. Sin embargo, nada de esto se añadió por parte de los promotores.

Aunque el informe técnico inicial expusiera que la transformación urbanística de la subárea Norte de Cascajos es coherente con la estructura general y orgánica del territorio que propone el Plan General Municipal vigente, es clara la manifestación del Ayuntamiento al ofrecer a los ahora recurrentes la posibilidad de iniciar el desarrollo del Sector Pedregales pero mediante una propuesta de desarrollo independiente, que no incluyera los dos Sectores.

Ante la denegación de la tramitación del Plan Parcial no existe la desviación del fin denunciada por los recurrentes; el hecho de que por razones de legalidad, como es el caso, no se admita la mencionada tramitación, no supone oposición a facilitar la iniciativa privada en el desarrollo, gestión y ejecución del Planeamiento.

El fin de garantizar la disponibilidad de suelo para usos urbanísticos, previsto en el art. 3.2 e) de la LOTUR no se proclama en términos absolutos, como es lógico, sino sometido a la legalidad.

La Sala considera que los Acuerdos del Pleno de la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja, de 5 de diciembre de 2008 y 23 de junio de 2009, reflejan con claridad el motivo por el que es conforme a derecho la denegación de la tramitación del Plan Parcial propuesto, al existir deficiencias no subsanadas por los solicitantes.

Conforme al art. 95 de la LOTUR es necesario aportar las suficientes garantías y el contenido del Plan Parcial presentado no contiene los elementos necesarios, sobre propietarios comprometidos en la impulsión del Plan, plazos de ejecución y garantías.

La Resolución de 8 de julio de 2009, con base en el Informe emitido por el Técnico de Administración General de la Dirección General de Urbanismo de 12 de junio de 2009 y en el Informe emitido por el Adjunto Responsable de Planeamiento Urbanístico de 15 de mayo de 2009, pone en evidencia la suficiente motivación jurídica para desestimar la solicitud formulada para la tramitación del Plan Parcial de los Sectores Pedregales y Cascajos Norte.

Por todo lo anteriormente expuesto procede la desestimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto

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Notificada la sentencia a las partes, la representación de las entidades Levalta, S.L.U. y Construcciones Samaniego, S.L. preparó recurso de casación contra la sentencia y efectivamente lo interpuso mediante escrito presentado el 9 de febrero de 2011 en el que formula dos motivos de casación, el primero de ellos al amparo del artículo 88.1.d/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción y el segundo invocando el artículo 88.1.c/ de la misma Ley . El enunciado y contenido de estos motivos es, en síntesis, el siguiente:

1. Infracción de los artículos 60.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , 318 , 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3 de la Constitución . Sostienen las recurrentes que la sentencia de instancia llega a conclusiones probatorias contrarias a la sana crítica e infringe las reglas que regulan el alcance probatorio de los documentos, por cuanto los acuerdos impugnados declaran la denegación de la tramitación del Plan Parcial por motivos de oportunidad, hecho o estado de cosas del que hacen prueba plena los documentos públicos, sin que en ninguno de los informes técnicos municipales se apreciase que existieran deficiencias documentales.

2. Infracción de los artículos 67 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218.1 y 2 la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incurrir la sentencia en incongruencia, dado que en la demanda no se pretendía que la concesión de la autorización supusiese la aprobación del Plan Parcial, sino que certificación de acto presunto en cuanto a la autorización para la tramitación del Plan Parcial; y sobre esta cuestión no se pronuncia la sentencia.

Termina el escrito solicitando que estime el recurso de casación, se anule la sentencia recurrida y se resuelva estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

Por auto de la Sección Primera de esta Sala de 26 de mayo de 2011 se admitió el recurso de casación y acordó la remisión de las actuaciones a la Sección Quinta, conforme a las reglas de reparto de asuntos.

Recibidas las actuaciones en esta Sección Quinta, por diligencia de ordenación de 15 de julio de 2011 se dio traslado a la parte recurrida para formulase su oposición, lo que llevó a cabo la representación del Ayuntamiento de Logroño mediante escrito presentado el 30 de septiembre de 2011 en el que, tras exponer las razones de su oposición, termina solicitando que se desestime el recurso de casación.

Quedaron pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 26 de noviembre de 2013, fecha en que tuvo lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas ,

El presente recurso de casación nº 73/2011 lo dirige la representación de las entidades Levalta, S.L.U. y Construcciones Samaniego, S.L. contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de La Rioja de 9 de noviembre de 2010 (recurso 42/2010 ) en la que se desestima el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra el acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Logroño de 13 de mayo de 2009 que desestima el recurso de reposición dirigido contra el acuerdo del Ayuntamiento de Logroño de 11 de marzo de 2.009 por el que se denegó la solicitud de las recurrentes para la tramitación del Plan Parcial del "subárea" de Suelo Urbanizable No Delimitado "Cascajos- Norte", y contra el Acuerdo de la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Logroño de 8 de julio de 2009 por el que se desestimó la solicitud de tramitación del Plan Parcial modificado.

