STS, 2 de Diciembre de 2013

En el proceso contencioso-administrativo número 498/2008, la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional dictó sentencia de fecha 24 de mayo de 2010 , cuyo fallo dice literalmente:

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo nº 498/08 interpuesto por el Procurador D. José Manuel Villasante García, en nombre y representación de ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), contra la Resolución de la Secretaría de Estado de Turismo y Comercio, de fecha 12 de marzo de 2008.

Sin hacer condena en costas .

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Contra la referida sentencia preparó la representación procesal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) recurso de casación, que la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado mediante diligencia de ordenación de fecha 2 de julio de 2010 que, al tiempo, ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo y, con fecha 14 de septiembre de 2010, presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, concluyó con el siguiente SUPLICO:

Que habiendo por presentado este escrito lo admita, tenga por interpuesto recurso de casación contra la Sentencia dictada en los autos de referencia, dictada con fecha 24 de mayo de 2010, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Octava, en el recurso nº 498/2008, y en su día resuelva declarando haber lugar al mismo, dictando sentencia en la que se case y anule la sentencia recurrida, dictándose sentencia estimatoria del recurso contencioso-administrativo impuesto (sic), con anulación del Acuerdo impugnado.

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Por providencia de la Sala de fecha 24 de enero de 2011 se admite el recurso de casación

Por diligencia de ordenación de 23 de febrero de 2011 se acordó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO) a fin de que, en el plazo de treinta días, pudiera oponerse al recurso, lo que efectuó el Abogado del Estado por escrito presentado el día 1 de abril de 2011, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y lo concluyó con el siguiente SUPLICO:

que teniendo por presentado este escrito con su copia se sirva admitirlo, teniendo por formulado escrito de oposición al recurso, debiendo ser inadmitido y en su defecto rechazados los motivos y el recurso ser desestimado, confirmando la sentencia recurrida. Con condena en costas de la recurrente.

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Por providencia de fecha 12 de julio de 2013, se designó Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, y se señaló este recurso para votación y fallo el día 26 de noviembre de 2013, fecha en que tuvo lugar el acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, Magistrado de la Sala.

Sobre el objeto y el planteamiento del recurso de casación.

El recurso de casación que enjuiciamos se interpuso por la representación procesal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) contra la sentencia dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2010 , que desestimó el recurso contencioso- administrativo planteado contra el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía.

La Sala de instancia fundamenta la decisión de desestimación del recurso contencioso-administrativo con base en las siguientes consideraciones jurídicas:

[...] Efectivamente, el acto contra el que se interpone el recurso es la resolución del Secretario de Estado de Turismo y Comercio, de fecha 12 de marzo de 2008, que, dando cumplimiento al trámite establecido en el artículo 8.2 de la Ley 30/1992 , acuerda la publicación en el BOE de un Acuerdo de Coordinación de la Inspección en materia de Comercio Interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, en la Conferencia sectorial de comercio interior, de 20 de noviembre de 2007.

El artículo 8.2 citado, dispone que "Los convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración celebrados obligarán a las Administraciones intervinientes desde el momento de su firma, salvo que en ellos se establezca otra cosa.

Tanto los convenios de Conferencia sectorial como los convenios de colaboración serán comunicados al Senado.

Ambos tipos de convenios deberán publicarse en el Boletín Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la Comunidad Autónoma respectiva."

En consecuencia, la resolución acordando la publicación en el BOE no tiene otra finalidad y contenido que dar publicidad al acuerdo, sin que la validez del mismo entre las partes dependa de esa publicación pues, tal como señala el precepto, las partes quedan obligadas desde el momento de la firma. Y si bien el recurso se interpone contra este acto, como hemos dicho, lo que se combate en la demanda es el acuerdo de coordinación suscrito en materia de comercio interior, y dentro de él lo referido al "procedimiento para establecer interpretaciones normativas comunes para el ámbito del comercio interior".

