STS, 8 de Octubre de 2013

"Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." interpuso ante esta Sala, con fecha 21 de diciembre de 2011, el recurso contencioso-administrativo número 876/2011 contra el acuerdo el Consejo de Ministros de 24 de junio de 2011 que acordó:

"1. Declarar que Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U. es responsable de una infracción muy grave, de conformidad con lo establecido en el artículo 60.a).7 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , como consecuencia de la denegación injustificada de acceso a su red de distribución.

2. Imponer a la citada empresa una multa que, a la vista de los hechos concurrentes y en particular a las circunstancias de la denegación de acceso, se considera proporcionada, de sesenta mil euros (60.000 €), que deberá ser ingresada en el Tesoro Público, en los plazos establecidos en el artículo 62 de la Ley 58/2003, de 27 de diciembre , General Tributaria, debiendo presentar el resguardo acreditativo del ingreso en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio".

Segundo.- En su escrito de demanda, de 18 de junio de 2012, la entidad recurrente alegó los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos y suplicó que se dictase sentencia "por la que, en mérito a las alegaciones formuladas, anule y deje sin efecto la resolución impugnada". Por otrosí interesó el recibimiento a prueba.

Tercero.- El Abogado del Estado contestó a la demanda por escrito de 24 de julio de 2012, en el que alegó los hechos y fundamentación jurídica que estimó pertinentes y suplicó a la Sala que dictase sentencia "por la que se desestime el recurso y se impongan las costas a la recurrente por su manifiesta temeridad".

Cuarto.- Practicada la prueba declarada pertinente por auto de 22 de octubre de 2012 y evacuado el trámite de conclusiones por las representaciones de ambas partes, por providencia de 28 de mayo de 2013 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 1 de octubre siguiente, en que ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Magistrado de la Sala

El (escueto) acuerdo sancionador objeto de este litigio, mediante el cual el Consejo de Ministros, a propuesta de la Comisión Nacional de Energía, sanciona a "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." en los términos que ya han sido reflejados en el antecedente primero de esta sentencia, tiene como único hecho probado el siguiente:

"[...] Iberdrola denegó injustificadamente el acceso solicitado por Espasolar en el apoyo 533 de la línea 'La Horcajada', dependiente de la STR 'Piedrahita', para una instalación solar fotovoltaica de 100 kW, a instalar en Santa María de Berrocal (Ávila). Dicha denegación tuvo lugar por la vía indirecta de denegar la conexión en el punto solicitado, sin que figure en el expediente justificación suficiente sobre la falta de capacidad en dicho punto, y otorgándola en cambio para un punto ubicado a unos 62 km de distancia de la instalación".

La Administración sancionante considera que la conducta de la empresa estaba incursa, como infracción muy grave, en el artículo 60.a).7 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico .

Segundo.- El acuerdo del Consejo de Ministros no incorpora, sin embargo, dos hechos relevantes, el primero de los cuales es que la solicitud inicial de conexión, presentada el 15 de abril de 2010 por "Especialistas en Aplicaciones Solares, S.L."(en lo sucesivo, Espasolar) para una planta de generación fotovoltaica fue expresamente respondida por "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." con fecha 21 de mayo de 2010, escrito en el que la compañía distribuidora expresaba, sobre la base de un informe técnico adjunto (folios 19 a 22 del expediente), las razones por las que a su juicio no era viable dicha conexión en el punto propuesto por Espasolar, a la vez que ofrecía otro distinto, muy alejado de aquél.