En el antecedente segundo hemos dejado reseñadas las razones que expone la sentencia recurrida para fundamentar la desestimación del recurso contencioso-administrativo. Debemos entonces entrar ya a examinar los motivos de casación formulados por las recurrentes, cuyo enunciado y contenido hemos resumido en el antecedente tercero; si bien, por razones de sistemática, comenzaremos examinando el motivo de casación segundo, formulado al amparo del artículo 88.1.c/ de la Ley reguladora de esta Jurisdicción .

Como vimos, en el motivo de casación segundo se alega la infracción de los artículos 67 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y 218.1 y 2 la Ley de Enjuiciamiento Civil , por incurrir la sentencia en incongruencia, señalando las recurrentes que en la demanda no se pretendía que la concesión de la autorización supusiese la aprobación del Plan Parcial, sino que se expidiese certificación de la autorización para la tramitación del Plan Parcial; y sobre esta cuestión no se pronuncia la sentencia.

El motivo no puede ser acogido; y ello por las razones que pasamos a exponer.

En el suplico de la demanda la parte actora, después de solicitar en el apartado 1º/ la anulación de los acuerdos impugnados, formula en el apartado 2º/ del propio suplico las siguientes pretensiones:

"(...) 2º/ Condene a la Administración demandada a proceder a la aprobación inicial y subsiguiente tramitación del Plan Parcial de regencia (versión presentada el día 29 de abril de 2009; folio 1 del EA-2); la condene igualmente a expedir certificación de la autorización solicitada en relación con el citado Plan Parcial a los efectos previstos en el artículo 94.3 LOTUR, concedida por silencio administrativo positivo, así como al pago de las costas procesales".

Es decir, las demandantes pedían, ante todo, que con anulación de los acuerdos impugnados se condenase a la Administración demandada a proceder a la aprobación inicial y subsiguiente tramitación del Plan Parcial. Y, junto a ello, pedían que también se condenase a la Administración a expedir certificación de la autorización solicitada "...a los efectos previstos en el artículo 94.3 LOTUR".

Ese artículo 94 de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , relativo a los planes de iniciativa particular, después de reconocer el derecho de los particulares a redactar y presentar ante la Administración, para su tramitación, los instrumentos de desarrollo del planeamiento municipal (artículo 94.1), especificando que la presentación habrá de hacerse, en su caso, con sujeción a los plazos previstos en el planeamiento municipal (artículo 94.2); añade en su apartado 3: « (...) 3. Si hubieren obtenido la previa autorización del Ayuntamiento, les serán facilitados por los organismos públicos cuantos elementos informativos precisaren para llevar a cabo la redacción y podrán efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias para la redacción del plan con arreglo a la Ley de Expropiación Forzosa ».

Ello significa que la solicitud de autorización formulada "...a los efectos previstos en el artículo 94.3" tenía por objeto, según señala ese precepto, que la Administración facilitase los elementos informativos necesarios para llevar a cabo la redacción del documento y que se permitiese al solicitante efectuar en fincas particulares las ocupaciones necesarias. Ahora bien, ninguna de esas finalidades secundarias tenía sentido si, como es el caso, la Administración consideraba improcedente el objetivo principal pretendido, esto es, la tramitación del Plan de iniciativa particular. Por ello, cabe razonablemente entender que cuando la sentencia recurrida examina y declara ajustada a derecho la decisión del Ayuntamiento de no dar curso a la tramitación del Plan Parcial, la Sala de instancia está también pronunciándose negativamente, siquiera de forma implícita, sobre aquella otra petición que tenía un carácter meramente instrumental y accesorio respecto de la pretensión principal que se deniega.

Por tales razones, el motivo debe ser desestimado.

En el motivo de casación primero se alega la infracción de los artículos 60.4 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , 318 , 319 y 326 de la Ley de Enjuiciamiento Civil y 9.3 de la Constitución . Aduce la representación de las recurrentes que la sentencia de instancia llega a conclusiones probatorias contrarias a la sana crítica e infringe las reglas que regulan el alcance probatorio de los documentos, por cuanto los acuerdos impugnados declaran la denegación de la tramitación del Plan Parcial por motivos de oportunidad, hecho o estado de cosas del que hacen prueba plena los documentos públicos, sin que en ninguno de los informes técnicos municipales se apreciase que existieran deficiencias documentales.