Teniendo en cuenta que es la publicación en el BOE lo que permite al conocimiento general del Acuerdo, que se incorpora a la Resolución acordando la publicación, no cabe acoger el motivo de inadmisibilidad invocado por el Abogado del Estado, sin perjuicio de lo que se dirá sobre el acuerdo impugnado.

El artículo 4 de la Ley 30/1992 , establece los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas, y dispone:

"(...)

4. La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respectivos ámbitos territoriales de competencias

5. En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales Administraciones.

Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que se refieren los artículos siguientes."

El artículo 5, dedicado a las "Conferencias sectoriales y otros órganos de cooperación", prevé la posibilidad de que la Administración General del Estado y la Administración de las Comunidades Autónomas creen órganos para la cooperación entre ambas, de composición bilateral o multilateral, de ámbito general o de ámbito sectorial, en aquellas materias en las que exista interrelación competencial, y con funciones de coordinación o cooperación según los casos. Dichos órganos de cooperación cuando son de composición bilateral y de ámbito general se denominan Comisiones Bilaterales de Cooperación. Por su parte, los órganos de cooperación de composición multilateral y de ámbito sectorial que reúnen a miembros del Gobierno, en representación de la Administración General del Estado, y a miembros de los Consejos de Gobierno, en representación de las Administraciones de las Comunidades Autónomas, se denominan Conferencias Sectoriales.

En el apartado 5 de dicho artículo se señala que los acuerdos que se adopten en una Conferencia Sectorial se firmarán por el Ministro o Ministros competentes y por los titulares de los órganos de gobierno correspondientes de las Comunidades Autónomas, y que, en su caso, estos acuerdos podrán formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial.

[...] Pues bien, lo que se publica en virtud de la resolución objeto de impugnación en este recurso es un "Acuerdo de coordinación" en relación con el "procedimiento para establecer interpretaciones normativas comunes en el ámbito del comercio interior" y con el "procedimiento para la práctica de comunicaciones e inhibiciones entre las inspecciones de comercio de las Comunidades Autónomas". Por lo que respecta al primer aspecto, al que se refiere la demanda, se señala en el acuerdo que "sin perjuicio de las competencias que correspondan a cada comunidad autónoma en virtud de su respectivo Estatuto", es objetivo de las autoridades estatales y autonómicas el alcanzar criterios comunes de interpretación de las normas administrativas de carácter estatal en materia de ordenación del comercio para lograr que su aplicación se ajuste a la mejor consecución de los objetivos para los que se dictó, sin que dichos criterios desplacen el ejercicio de la interpretación normativa de cada una de las comunidades autónomas, que es irrenunciable.

Lo que se establece es un procedimiento tendente a acordar interpretaciones comunes de la normativa estatal en materia de comercio interior en relación al ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora, que podrán iniciar los Directores Generales con competencia en la materia o autoridades asimiladas de las Comunidades Autónomas o cualquier persona delegada por éstas, y el Director General de Política Comercial, autoridad asimilada de la Administración General del Estado o cualquier persona delegada competente en materia de comercio interior.

Sobre el carácter del acuerdo interpretativo que se logre a través del procedimiento establecido, se señala que se considerará "interpretaciones adoptadas por la mesa de Directores Generales de Comercio, sin perjuicio de que posteriormente puedan elevarse formalmente a acuerdo o convenio de Conferencia Sectorial de Comercio Interior.

En lo que se refiere al ámbito sancionador, se recoge en el Acuerdo interpretaciones que tienen por objeto el ejercicio práctico de la actividad administrativa, en relación con la atribución de competencia territorial a una comunidad autónoma para el conocimiento de determinadas infracciones interautonómicas del artículo 65.1 c ) y f) de la Ley 7/1996, de Ordenación del Comercio Minorista ; y se establecen criterios de interpretación de conceptos jurídicos indeterminados de los artículos 14 y 17 de la referida Ley .

