STS, 24 de Septiembre de 2013

PRIMERO .- Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de la Comunidad de Aragón se ha seguido el Recurso Contencioso-administrativo 106/2005 promovido por "CONSTRUCCIONES SARVISE, S . A." , en el que ha sido parte demandada la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON , contra el Acuerdo del Gobierno de la misma, adoptado en sesión de 31 de enero de 2005, por el que, desestimando los recursos de alzada interpuestos por la actora, entre otros, ratificó el anterior Acuerdo, adoptado por el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, adoptado en su sesión de 9 de mayo de 2003, por el que se aprobó con carácter definitivo la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Huesca.

SEGUNDO .- Dicho Tribunal dictó sentencia, con fecha 29 de abril de 2010 , del tenor literal siguiente,

"FALLO: Estimar la demanda en la medida expuesta en el fundamento cuarto anterior; sin hacer expresa imposición respecto de las costas procesales ".

TERCERO .- Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON se presentó escrito preparando el recurso de casación, que fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 14 de septiembre de 2010, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO .- Emplazadas las partes, la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 2 de noviembre de 2010 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, en el que, tras exponer los argumentos que consideró oportunos, solicitó a la Sala sentencia por la que se case y anule la recurrida, dictando otra por la que se declare conforme a derecho los actos relativos a la aprobación de la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana (PGOU) de Huesca.

QUINTO .- Mediante providencia de 10 de enero de 2011 se acordó la admisión a trámite del escrito de interposición, así como su remisión a la Sección Quinta para su tramitación, y mediante providencia de 25 de enero de 2011 se ordenó entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, "CONSTRUCCIONES SARVISE, S. A.", a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 10 de marzo de 2011 en el que solicitó la inadmisión del motivo segundo, epígrafes A) y B) y, en todo caso, la desestimación del recurso.

SEXTO .- Por providencia de fecha 15 de julio de 2013 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 17 de septiembre de 2013, fecha en la que, efectivamente, tuvo lugar.

SEPTIMO .- En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernandez Valverde, Magistrado de la Sala

PRIMERO .- Se impugna en el presente Recurso de Casación la sentencia que la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia la Comunidad Autónoma de Aragón dictó en fecha 29 de abril de 2010, en su Recurso Contencioso-administrativo 106/05 , por medio de la cual estimó el recurso interpuesto contra el Acuerdo del Gobierno de la misma, adoptado en sesión de 31 de enero de 2005, por el que, desestimando los recursos de alzada interpuestos por la actora, entre otros, ratificó el anterior Acuerdo, adoptado por el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, adoptado en su sesión de 9 de mayo de 2003, por el que se aprobó con carácter definitivo la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Huesca.

SEGUNDO.- En dicho recurso la parte actora, propietaria de terrenos que conforman la manzana delimitada por las calles Fuente del Ibón, San Jorge y Manuel Angel Ferrer ---que la Revisión del PGOU impugnado clasificaba como suelo urbano no consolidado, con la calificación de "Sistema General, Equipamiento Público de Contingencia", incluyéndolos en la Unidad de Ejecución ó Área de Planeamiento Específico, APE 18-01 "Ingeniero Susín", (Unidad discontínua al comprender terrenos situados a ambos márgenes de la línea de ferrocarril Huesca-Canfranc, cuyo trazado a su paso por la zona devendría en vial)---, concretó el suplico de su demanda formulando (1) la pretensión principal de la anulación de los Acuerdos impugnados (en cuanto a la clasificación, calificación e inclusión de los terrenos en el APE 18-01), así como, con carácter complementario, el reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en que sus terrenos fuesen clasificados como suelo urbano consolidado y con la calificación de uso residencial, con el mismo uso, tipología e intensidad que las parcelas edificables de su entorno; como (2) primera pretensión subsidiaria, solicitó el reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en que sus terrenos, aun manteniendo la calificación determinada por el Plan como Sistema General de Equipamiento de Contingencia (polivalente), se clasificasen como suelo urbano consolidado, excluyéndolos del ámbito de la APE 18-01 y de la unidad de ejecución en él delimitada ---que se obtendrían en la forma prevista en el artículo 109 de la Ley Urbanística de Aragón ---; y (3) como segunda pretensión subsidiaria, el reconocimiento de la situación jurídica individualizada consistente en que sus terrenos destinados por el Plan a Sistema General de Equipamiento de Contingencia incluidos en el ámbito APE 18-01, se obtendrían mediante ocupación directa, asignando los aprovechamientos subjetivos correspondientes a los propietarios en unidades de ejecución excedentarias, excluyéndolos del ámbito de la APE 18-01.