El motivo de casación no puede ser acogido, pues, aunque la recurrente lo plantea desde la perspectiva de la valoración de la prueba, tachando de arbitraria o contraria a las reglas de la sana crítica la valoración realizada por la Sala de instancia, lo cierto es que la razón dada en la sentencia para la desestimación del recurso se basa en una consideración netamente jurídica que descansa en la aplicación al caso de lo dispuesto en el artículo 82 de la de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja , relativo a la suspensión de la tramitación del planeamiento de desarrollo con motivo de la tramitación de la modificación o revisión del Plan General.

En relación con el denominado "derecho al trámite", expresión que alude al derecho de los particulares a promover la tramitación de instrumentos de planeamiento de desarrollo, conviene recordar lo declarado en nuestra sentencia de 4 de marzo de 2009 (casación 10786/2004 ) en la que, citando otros pronunciamientos anteriores, señalábamos lo siguiente:

(...) El derecho al trámite ha sido expresamente reconocido por la jurisprudencia, recogida, entre otras, en Sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de fechas 25 de septiembre de 1997 (recurso de apelación 11593/91 ), 21 de enero de 1999 (recurso de casación 21/93 ), 29 de marzo de 2004 (recurso de casación 4588/01 ) y 11 de abril de 2006 (recurso de casación 8458/02 ), en las que hemos declarado que la Administración no debe cercenar a limine el derecho que los particulares tienen a la tramitación de los Planes que se deban a su iniciativa, pero ese derecho quiebra cuando el planeamiento proyectado vulnera el ordenamiento urbanístico aplicable, en cuyo caso la Administración urbanística puede denegar la tramitación, justificando, de forma suficiente, tal decisión».

En el caso que nos ocupa hemos visto que, prescindiendo ahora de otras razones que la sentencia recurrida añade "a mayor abundamiento", el fundamento central de la desestimación del recurso contencioso-administrativo viene dado por el hecho de que estaba en curso la revisión del Plan General, derivando de ello la Sala de instancia la consideración de que "(...) Mientras se encuentra en tramitación [la revisión del Plan General] y a la espera de su aprobación definitiva por la COTUR, no hay margen para la actuación pretendida por los actores, esto es, para delimitar un nuevo sector como Cascajos Norte, o para la tramitación de un Plan Parcial como el de Pedregales, al estar ya en curso como parte de la Modificación del Plan General Municipal" (fundamento quinto de la sentencia recurrida). Y ello, señala a continuación la Sala sentenciadora, porque "(...) En aplicación del artículo 82.2 de la LOTUR, al estar en tramitación previa la revisión del Plan General Municipal e implicando dicha revisión ámbitos territoriales que los promotores del Plan Parcial incluyen en el mismo, la denegación de dicha tramitación no es un acto discrecional de la Administración sino fundamentado y argumentado".

Por tanto, no son razones de oportunidad sino de legalidad las que llevan a denegar la tramitación del Plan Parcial. Y tratándose de una conclusión alcanzada por la Sala de instancia a partir de la interpretación y aplicación de un precepto de procedencia autonómica -el citado artículo 82 de la de la Ley 5/2006, de 2 de mayo, de Ordenación del Territorio y Urbanismo de La Rioja -, no cabe revisar esa interpretación ahora en casación ( artículo 86.4 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ). Y, desde luego, tampoco cabe pretender que lleguemos a una conclusión distinta a base de apreciar la vulneración que se alega de las normas sobre valoración de la prueba, pues, como hemos señalado, la ratio decidendi de la sentencia no descansa en la valoración de unos u otros elementos de prueba sino en la consideración jurídica a la que acabamos de aludir.

Por las razones expuestas el recurso de casación debe ser desestimado, lo que comporta la imposición de las costas derivadas de este recurso a la parte recurrente en virtud de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley reguladora de este orden jurisdiccional. Ahora bien, la condena en costas no debe comprender la partida correspondiente al Procurador que ha actuado en representación del Ayuntamiento de Logroño, por aplicación de la doctrina contenida en el auto del Pleno de esta Sala de 19 de junio de 2012 (casación 4005/2008 ). Y, en fin, de conformidad con lo previsto en el apartado 3 del artículo 139 antes citado de la Ley reguladora de esta Jurisdicción , atendiendo a la índole del asunto y a la actividad desplegada por la partes recurrida al oponerse al recurso de casación, procede limitar la cuantía de la condena en costas a la cifra de tres mil euros (3.000 €) por el concepto de honorarios de defensa del Ayuntamiento de Logroño.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 86 a 95 de la Ley de esta Jurisdicción .