Así las cosas, conviene precisar que estamos ante un acuerdo de coordinación de la Conferencia sectorial de 20 de noviembre de 2007, que no consta que se haya formalizado como Convenio de colaboración, en los términos de lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 30/1992 . En este sentido, el artículo 4 distingue entre convenios de Conferencia sectorial y los convenios de colaboración, precisando que en ningún caso suponen la renuncia a las competencias propias de las Administraciones intervinientes.

Resulta oportuno recordar que en STS 8/10/03 se dice: "(...) como alega el Abogado del Estado los acuerdos de las Conferencias Sectoriales no son vinculantes al menos si no se formalizan en convenios."

Parece indiscutible que el acuerdo que ahora nos ocupa deja a salvo, como reiteradamente expresa, las competencias que correspondan a cada comunidad autónoma, es decir, el acuerdo de la Conferencia sectorial no sustituye la capacidad decisoria de los órganos propios, de manera que no se le puede reconocer eficacia normativa, tal como señala el Abogado del Estado, sino unos meros criterios orientativos de la actuación de las Administraciones a las que incumbe el ejercicio de sus propias competencias en la materia.

Ello se compadece con la propia naturaleza de las Conferencias sectoriales, derivada del antes citado artículo 5.3 LRJAP y del artículo 4 de la Ley 12/1983, del Proceso Autonómico , al configurarlas como órganos cuyo objeto es intercambiar puntos de vista y examinar en común los problemas de cada sector y las acciones proyectadas para afrontarlos y resolver, con el fin de asegurar en todo momento la necesaria coherencia de la actuación de los poderes públicos y la imprescindible coordinación entre las distintas Comunidades Autónomas y la Administración del Estado.

[...] Así pues, no estamos ante una disposición de carácter general, sino ante un acuerdo que vincula exclusivamente a las partes que lo suscriben y dentro de los límites expuestos, que vienen a referirse a la adopción de un procedimiento para abordar y acordar interpretaciones comunes de la normativa estatal en la materia, dejando a salvo sus competencias -incluido el irrenunciable ejercicio de interpretación normativa por parte de cada comunidad autónoma-. De tal manera que es más que cuestionable la propia legitimación activa de la entidad actora para impugnar dicho acuerdo, en cuanto no es apreciable un interés legítimo, pues del referido acuerdo no se deriva consecuencia alguna para los administrados en general ni para la asociación actora en particular. La vinculación o condicionamiento de la propia legitimación de ANGED a la naturaleza y contenido del Acuerdo examinado, determina que la eventual causa de inadmisión haya de ser tratada o tenida en consideración como motivo de desestimación.

Ello unido a que el acuerdo carece de contenido normativo, en los términos que sostiene la recurrente, no siendo una disposición de carácter general, decaen todos los argumentos articulados en la demanda como motivos de impugnación .

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El recurso de casación se articula en la formulación de tres motivos de casación, que se fundan al amparo del artículo 88.1 d) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .

En el primer motivo de casación se imputa a la sentencia recurrida la violación del artículo 69 b), en relación con el artículo 19.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , en cuanto la desestimación del recurso contencioso- administrativo se basa en la falta de legitimación activa de la Asociación recurrente.

El segundo motivo de casación, se sustenta en la violación del artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , así como de los artículos 4 y 5 del mencionado texto legal, en cuanto la sentencia recurrida considera que el Acuerdo impugnado no tiene naturaleza normativa, sin tener en cuenta que establece criterios generales de interpretación común de la normativa estatal en materia de comercio interior, en relación con el ejercicio de la potestad inspectora y sancionadora, que vinculan a las Administraciones intervinientes pero también a terceros.

El tercer motivo de casación se basa en la violación, por inaplicación, del principio de reserva de Ley y legalidad en materia sancionadora, establecido en el artículo 25 de la Constitución y en el artículo 127.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , ya que el Acuerdo impugnado supone que un acto administrativo contenga interpretaciones normativas de normas sancionadoras.