A la vista del escrito de "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." de 21 de mayo de 2010, Espasolar acudió a la Comisión Nacional de Energía expresando su discrepancia con la respuesta de la distribuidora y solicitó de la Comisión "al amparo del referido art. 62, párrafo 8, del RD 1955/2000 [...] que resuelva sobre la denegación por parte del gestor de la red de distribución a la evacuación de energía para la instalación indicada". A raíz de lo cual la Comisión Nacional de Energía, una vez tramitado el procedimiento CATR 18/2010, resolvió el 4 de noviembre de 2010 que no se trataba de un conflicto de "acceso a la red" de distribución sino de una discrepancia sobre las condiciones de conexión, la competencia para cuyo conocimiento correspondía a los órganos propios de la Comunidad Autónoma por aplicación del artículo 42 de la Ley del Sector Eléctrico tras su reforma por la Ley 17/2007.

Tercero.- El segundo hecho relevante es que, tras la decisión de la Comisión Nacional de Energía, Espasolar volvió a plantear su discrepancia con "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." sobre el punto de conexión, esta vez ante la Administración competente, la de la Junta de Castilla y León, tal como aquella Comisión le había indicado. La respuesta final del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo, de la Delegación Territorial de Ávila de la Junta de Castilla y León, consta en su resolución de 9 de marzo de 2011 y sus conclusiones y parte dispositiva fueron del siguiente tenor:

"[...] 1. Que la empresa distribuidora no ha denegado el acceso a la red sino que ha marcado como punto de conexión en barras de 15 KV en la ST de Ávila si bien resultaría inviable el mismo por razones técnico-económicas, sin entrar en las posibles medioambientales.

2. Que el estudio presentado por Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U., para dar conexión en barras de 15 KV en la ST de Ávila puede entenderse correcto aunque parte de unas condiciones límite de escasa probabilidad en su cumplimiento pero perfectamente posibles.

3. Que la generación que se pretende instalar de 100 KW tendría poca incidencia en la red por su escasa entidad, aunque en las condiciones limite planteadas, produciría una mala disponibilidad de la red cuando se cumplieran tales condiciones.

4. Que el artículo 64.b del Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre , establece que el gestor de la red de distribución establecerá la capacidad de acceso en un punto de la red como la producción total simultánea máxima que pueda inyectarse en dicho punto con el consumo previsto en la zona con las siguientes condiciones de disponibilidad: [...] 2º En condiciones de indisponibilidad establecidas en los procedimientos de operación de las redes de distribución, cumpliendo los requisitos de tensión establecidos en los mismos, sin sobre-cargas que no pudieran ser soslayadas con mecanismos automáticos de teledisparo o reducción de carga de grupos generadores. Lo que a sensu contrario se entiende que sin con (sic) la instalación de estos equipos se obvian los problemas de sobretensión previsibles, se eliminaría la indisponibilidad en la red

En base a lo anteriormente expuesto este Servicio Territorial resuelve: Estimar parcialmente la reclamación formulada por Don [...] en representación de Espasolar declarando como apto el punto de conexión en la línea 'la Horcaja' de la STR de Piedrahita siempre que se instalen los mecanismos automáticos de teledisparo o de reducción de carga de los generadores, para garantizar en todo momento la disponibilidad de la red en condiciones reglamentarias".

Cuarto.- El litigio plantea un primer problema referido a la tipicidad de la conducta. El artículo 60.a).7 de la Ley 54/1997 , que fue el aplicado al caso de autos, considera como infracción muy grave "la denegación o alteración injustificadas del acceso de terceros a las instalaciones de red en los supuestos que la presente Ley y sus normas de desarrollo regulan".

En términos literales y en el sentido propiamente técnico de la expresión, la empresa distribuidora no había denegado el "acceso a la red" y así lo corroboraron tanto la Comisión Nacional de Energía como la Administración Autonómica en sus respectivas decisiones, a las que nos hemos referido. Sí había, por el contrario, denegado la conexión en un punto específico (el que solicitaba la titular de la planta fotovoltaica) a la vez que ofrecía otro punto de conexión alternativo.

