STS, 15 de Octubre de 2013

JurisdicciónEspaña
Fecha15 Octubre 2013
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a quince de Octubre de dos mil trece.

VISTO por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso contencioso- administrativo número 2/ 283/2012 , interpuesto por el Letrado de la JUNTA DE ANDALUCÍA en la representación que legalmente ostenta, contra Real Decreto 1498/11, de 21 de octubre, sobre devolución al Estado de competencias de Andalucía en ejecución de sentencia. Se ha personado como recurrido el Abogado del Estado en la representación que legalmente ostenta de la ADMINISTRACION DEL ESTADO.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, impugnado, se publicó en el Boletín Oficial del Estado de 22 de octubre de 2011, estableciendo en ejecución de sentencia, la integración en la Administración del Estado de los medios personales y materiales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre.

SEGUNDO

La representación procesal de la Junta de Andalucía, mediante escrito de 21 de marzo de 2012 interpuso recurso contencioso-administrativo contra el mencionado Real Decreto de 21 de octubre de 2011, y la posterior denegación del requerimiento efectuado por la citada Junta por silencio administrativo.

Mediante Auto de 3 de septiembre de 2012, la Sala acordó declarar la caducidad del recurso contencioso-administrativo al haber transcurrido el plazo para formalizar la demanda, sin que la recurrente la hubiera formalizado.

TERCERO

Notificada la anterior resolución se presentó, dentro del plazo legal previsto por la ley, el oportuno escrito formalizando la demanda el 14 de septiembre de 2012, exponiendo los siguientes fundamentos de derecho:

Primero.- El objeto del recurso. 1.- se impugna la redacción dada a los apartados 5, 6 y 7 del artículo 2, por entender que sus términos no resultan ajustados a Derecho. 2.-La impugnación del Real Decreto por no incluir en su texto lo relativo a cuestiones esenciales e inseparables para realizar plenamente la "liquidación" de la situación tras el dictado por el Tribunal Constitucional y posteriormente por el Tribunal Supremo, de las Sentencias referidas en el relato fáctico, en concreto, las previsiones relativas a medios económicos, así como la compensación económica de determinados gastos que expresamente se cuantificaban y reclamaban ambos aspectos se especificaban claramente en nuestro requerimiento, al que no se le ha dado respuesta alguna.

Segundo.- La ausencia de respuesta a nuestro requerimiento y sus consecuencias.

Tercero.- Infracción del procedimiento en el dictado de la disposición recurrida, así como de los preceptos constitucionales y legales que rigen las relaciones entre Administraciones en este ámbito.

Cuarto.- Omisión por el Real Decreto impugnado de la necesaria referencia a los medios económicos.

Quinto.- El Real Decreto omite, asimismo, la compensación pedida por esta Administración.

Sexto.- Pretensiones deducidas. Como se hiciera constar en el requerimiento, la impugnación tiene por objeto las siguientes pretensiones:

  1. - La anulación, dando nueva redacción a los apartados 5 , 6 y 7 de artículo 2 del Real Decreto de Integración en su redacción actual.

  2. - La inclusión de una compensación a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el quebranto generado respecto de unas obligaciones ya asumidas por ella y unos derechos que no puede liquidar, correspondientes al período de tiempo comprendido entre la fecha de efectividad del traspaso y la fecha de efectividad de la integración o reversión, con especial tratamiento a las cantidades desembolsadas y no recuperadas relativas a los embalses de Jándula y Pintado y las relativas a las actuaciones 1, 2 y 6 del Convenio de Gestión directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y Acuavir.

  3. - la inclusión de una referencia a que la Comunidad Autónoma de Andalucía deja de percibir a partir de la fecha de efectividad del R.D. De Integración, los recursos que financiaban los medios que fueron objeto de traspasos y que fueron valorados por el RD de Traspaso. Asimismo, debería hacerse referencia a que el Fondo de Suficiencia Global de la Comunidad Autónoma será revisado a dichos efectos.

  4. - la compensación a la Comunidad Autónoma por los gastos realizados (adecuación de sede traspasada y tasas por matriculación de vehículos oficiales en su día traspasados en 2009 y baja de los mismos como consecuencia de su devolución a la Administración del Estado en 2012) y que ascendían a 486.636 euros, según Requerimiento.

Suplicando a la Sala la estimación del recurso, anulando el Real Decreto recurrido, en los particulares impugnados por esa Administración, y en su día dicte sentencia por la que con estimación de la demanda se anulen los preceptos impugnados y estime sus pretensiones respecto a las previsiones omitidas y que debieron ser objeto de inclusión en el Real Decreto impugnado.