Se aduce que el Acuerdo impugnado emana de un órgano que carece de potestad reglamentaria en materia de ordenación comercial sustantiva, por lo que no respeta el principio de jerarquía normativa, conforme a lo dispuesto en el artículo 51.2 y 3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al innovar las disposiciones legislativas en materia de ordenación comercial.

Sobre la causa de inadmisibilidad del recurso de casación aducida por el Abogado del Estado.

La pretensión de que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación, que se funda por el Abogado del Estado con base en el artículo 93.2 d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, no puede prosperar, en cuanto no consideramos que en el escrito de interposición la defensa letrada de la Asociación recurrente se limite a transcribir los alegatos que hizo valer en la demanda formalizada en la instancia, sin argumentar contra la crítica de la sentencia, que evidenciaría la carencia manifiesta de fundamento del recurso de casación, ya que la lectura de dicho escrito procesal permite comprobar que se realiza una crítica a la decisión de la Sala de instancia, que se revela suficiente para que debamos pronunciarnos sobre el fondo de las cuestiones controvertidas.

Esta conclusión jurídica sobre la admisibilidad del recurso de casación es acorde con el derecho de acceso a los recursos, que se integra en el contenido del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24 de la Constitución , porque, como se desprende de la doctrina del Tribunal Constitucional expuesta en las sentencias 105/2006, de 3 de abril , 265/2006, de 11 de septiembre , 22/2007, de 12 de febrero , 246/2007, de 10 de diciembre y 33/2008, de 25 de febrero , el derecho a la revisión de las resoluciones jurisdiccionales, dejando a salvo el ámbito del orden jurisdiccional penal, en que se garantiza el derecho a la doble instancia, es un derecho de configuración legal en el que no resulta aplicable con la misma intensidad el principio pro actione, que comporta obtener de los órganos jurisdiccionales integrantes del Poder Judicial una resolución razonada y fundada en derecho sobre la revisión deducida de la resolución judicial. Este derecho fundamental impone al juez o tribunal que realice una interpretación razonable y no arbitraria de los presupuestos y cláusulas procesales de admisión del recurso de casación, que es de naturaleza extraordinaria, y está sometido -según se recuerda- a rigurosos requisitos, incluso de naturaleza formal, que no suponga una aplicación rigorista, excesivamente formal, o desproporcionada en relación con los fines que preserva el proceso casacional, de modo que la declaración de inadmisión sólo puede fundarse en la concurrencia de una causa legal, basada en la aplicación de un precepto concreto de la ley procesal, que a su vez sea respetuoso con el contenido esencial del derecho fundamental de tutela, adoptada en la observancia de estos fundamentos hermenéuticos constitucionales.

La declaración de admisibilidad del recurso de casación se revela también conforme con el derecho a un proceso equitativo, que garantiza el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos , ratificado por España por Instrumento de 29 de septiembre de 1979, que constituye para los órganos judiciales una fuente interpretativa prevalente del derecho a la tutela judicial efectiva, de conformidad con el artículo 10.2 de la Constitución , que exige que los órganos judiciales contencioso-administrativos apliquen las causas de inadmisión respetando el principio de proporcionalidad entre las limitaciones impuestas al derecho de acceso a un tribunal para que examine el fondo del recurso y las consecuencias de su aplicación. ( Sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de noviembre de 2004 . Caso Sáez Maeso contra España) y de 7 de junio de 2007 (Caso Salt Hiper, S.L. contra España).

Sobre el primer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 69 b ) y 19.1 b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El primer motivo de casación, fundamentado en la infracción del artículo 69 b), en relación con el artículo 19.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , no puede ser acogido, ya que no compartimos la tesis argumental que postula la defensa letrada de la Asociación recurrente de que la ratio decidendi de la sentencia recurrida se basa en la falta de legitimación activa, ya que el pronunciamiento de la Sala de instancia, relativo a la desestimación del recurso contencioso- administrativo, se sustenta en un criterio jurídico de orden sustantivo o material, en referencia a que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, carece de contenido normativo y de eficacia ad extra, y, por ello, no puede caracterizarse de disposición general.