Sobre las diferencias entre "acceso" y "conexión" esta Sala ya se ha pronunciado reiteradamente exponiendo su diversa naturaleza y finalidad, distinguiendo entre las Administraciones competentes para resolver las discrepancias entre unos y otros agentes del sector. En la resolución de los conflictos de acceso a redes la Comisión Nacional de Energía debe velar porque se mantengan, a la vez, por un lado, el derecho de todos los agentes a acceder a ellas en condiciones de igualdad a fin de inyectar su energía en el sistema (derecho que deriva directamente de la Ley) y, por otro lado, las condiciones de competencia efectiva en el mercado eléctrico. Por su parte, la resolución de los conflictos en materia de conexión ha de atender a motivos de seguridad y operatividad de las instalaciones, esto es, a la mayor o menor aptitud técnica de los puntos de conexión a las redes (en este caso de distribución), tras valorar la proyección de dichas conexiones en el funcionamiento de las líneas singulares y del sistema eléctrico en su conjunto.

Es cierto sin embargo (la resolución del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo, de la Delegación Territorial de Ávila de la Junta de Castilla y León así lo destaca) que la regulación reglamentaria de esta materia específica -a la que remitía la Ley 54/1997- resultaba insuficiente en el momento en el que se resuelve el conflicto. Si bien en la Disposición adicional séptima del Real Decreto 871/2007 se contemplaba que la Comisión Nacional de Energía debía formular una propuesta de regulación de las condiciones de conexión de las instalaciones de régimen especial a las redes de transporte y distribución (como efectivamente así se hizo en el informe-propuesta de 22 de abril de 2009), no había llegado aún a aprobarse el Real Decreto correspondiente.

De hecho existían ciertas antinomias a raíz de la nueva redacción dada a la Ley 54/1997 por la Ley 17/2007 en materia de procedimientos de acceso y conexión, a resultas de las cuales algunas de las disposiciones de los Reales Decretos 1955/2000 y 661/2007 debían considerarse superadas: el artículo 66.3 de aquél establecía, por ejemplo, que "la concesión previa de acceso es requisito necesario e imprescindible para la concesión del punto de conexión" mientras que el artículo 42.2 de la Ley 54/1997 , en su nueva redacción, exigía que "para poder solicitar el acceso a las redes de distribución se habrá de disponer previamente de punto de conexión en las condiciones técnicas establecidas reglamentariamente".

La (relativa) indeterminación de las normas reglamentarias en esta materia no impide, sin embargo, la debida aplicación del artículo 60.a).7 de la Ley 54/1997 cuando efectivamente concurra con claridad el hecho típico de la "denegación injustificada del acceso de terceros a las instalaciones de red". Y la Sala admite, con la Administración, que dicha conducta típica y sancionable pudiera tener lugar cuando, por las circunstancias específicas en que se produzca su decisión, la distribuidora que ha de facilitar tanto el acceso como el previo el punto de conexión al titular de la planta de producción de energía eléctrica que se los demanda, frustre toda posibilidad de acceso mediante su negativa, inmotivada o injustificada, a facilitarle previamente un punto de conexión con la red.

Quinto. - Las anteriores consideraciones desplazan, pues, el debate a la "justificación" de la respuesta de "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U.". Y en este punto hay que hacer una primera distinción. La Sala considera, como lo han hecho las dos Administraciones intervinientes, que la propuesta alternativa de punto de conexión (a 50 kilómetros del solicitado) era inviable. Los elementos de juicio disponibles en el expediente confirman que la evacuación de la energía eléctrica desde la planta fotovoltaica a través de la STR de Avila, sugerida por "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U.", implicaba tales costes e inconvenientes desde prácticamente todos los puntos de vista (especialmente el económico) que la convertían en ilusoria.