Mediante otrosí digo, solicita el recibimiento del pleito a prueba cautelarmente, y el trámite de conclusiones escritas.

CUARTO

El Abogado del Estado presentó escrito de contestación a la demanda el 9 de octubre de 2012, en el que suplicó, dicte sentencia declarando inadmisible o en su defecto, desestimando este recurso con los demás pronunciamientos legales. Se opone a la prueba solicitada.

Mediante Auto de 15 de octubre de 2012, se fijó la cuantía del procedimiento en Indeterminada.

En el posterior Auto de 15 de noviembre de 2012, se acordó que no era necesario el recibimiento a prueba del procedimiento.

QUINTO

Abierto el plazo de conclusiones, ambas partes evacuaron el trámite.

SEXTO

Quedando las actuaciones pendientes de señalamiento, se señalo para votación y fallo el día 1 de octubre de 2013, en que ha tenido lugar de conformidad con las disposiciones legales.

Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, Magistrada de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Junta de Andalucía impugna en este recurso contencioso administrativo diversos apartados del artículo 2 del Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre , por el que, en ejecución de sentencia, se integran en la Administración del Estado los medios personales y materiales traspasados a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre.

En concreto, la Junta considera no conforme a derecho la regulación reglamentaria, y solicita por ello "la anulación, dando nueva redacción a los apartados 5 , 6 y 7 del artículo 2 del Real Decreto de Integración en su redacción actual".

A esta primera petición de nulidad se acompañan otras tres en las que se interesan sendas compensaciones a la Comunidad Autónoma de Andalucía (pretensión segunda y cuarta del suplico de la demanda) y la inclusión de una referencia a que la Comunidad Autónoma deja de percibir ciertos recursos de financiación que fueron objeto de traspaso (pretensión tercera del suplico de la demanda).

Esto es, además de la petición de nulidad de los apartados 5 , 6 y 7 del artículo 2 del Real Decreto de Integración impugnado se interesa a la Sala en el suplico de la demanda:

2.- La inclusión de una compensación a la Comunidad Autónoma de Andalucía por el quebranto generado respecto de unas obligaciones ya asumidas por ella y unos derechos que no puede liquidar, correspondientes al período de tiempo comprendido entre la fecha de efectividad del traspaso y la fecha de efectividad de la integración o reversión, con especial tratamiento a las cantidades desembolsadas y no recuperadas relativas a los embalses del Jándula y Pintado y las relativas a las actuaciones 1, 2 y 6 del Convenio de Gestión directa entre el Ministerio de Medio Ambiente y Acuavir.

3.- La inclusión de una referencia a que la Comunidad Autónoma de Andalucía deja de percibir, a partir de la fecha de efectividad del RD de Integración, los recursos que financiaban los medios que fueron objeto de traspasos y que fueron valorados por el RD de Traspaso. Asimismo, debería hacerse referencia a que el Fondo de Suficiencia Global de la Comunidad Autónoma será revisado a dichos efectos.

4.- La compensación a la Comunidad Autónoma por los gastos realizados (adecuación de sede traspasada y tasas por matriculación de vehículos oficiales en su día traspasados en 2009 y baja de los mismos como consecuencia de su devolución a la Administración del estado en 2012) y que ascendía a 486.636 euros, según Requerimiento.

SEGUNDO

Los apartados mencionados del artículo 2 del Real Decreto impugnado disponen:

5. La Administración General del Estado y la Confederación Hidrográfica del Guadalquivir se subrogan en la posición que tiene la Comunidad Autónoma de Andalucía en los contratos en curso de ejecución, que figuran en el anexo 7, asumiendo la totalidad de los derechos y de las obligaciones a partir del día de la entrada en vigor de este real decreto. La Comunidad Autónoma de Andalucía continuará siendo responsable de los derechos y de las obligaciones, al igual que del pago de las deudas generadas por tales contratos, con anterioridad a dicha fecha de entrada en vigor.

6. Quedará sin efecto a partir de la fecha de entrada en vigor de este real decreto, la subrogación de la Comunidad Autónoma de Andalucía en la posición que mantiene en el convenio de Gestión directa suscrito entre el Ministerio de Medio Ambiente y la Sociedad Estatal Aguas de la Cuenca del Guadalquivir, SA, de fecha 30 de marzo de 2007, para las actuaciones que se desarrollan en Andalucía, así como en el convenio de financiación de 16 de julio de 2007. Sin perjuicio de ello, la Comunidad Autónoma de Andalucía mantendrá la titularidad de los derechos y obligaciones nacidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, asumiendo consecuentemente cualquier responsabilidad que fuera exigible por el pago de cualesquiera deudas correspondientes a dicho periodo en relación con las actuaciones números 1 (Presa La Breña), 2 (Presa del Arenoso) y 3 (Abastecimiento de Jaén).