Por ello, rechazamos que la Sala de instancia haya vulnerado el artículo 19.1 b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , que estipula que están legitimadas ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo las asociaciones que resulten afectadas en sus derechos o intereses legítimos por una actuación de la Administración, pues observamos que en el fundamento jurídico quinto de la sentencia recurrida se expone que resulta cuestionable la legitimación activa de la entidad recurrente para impugnar dicho Acuerdo de Coordinación, en la medida en que del referido Acuerdo no se deriva «concurrencia alguna» para las administraciones en general, ni para la Asociación actora en particular, sin dejar de analizar las cuestiones jurídicas de fondo planteadas por la recurrente en su escrito de demanda, lo que resulta congruente con la aplicación del instituto de la legitimación ad causam, en cuanto no aprecia que de dicho Acuerdo se deriven perjuicios a la Asociación recurrente.

Al respecto, cabe significar que en la sentencia de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 7 de junio de 2006 (RC 7978/2003 ) distinguimos la legitimación ad processum y la legitimación ad causam en los siguientes términos:

« [...] Debe recordarse a estos efectos, que la legitimación, que constituye un presupuesto inexcusable del proceso, según se deduce de la doctrina de esta Sala (STS de 14 de octubre de 2003 [ R 56/2000], de 7 de noviembre de 2005 [ R 64/2003], de 13 de diciembre de 2005 [ R 120/2004 ] y de 31 de mayo de 2006 [ R 38/2004 ]), así como de la jurisprudencia constitucional ( STC 65/94 ), implica, en el proceso contencioso-administrativo, la existencia de una relación material unívoca entre el sujeto y el objeto de la pretensión deducida en el recurso contencioso-administrativo, en referencia a un interés en sentido propio, identificado y específico, de tal forma que la anulación del acto o la disposición impugnados produzca automáticamente un efecto positivo (beneficio) o negativo (perjuicio), actual o futuro, pero cierto ( SSTC 105/1995, de 3 de julio, F. 2 ; 122/1998, de 15 de junio, F. 4 y 1/2000, de 17 de enero , F. 4).

El concepto de interés legítimo, base de la legitimación procesal a que alude el artículo 19 de la Ley jurisdiccional contencioso-administrativa, que debe interpretarse a la luz del principio pro actione que tutela el artículo 24 de la Constitución ( STC 45/2004, de 23 de marzo ), equivale a la titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien ejercita la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta.

Sabido es que este Tribunal Supremo reiteradamente ha declarado, según se refiere en las sentencias de 7 de abril de 2005 (RC 5572/2002 ) con cita de las sentencias de 29 de octubre de 1986 , 18 de junio de 1997 y de 22 de noviembre de 2001 (RC 2134/1999 ), « que el concepto de legitimación encierra un doble significado: la llamada legitimación «ad processum» y la legitimación «ad causam». Consiste la primera en la facultad de promover la actividad del órgano decisorio, es decir, la aptitud genérica de ser parte en cualquier proceso, lo que «es lo mismo que capacidad jurídica o personalidad, porque toda persona, por el hecho de serlo, es titular de derechos y obligaciones y puede verse en necesidad de defenderlos».