En apoyo de sus pretensiones la demandante alegó, como cuestión previa, que el Proyecto de Revisión del PGOU de Huesca se aprobó con una serie de prescripciones que aun no se habían cumplido, y, además, que la previsión de un sistema general de equipamiento de contingencia en la manzana situada entre las calles Fuente del Ibón, San Jorge y Manuel Ferrer no tenía justificación pues esa manzana estaba totalmente urbanizada, por lo que debía ser clasificada como suelo urbano consolidado; que los terrenos destinados a sistemas generales en suelos urbanos consolidados se obtienen mediante expropiación u ocupación directa, y que la inclusión de esa manzana en el ámbito de planeamiento específico APE 18-01 infringe el principio de equidistribución de beneficios y cargas.

La Sala de instancia estimó el recurso, en síntesis, al entender que el PGOU no justificaba la ordenación prevista para los terrenos litigiosos, en concreto, su clasificación como suelo urbano no consolidado y su calificación como sistemas generales en cuanto a su vinculación funcional ó adscripción a la Unidad de Ejecución APE 18-01, conclusión a la que llegó siguiendo el siguiente iter argumental:

1. En primer lugar la sentencia de instancia examina la racionalidad de las determinaciones del Plan en función de la justificación contenida en la Memoria sobre los objetivos y finalidades de esta Unidad APE 18-01, consistentes en modificar la calificación del uso del suelo pasando de industrial a ser residencial, con traslado del resto de las industrias existentes en aquella zona céntrica de la Ciudad al suelo calificado por el Plan como industrial, y, por otra parte, dotar a dicha unidad y a la Ciudad de los equipamientos y plazas de aparcamiento necesarias.

2. Tal justificación es considerada insuficiente por la Sala de instancia a la vista del contenido del informe pericial judicial practicado por Arquitecto Superior, haciendo suyas en el Fundamento de Derecho Tercero las conclusiones de la indicada pericial, y concluyendo en los siguientes términos:

   1. En cuanto a la clasificación y categorización del suelo urbano como consolidado, teniendo en cuenta la jurisprudencia referida a la fuerza normativa de los hechos que constituye un límite a las potestades discrecionales del planteamiento, concluye señalando que "(...) debe de considerarse como suelo urbano consolidado el que forma la manzana delimitada por la calles Fuentes del Ibón, San Jorge y Manuel Angel Ferrer, junto a la vía de ferrocarril, manzana destinada en el Plan a ser sistema general de equipamiento de contingencia o polivalente clasificación que ha tenido dicho suelo hasta la aprobación del Plan impugnado. Del reconocimiento del lugar, se comprueba -expone el perito- que"todas las fincas disponen de acceso rodado integrado en la malla urbana, abastecimiento y evacuación de agua, suministro de energía eléctrica, el área colindante se encuentra totalmente consolidada, pavimentación de la calzada, alumbrado público, encintado de aceras...".Y distingue esta manzana de la otra zona de misma Unidad de actuación APE-18-01, que al otro lado del ferrocarril y delimitada por la calles Ingeniero Susín, San Jorge, Ingeniero Pano y calle Encarnación, constituye un conjunto industrial, rodeado y aislado de forma completa por edificios de viviendas que datan de los años 1970 y posteriores, objeto, sí, esta zona, pero sólo ésta de la unidad de actuación, de reforma interior, conforme al artículo 99 de la Ley urbanística aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, vigente a la sazón; precepto que requería, para la realización de procesos integrales de renovación, la previa clasificación de los terrenos correspondientes como suelo urbano no consolidado. O sea y dicho de otra forma, que en la mencionada área de Planeamiento Específico (APE 18-01) cabe distinguir dos zonas perfectamente diferenciadas, y separadas por la línea del ferrocarril: la que refiere la presente impugnación (al noroeste) y en donde están ubicadas las fincas de la actora, en la que existen, de antaño, bloques de viviendas, y por consiguiente, de suelo urbano consolidado; y la de la otra margen (al noreste), suelo urbano no consolidado, en donde radican las industrias cuyo emplazamiento se quiere trasladar, objeto del proceso integral de renovación que pretende el plan" .