7. Corresponderá a la Comunidad Autónoma de Andalucía la recaudación de los derechos liquidados a la fecha de entrada en vigor de este real decreto, derivados de la gestión de los servicios prestados por la Comunidad Autónoma, así como el pago de las obligaciones derivadas de dicha gestión.

TERCERO

En la demanda formulada por la Junta de Andalucía se aducen dos argumentos sustanciales para la impugnación del Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre; uno de índole formal, consistente en la infracción del procedimiento en el dictado de la disposición recurrida; y otro argumento relativo al contenido del Real Decreto, respecto al que se denuncia la omisión de la referencia a los medios económicos de compensación, articulando en el suplico de la demanda las pretensiones en los términos que hemos reflejado.

Pues bien, para el análisis de estos dos argumentos, resulta imprescindible traer a colación los antecedentes del Real Decreto impugnado:

Con arreglo a lo establecido en la Disposición Transitoria Primera del Estatuto de Autonomía de Andalucía, el Real Decreto 1666/2008, de 17 de Octubre , aprobó el Acuerdo sobre traspaso de funciones y servicios adoptado previamente por la Comisión Mixta Paritaria Gobierno-Junta de Andalucía de 20 de Septiembre de 2008. El traspaso de las funciones y servicios que se relacionaban se hizo en los términos y condiciones especificados en dicho Acuerdo, que incluía bienes, derechos, obligaciones, medios personales y créditos presupuestarios correspondientes y de las relaciones anexas.

Dicho Real Decreto se sustentaba en las competencias exclusivas que el artículo 51 del Estatuto de Autonomía atribuía a la Comunidad Autónoma de Andalucía. En particular, se asignó a esta Comunidad "competencias exclusivas sobre las aguas de la Cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el artículo 149.1.22ª de la Constitución ".

El Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura formuló recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley Orgánica 2/2007 de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía de Andalucía, que se tramitó bajo el número 5120/2007.

El Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de marzo de 2011 ( STC 30/2011 ) estimó parcialmente el recurso de inconstitucionalidad y declaró la nulidad e inconstitucionalidad del mencionado artículo 51 del Estatuto de Autonomía de Andalucía.

Declaró el Tribunal Constitucional que la regulación llevada a cabo en el artículo 51 del Estatuto de Autonomía establecía una compartimentación del régimen jurídico y de la administración de las aguas pertenecientes a una misma cuenca hidrográfica supracomunitaria que rompe la gestión homogénea de los intereses comunes, no respeta los límites constitucionales, ya que además de asumir competencias fuera del marco de los artículos 148 y siguientes, menoscaba las funciones propias de las competencias establecidas.

Esta Sala Tercera del Tribunal Supremo dictó las sentencias de 13 y 14 de junio de 2011 estimando los recursos contencioso administrativos números 1/2009 , 2/2009 y 66/2008 declarando la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, ya que utilizaba como base competencial el artículo 51 anulado por la sentencia del Tribunal Constitucional, STC 30/2011 . Decíamos en aquella ocasión:

‹ ‹[...] El Real Decreto 1666/2008 trae causa de la modificación que en el Estatuto de Autonomía para Andalucía introdujo la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo. En su nueva redacción, el artículo 51 del Estatuto disponía que la Comunidad Autónoma andaluza ostenta competencias exclusivas sobre las aguas de la cuenca del Guadalquivir que transcurren por su territorio y no afectan a otra Comunidad Autónoma, sin perjuicio de la planificación general del ciclo hidrológico, de las normas básicas sobre protección del medio ambiente, de las obras públicas hidráulicas de interés general y de lo previsto en el artículo 149.1.22ª de la Constitución .

Era precisamente el referido artículo 51 del Estatuto de Autonomía para Andalucía el precepto legal para cuya aplicación o cumplimiento se procedió al traspaso de funciones y servicios desde la Administración del Estado a la Comunidad Autónoma de Andalucía que regula el Real Decreto 1666/2008 . Y la demanda presentada por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha se basaba, sustancialmente, en la inconstitucionalidad del referido artículo, respecto del cual propugnaba que esta Sala plantease la oportuna cuestión al Tribunal Constitucional. Pretensión que -conforme a lo que instaron el Abogado del Estado y el de la Junta de Andalucía- no acogimos porque ya se había planteado contra aquel artículo el recurso de inconstitucionalidad número 5120/2007 por parte de la Junta de Extremadura.