Pero distinta de la anterior es la legitimación«ad causam» que, de forma más concreta, se refiere a la aptitud para ser parte en un proceso determinado, lo que significa que depende de la pretensión procesal que ejercite el actor o, como dice la sentencia antes citada, consiste en la legitimación propiamente dicha e «implica una relación especial entre una persona y una situación jurídica en litigio, por virtud de la cual es esa persona la que según la Ley debe actuar como actor o demandado en ese pleito»; añadiendo la doctrina científica que «esta idoneidad específica se deriva del problema de fondo a discutir en el proceso; es, por tanto, aquel problema procesal más ligado con el Derecho material, habiéndose llegado a considerar una cuestión de fondo y no meramente procesal». Y es, precisamente, el Tribunal Constitucional quien en el Fundamento Jurídico 5º de su sentencia de 11 de noviembre de 1991 , ha dicho que «la legitimación [se refiere a la legitimación ad causam], en puridad, no constituye excepción o presupuesto procesal alguno que pudiera condicionar la admisibilidad de la demanda o la validez del proceso». Antes bien, es un requisito de la fundamentación de la pretensión y, en cuanto tal, pertenece al fondo del asunto» .».

Sobre el segundo motivo de casación: la alegación de infracción, por inaplicación, de los artículos 4 , 5 y 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

El segundo motivo de casación, fundamentado en la infracción de los artículos 4 , 5 y 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede prosperar, pues, en los estrictos términos planteados, rechazamos que la Sala de instancia haya vulnerado dichas disposiciones legales, que determinan respectivamente los principios que rigen las relaciones de cooperación y colaboración entre Administraciones Públicas, así como el carácter y la función de las instrucciones como actos dirigidos a organizar el funcionamiento de la Administración, al sostener que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, formalizado entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, no puede caracterizarse como disposición general, pues carece de contenido normativo y vincula únicamente a las Administraciones que lo suscriben, en la medida en que consideramos que dicho Acuerdo no tiene el efecto de desplazar la normativa estatal en materia de ordenación del comercio interior, ni limita ni condiciona la potestad inspectora y sancionadora por las autoridades administrativas competentes en esta materia.

Por ello, compartimos el criterio de la Sala de instancia, que, con apreciable solidez jurídica, considera que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, se incardina en lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , que regula los convenios de colaboración que pueden formalizarse entre la Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas en el ámbito de sus respectivas competencias, y en el artículo 5 del referido texto legal , que, en consonancia con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico , configuran a las Conferencias Sectoriales como órganos de cooperación de las Administraciones Públicas, cuyo objeto es promover acciones destinadas a asegurar la necesaria coherencia de los poderes públicos y garantizar la imprescindible coordinación entre las distintas Comunidades Autónomas y la Administración General del Estado.

En este sentido, cabe poner de relieve que la tesis que postula la defensa letrada de la Asociación recurrente en la formulación del segundo motivo de casación, respecto de que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía tiene su encaje en el artículo 21 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , y por ello debió anularse por la Sala de instancia, por no satisfacer los requisitos que se establecen en dicha disposición legal, en cuanto que al desplegar su eficacia ad extra requiere de una norma expresa y específica de cobertura, se revela infundada, pues parte de la premisa de que el Acuerdo de Cooperación, que incluye en sus cláusulas la regulación de un «procedimiento para establecer interpretaciones normativas comunes en el ámbito del comercio interior» y un «procedimiento para la práctica de comunicaciones e inhibiciones entre las inspecciones de comercio de las Comunidades Autónomas», conforme a lo acordado en la Conferencia Sectorial de comercio interior celebrada el 20 de noviembre de 2007, tiene eficacia vinculante propia de una disposición general o reglamento, eludiendo el carácter y naturaleza jurídica de los Acuerdos emanados de esos órganos de cooperación interadministrativa, y sin tomar en debida consideración las previsiones del mencionado Acuerdo, que, expresamente, «deja a salvo las competencias que correspondan a cada Comunidad Autónoma», de donde se infiere que se trata de un acto cuyo objeto es la instauración de mecanismos que procuren una aplicación uniforme, en todo el territorio nacional, de la regulación de la actividad comercial contenida en la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista.