Ahora bien, que la propuesta alternativa fuera materialmente inviable (y en ese mismo sentido, carente de justificación razonable) no implica que el rechazo de "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." a la solicitud, en cuanto tal, careciera también de justificación. La resolución del conflicto por parte de la Administración autonómica ha puesto de relieve que la negativa de "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." a facilitar la conexión en el punto designado por Espasolar tenía un cierto fundamento o justificación pues, de acceder a la solicitud en los términos en que se le había solicitado, podían derivarse consecuencias negativas "en condiciones límite de escasa probabilidad en su cumplimiento pero perfectamente posibles". En dichas "condiciones limite" era previsible, a juicio de la Administración, una deficiente disponibilidad de la red, efecto negativo que, aun remoto, la distribuidora podía legítimamente contemplar.

Precisamente porque la solicitud inicial de conexión no facilitaba los medios de respuesta a las contingencias que "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." destacaba, aun cuando se refirieran a "situaciones límite", precisamente por ello, decimos, la decisión final del conflicto zanjado por la Administración autonómica fue tan sólo estimatoria en parte de las pretensiones del titular de la planta fotovoltaica. La Administración afirmó que era viable la conexión en el punto propuesto por aquél siempre que se instalaran los mecanismos técnicos automáticos (de teledisparo o de reducción de carga) para evitar los efectos indeseables y garantizar en todo momento la disponibilidad de la red.

Siendo ello así no puede afirmarse, con el rigor propio de los procedimientos sancionadores, que el rechazo de "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." a la solicitud de Espasolar, en los términos en que había sido formulada, careciera de toda justificación (ya hemos dicho que sí carecía de ella la sugerencia de punto alternativo). Que tenía alguna -la relativa a las condiciones de seguridad y disponibilidad de la red- queda corroborado por la decisión del conflicto a la que tantas veces hemos aludido, emitida por la Administración autonómica. Dicha decisión, repetimos, pone de manifiesto que no era viable la solicitud del titular de la planta fotovoltaica tal como había sido interesada (lo que legitima en parte su rechazo inicial) si no se exigía la implantación de determinados mecanismos que evitaran las consecuencias negativas que pudieran derivarse, aun cuando fuera en situaciones límite, de la conexión incondicionada.

Es cierto, en fin, que "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." podía haber evitado todo lo sucedido si desde un primer momento hubiera ofrecido, como posibilidad alternativa, la de instalar los mecanismos técnicos a la conexión pedida -esto es, los mecanismos que más tarde se impusieron como condición para facilitar la conexión- en vez de sugerir un punto de conexión lejano e inviable económicamente. Es igualmente cierto que su conducta resulta criticable desde otros puntos de vista, a la vez que gravosa para el titular de la planta fotovoltaica, abocado a un (doble en este caso) conflicto para que al final la Administración resuelva lo que -es de suponer- cualquier técnico de la propia distribuidora podría haber propuesto como solución menos onerosa. Todo ello, sin embargo, a la vez que acredita la eficacia del mecanismo de resolución administrativa de este género de conflictos (en autos se ha acreditado que "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." respetó la decisión autonómica) en cuanto vía de composición de los intereses en juego al margen de la estrictamente sancionadora, no basta para considerar que cometió la "infracción muy grave" por la que fue sancionada, en la medida en que su respuesta contraria a la solicitud inicial de conexión no puede, según lo antes expuesto, reputarse "injustificada".

Sexto.- Procede, pues, la estimación de la demanda. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , no ha lugar a la imposición de costas, pues las cuestiones debatidas implicaban serias dudas de Derecho.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

Estimar el recurso contencioso-administrativo 876/2011, interpuesto por "Iberdrola Distribución Eléctrica, S.A.U." contra el acuerdo el Consejo de Ministros de 24 de junio de 2011, que le impuso una sanción por infracción del artículo 60.a).7 de la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico , acuerdo que anulamos por su disconformidad a Derecho.

Segundo.- No hacer imposición de costas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Pedro Jose Yague Gil.- Manuel Campos Sanchez-Bordona.- Eduardo Espin Templado.- Jose Manuel Bandres Sanchez-Cruzat.- Maria Isabel Perello Domenech.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sanchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.