Una vez que el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 16 de marzo de 2011 , ha declarado la "inconstitucionalidad y nulidad" del tan citado artículo 51 de la Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de Reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía , procede que extraigamos de esta declaración las consecuencias derivadas en cuanto al Real Decreto objeto de este litigio.»

El Real Decreto 1498/2011, de 21 de octubre, se dictó "al objeto de de articular las diversas medidas y resoluciones necesarias para el cumplimiento de las citadas sentencias", por el que "en ejecución de sentencia" se integran en la Administración del Estado los aludidos medios personales y materiales que se habían traspasado a la Comunidad Autónoma de Andalucía.

Frente a este Real Decreto que ahora se impugna la Junta de Andalucía formuló el requerimiento previsto del artículo 44 LJCA a la Administración del Estado, que no obtuvo respuesta.

CUARTO

Como decíamos, se imputa al Real Decreto la infracción del procedimiento. Argumenta la Junta de Andalucía que el Real Decreto de Integración debió seguir el mismo procedimiento utilizando en el Real Decreto de Traspaso 1666/2008 de cuya "liquidación" se trataba, para no incurrir en la vulneración de los principios de suficiencia financiera, de lealtad institucional -en atención al detrimento que sufren los recursos de la Comunidad Autónoma, bien por la disminución de los ingresos, bien por el incremento de gastos, la garantía de financiación de los servicios- y el principio de autonomía financiera, incumpliendo en fin, el artículo 175.1.c) del Estatuto de Autonomía que dispone que las relaciones de orden financiero y tributario entre el Estado y la Comunidad Autónoma se regulan por la Constitución , el Estatuto de Autonomía y la Ley Orgánica prevista en el apartado 3 del articulo 157 CE .

La infracción del procedimiento se refiere no sólo al "dictado unilateral" del Real Decreto impugnado, sin Acuerdo de la Comisión Mixta de Traspasos, sino también al empleo de criterios distintos a los del Decreto de Traspaso, que origina las consecuencias económicas lesivas para la Comunidad de Andalucía.

Añade que en virtud del principio del paralelismo de las formas una norma jurídica o un acto tiene que ser dictado por un órgano siguiendo un determinado procedimiento y únicamente puede ser modificado o derogado por ese mismo órgano con las mismas formalidades. Precisamente, por ello, era necesario que ambas partes determinaran las consecuencias de la nulidad de la norma. Ello no sólo viene exigido por el necesario respeto del principio de lealtad institucional entre Administraciones, sino también por las reglas de la lógica y la equidad, que exigen que se modulen las consecuencias materiales de la declaración de nulidad.

Pues bien, el alegato no puede ser acogido. Ni el invocado principio de paralelismo de formas, ni los demás mencionados en la demanda de la Junta de Andalucía determinan que, en este caso, en la elaboración del Real Decreto impugnado de devolución de competencias al Estado debió seguirse el mismo procedimiento que el observado con ocasión del traspaso de las competencias del Estado a la Comunidad Autónoma, el Real Decreto 1666/2008, de 17 de Octubre, que aprobó el previo Acuerdo Comisión Mixta, Administración del Estado y Junta de Andalucía.

En efecto, con independencia del alcance de dichos principios, es lo cierto que en atención a los antecedentes expuestos, no cabe invocar la similitud o equivalencia del procedimiento respecto al seguido en el Real Decreto 1666/2008 de traspaso de competencias, que precisamente, ha sido declarado inconstitucional en virtud de la STC 30/2011, de 16 de marzo . Ciertamente, la argumentación desarrollada en la demanda no considera debidamente que, una vez declarado inconstitucional el artículo 51 del Estatuto de Autonomía que constituía el sustento del Real Decreto de Traspaso , y declarada por dicha razón su nulidad por este Tribunal Supremo, no procede aducir la simetría procedimental respecto a un Real Decreto nulo por inconstitucional, por falta de base competencial.

Declarado inconstitucional y nulo el artículo 51 del Estatuto de Autonomía, por vulnerar el artículo 149.1.22 CE , ello determinó la nulidad del Real Decreto 1666/2008, de Traspaso de Competencias, por carecer de base competencial o del título de atribución competencial, apreciación que afecta por las mismas razones a la Comisión Mixta que adoptó los acuerdos aprobados en el Real Decreto de Traspaso. La intervención y el acuerdo previo de la Comisión Mixta, Administración del Estado y Junta de Andalucía para la devolución de las competencias al Estado, podría, en su caso, operar en otros supuestos en los que la devolución no fuera consecuencia directa e inmediata de la decisión del Tribunal Constitucional y de este Tribunal Supremo que anuló el traspaso de competencias, que ha de cumplirse en sus estrictos términos.