Sobre el tercer motivo de casación: la alegación de infracción del artículo 25 de la Constitución y del artículo 127 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

El tercer motivo de casación, fundamentado en la vulneración del principio de reserva de Ley y de legalidad en materia sancionadora, establecido en el artículo 25 de la Constitución y en el artículo 127.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , no puede ser acogido, pues su desarrollo descansa en un débil argumento, concerniente a considerar que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, supone que un acto administrativo contenga interpretaciones normativas de normas sancionadoras, lo que hemos rechazado en el precedente fundamento jurídico, tras examinar su contenido y desvelar la naturaleza y eficacia del referido Acuerdo.

Por ello, descartamos que la Sala de instancia haya vulnerado la doctrina del Tribunal Constitucional formulada sobre el alcance del principio de legalidad en materia sancionadora, o la jurisprudencia del Tribunal Supremo, sentada en materia de circulares e instrucciones, ya que la defensa letrada de la Asociación recurrente insiste erróneamente en que el Acuerdo de Coordinación de la inspección en materia de comercio interior, suscrito entre el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio y la Consejería de Turismo, Comercio y Deporte de la Comunidad Autónoma de Andalucía, por tratarse de una norma material de carácter sancionador adoptada en el ámbito de la ordenación del comercio interior, debe cumplir con las exigencias del ejercicio de la potestad reglamentaria y debe adoptarse por el órgano que tenga competencia a tal efecto.

En este sentido, consideramos que, en el supuesto enjuiciado, no ha podido ser conculcada la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el significado, el contenido y el alcance de las garantías que se desprenden del principio de legalidad en el ámbito del Derecho administrativo sancionador, que se enuncia en el artículo 25 de la Constitución , que se expone en la sentencia 218/2005, de 12 de septiembre , que, sustancialmente, se reitera en la sentencia constitucional 104/2009, de 4 de mayo, en los siguientes términos:

« Es doctrina de este Tribunal (SSTC 42/1987, de 7 de abril, F. 2 ; 161/2003, de 15 de septiembre, F. 2 ; o 25/2004, de 26 de febrero , F. 4) que el derecho fundamental enunciado en el art. 25.1 CE extiende la regla nullum crimen, nulla poena sine lege al ámbito del ordenamiento administrativo sancionador, y comprende una doble garantía. La primera, de alcance material y absoluto, se refiere a la imperiosa exigencia de la predeterminación normativa de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, es decir, la existencia de preceptos jurídicos (lex previa) que permitan predecir con el suficiente grado de certeza (lex certa) dichas conductas, y se sepa a qué atenerse en cuanto a la aneja responsabilidad y a la eventual sanción; la otra, de alcance formal, hace referencia al rango necesario de las normas tipificadoras de dichas conductas y sanciones, toda vez que este Tribunal ha señalado reiteradamente que el término «legislación vigente» contenido en dicho art. 25.1 es expresivo de una reserva de Ley en materia sancionadora. En el bien entendido que este Tribunal ha venido reconociendo una eficacia relativa o limitada a esta segunda garantía, en el sentido de permitir un mayor margen de actuación al poder reglamentario en la tipificación de ilícitos y sanciones administrativas, por razones que atañen en lo esencial al modelo constitucional de distribución de potestades públicas y al carácter, en cierto modo insuprimible, de la potestad reglamentaria en ciertas materias.

3. En relación con la primera de las garantías indicadas, que es en torno a la que gira el presente proceso constitucional de amparo, hemos señalado específicamente que contiene un doble mandato:

1. El primero, que es el de taxatividad, dirigido al legislador y al poder reglamentario, y «según el cual han de configurarse las Leyes sancionadoras, llevando a cabo el "máximo esfuerzo posible" ( STC 62/1982 ) para garantizar la seguridad jurídica, es decir, para que los ciudadanos puedan conocer de antemano el ámbito de lo prohibido y prever, así, las consecuencias de sus acciones» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3). En este contexto, hemos precisado que «constituye doctrina consolidada de este Tribunal la de que el principio de legalidad en materia sancionadora no veda el empleo de conceptos jurídicos indeterminados, aunque su compatibilidad con el art. 25.1 CE se subordina a la posibilidad de que su concreción sea razonablemente factible en virtud de criterios lógicos, técnicos o de experiencia, de tal forma que permitan prever, con suficiente seguridad, la naturaleza y las características esenciales de las conductas constitutivas de la infracción tipificada» ( STC 151/1997, de 29 de septiembre , F. 3).

2. Contiene también un mandato para los aplicadores del Derecho. En efecto, la garantía de predeterminación normativa de los ilícitos y de las sanciones correspondientes tiene, según hemos dicho en las SSTC 120/1996, de 8 de julio, F. 8 , y 151/1997, de 29 de septiembre , F. 4, «como precipitado y complemento la de tipicidad, que impide que el órgano sancionador actúe frente a comportamientos que se sitúan fuera de las fronteras que demarca la norma sancionadora». En esa misma resolución, este Tribunal añadió que «como quiera que dicha frontera es, en mayor o menor medida, ineludiblemente borrosa -por razones ya de carácter abstracto de la norma, ya de la propia vaguedad y versatilidad del lenguaje-, el respeto del órgano administrativo sancionador al irrenunciable postulado del art. 25.1 CE deberá analizarse, más allá del canon de interdicción de la arbitrariedad, el error patente o la manifiesta irrazonabilidad, propio del derecho a la tutela judicial efectiva, con el prisma de la razonabilidad que imponen los principios de seguridad jurídica y de legitimidad de la configuración de los comportamientos ilícitos que son los que sustentan el principio de legalidad».

Desde esta perspectiva, resulta elemento realmente esencial del principio de tipicidad, ligado indisolublemente con el principio de seguridad jurídica ( art. 9.3 CE ), la necesidad de que la Administración en el ejercicio de su potestad sancionadora identifique el fundamento legal de la sanción impuesta en cada resolución sancionatoria. En otros términos, el principio de tipicidad exige no sólo que el tipo infractor, las sanciones y la relación entre las infracciones y sanciones, estén suficientemente predeterminados, sino que impone la obligación de motivar en cada acto sancionador concreto en qué norma se ha efectuado dicha predeterminación y, en el supuesto de que dicha norma tenga rango reglamentario, cuál es la cobertura legal de la misma. Esta última obligación encuentra como excepción aquellos casos en los que, a pesar de no identificarse de manera expresa el fundamento legal de la sanción, el mismo resulta identificado de forma implícita e incontrovertida. En este orden de ideas, hemos subrayado recientemente en la STC 161/2003, de 15 de septiembre , que cuando la Administración ejerce la potestad sancionadora debe ser «la propia resolución administrativa que pone fin al procedimiento la que, como parte de su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a ) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común , identifique expresamente o, al menos, de forma implícita el fundamento legal de la sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud de qué concretas normas con rango legal se le sanciona, sin que esté excluido, como acaba de exponerse, que una norma de rango reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los preceptos legales a cuya identificación directa o razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que se deriva del art. 25 CE » (F. 3). ».

En consecuencia con lo razonado, procede declarar no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 498/2008 .

Sobre las costas procesales.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede imponer las costas procesales causadas en el presente recurso a la parte recurrente.

A tenor del apartado tercero de dicho artículo 139 de la Ley jurisdiccional , la imposición de las costas podrá ser "a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima". La Sala considera procedente en este supuesto limitar la cantidad que, por todos los conceptos enumerados en el artículo 241.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , ha de satisfacer la parte recurrente condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de cuatro mil euros a la parte recurrida.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED) contra la sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 24 de mayo de 2010, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 498/2008 .

Segundo.- Efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en el presente recurso de casación a la parte recurrente, en los términos fundamentados respecto de la determinación del límite máximo de su cuantía.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Aurelia Lorente Lamarca.- Firmado.