Así las cosas, la objeción relativa al procedimiento de devolución ha de decaer en la medida que -como se indica en el propio Real Decreto- se dicta con la finalidad de dar cumplimiento a los pronunciamientos judiciales anulatorios, que, ciertamente, no pueden sujetarse a la consecución de acuerdos previos para la devolución de las competencias que se traspasaron con vulneración de la Constitución.

QUINTO

En lo que se refiere al fondo del Real Decreto impugnado, lo que se denuncia por la Junta de Andalucía no es tanto su contenido, sino, precisamente, "las omisiones" en las que incurre. Así se indica en la demanda en la que se insiste en que la realización unilateral de la devolución de las competencias implica para la Junta de Andalucía un detrimento patrimonial que cifra en la suma de 486.636 Euros. Esta cantidad resultaría de una incorrecta valoración de los costes de las funciones y servicios traspasados, de los distintos criterios y reglas contemplados en los apartados 5 , 6 y 7 del artículo 2º del Real Decreto impugnado respecto a los establecidos en el Real Decreto 1666/2008, de 17 de octubre, de Traspaso de Competencias , divergencias que generan una lesión patrimonial a la Junta de Andalucía.

En el requerimiento realizado, la Junta de Andalucía detalla los aspectos del Real Decreto recurrido que se apartan de los criterios comprendidos en el Real Decreto de Traspaso y que originan el quebranto patrimonial; indica como tales el apartado 7 del artículo 2 º del Real Decreto impugnado que, en su opinión, incluye una asimetría entre derechos y obligaciones en lo que se refiere a la recaudación de derechos a usuarios de los embalses no traspasados (apartado 7) al desequilibrio financiero en materia de obligaciones (apartado 5) señalando las diferencias con el anterior apartado E).5 del Real Decreto 1666/2006, sobre la subrogación respecto a la actuación 6 (abastecimiento de Jaén) y otras actuaciones (apartado 6). Además, incluye en el perjuicio económico los gastos ocasionados por las obras de adecuación de instalaciones de la agencia andaluza del agua y de vehículos oficiales que han de ser compensados, se afirma, al objeto de evitar el enriquecimiento injusto de la Administración del Estado.

Pues bien, consideramos que el hecho de que no se haya previsto las compensaciones reclamadas por la Junta de Andalucía como consecuencia de la integración de las competencias al Estado, no constituye un déficit imputable al Real Decreto impugnado, pues se trata de cuestiones ajenas al contenido esencial del mismo que da cumplimiento a lo fallado por el Tribunal Constitucional y por este Tribunal Supremo. El perjuicio patrimonial podrá articularse a través del cauce procesal oportuno, con independencia del Real Decreto de Integración y la omisión de este aspecto o vertiente económica, o como dice la actora la "liquidación de la situación" derivada de la devolución de competencias no constituye necesariamente un contenido esencial del Real Decreto cuestionado cuyo objeto se ciñe a la ejecución de las sentencias dictadas. La ejecución no se refiere a la sola publicación de lo acordado en el Boletín Oficial del Estado, antes bien, conlleva la necesidad de reintegro de las cosas al estado anterior al traspaso, esto es, la devolución material de las competencias al Estado, a lo que obedece el Real Decreto impugnado.

En fin, la Junta de Andalucía discrepa de los criterios y pautas consignados en el Real Decreto de Integración tomando como punto de referencia los recogidos en el precedente Decreto de Traspaso, refiriéndose a unas obligaciones ya asumidas que no se pueden liquidar a la fecha de efectividad del traspaso ni al momento de su reversión o devolución al Estado, cuestiones obviamente ajenas a la validez de la disposición impugnada.

SEXTO

Procede, en conclusión, desestimar el presente recurso. No se aprecia la concurrencia de los requisitos legales para la imposición de costas, según lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción .

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo número 2/ 283/2012, interpuesto por el Letrado de la JUNTA DE ANDALUCÍA en la representación que legalmente ostenta, contra el Real Decreto 1498/11, de 21 de octubre, sobre devolución al Estado de competencias de Andalucía en ejecución de sentencia. No se hace imposición de las costas ocasionadas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Pedro Jose Yague Gil.-Manuel Campos Sanchez-Bordona.-Eduardo Espin Templado.-Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por la Magistrada Ponente Excma. Sra. Dª. Maria Isabel Perello Domenech, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretaria, certifico.

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