   2. Que a la vista del contenido de la Memoria y Normas Urbanísticas resulta que el PGOU "(...) no contempla técnica específica para la dotación del sistema general impugnado; que tampoco el Plan justifica la adscripción de los terrenos destinados a sistemas generales a la unidad de ejecución APE 18-01, remitiendo a la ejecución del planeamiento para la equidistribución de beneficios y cargas, como tampoco considera la viabilidad de aquella determinación urbanística; que esta viabilidad, más propia de un economista, habrá que tener en cuenta, en la gestión del planeamiento, los gastos de urbanización relacionados en el artículo 123 de la citada ley urbanística, entre los que se encuentran los gastos de traslado de aquel grupo de empresas -en funcionamiento cuando se emite el dictamen-, a fin de tenerlos en cuenta en la repetida equidistribución de beneficios y cargas; para, finalmente, terminar concluyendo el perito judicial a instancia de la actora, que la Revisión del Plan ni analiza ni justifica documentalmente la vinculación funcional de los terrenos destinados a sistemas generales a la unidad de ejecución APE 18-01" .

3. Por todo ello, la Sala de instancia concluye en el Fundamento de Derecho Cuarto estimando la pretensión principal de la actora y en consecuencia decide, "(...) a) anular tanto el acuerdo adoptado el 9 de mayo de 2003 por el Consejo de Ordenación de Territorio de Aragón, que aprobó con carácter definitivo la Revisión del Plan de Ordenación Urbana de Huesca, como el acuerdo de 25 de enero de 2005, del Gobierno de Aragón, desestimatorio del recurso de alzada interpuesto por el actor contra el anterior, en lo que respecta a la clasificación y calificación urbanística de los terrenos de equipamiento de sistema general incluidos en el ámbito APE 10-01 y b) reconocer corno situación jurídica individualizada que los terrenos de dicha unidad que conforman la manzana delimitada por las calles Fuente del Ibón, San Jorge y Miguel Angel Ferrer, sean excluidos de dicha unidad y sean clasificados como suelo urbano consolidado de uso residencial, con el mismo uso, tipología e intensidad que las parcelas edificadas en su entorno".

   TERCERO .- Contra esa sentencia la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON ha interpuesto recurso de casación en el que al amparo del artículo 88.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), desarrollando dos motivos cuyo enunciado fue el siguiente:

   Motivo primero , al amparo del epígrafe c) del citado artículo 88.1 de la LRJCA ---por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio---, que fundamenta en la vulneración de las normas reguladoras de la sentencia por insuficiencia en la motivación, así como por incongruencia omisiva, con incumplimiento de lo establecido en los artículos 120.3 de la Constitución Española (CE ), 248 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ ), 209 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ) y 24.1 CE .

   Según la recurrente, la sentencia no motiva las razones por las que (1) se declara la invalidez del uso previsto (Equipamiento de Contingencia), pues la calificación y uso de los suelos urbanos es independiente de su categorización como consolidado, siendo lícito que el suelo urbano consolidado albergue también sistemas generales, como así se deducía de la pretensión subsidiaria articulada por la demandante y también (2) porqué reconoce como situación jurídica individualizada el uso residencial de los terrenos, con lo que la Sala de instancia está imponiendo al planificador un uso, el residencial, sin tener en cuenta las facultades discrecionales de la Administración para el diseño de la ciudad.

   A ello añade que el informe pericial no aborda la cuestión relativa a la calificación de los terrenos, centrándose en la clasificación y la gestión o ejecución.

   Motivo segundo , al amparo del epígrafe d) del artículo 88.1 de la LRJCA , por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, distinguiendo dos tipos de infracciones:

   1. La del artículo 14.2 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ) y jurisprudencia que lo interpreta, pues la sentencia vulnera las normas básicas sobre los deberes de los propietarios de terrenos en suelo urbano cuando carecen de urbanización consolidada, limitándose a recoger la interpretación del perito judicial, sin tener en cuenta que es suficiente que el PGOU decida acometer una operación de urbanización, renovación o reforma en una porción de suelo urbano (incluso consolidado) para que este tenga el carácter de urbano no consolidado. El suelo urbano es reglado, pero dentro de este puede ser consolidado o no consolidado siendo exclusiva voluntad del planeador su inclusión en una u otra categoría.

   2. La de los artículos 24 y 9.3 de la CE y 348 y 385 de la LEC y de la jurisprudencia en cuento a las reglas de valoración de la prueba, que se produce al ser esta arbitraria, limitándose la Sala de instancia a valorar la prueba pericial sin tener en cuenta los informes técnicos y jurídicos obrantes en el expediente que justifican la necesidad de someter los terrenos a un proceso de renovación integral, lo que exige su categorización como suelo urbano no consolidado.

   CUARTO . - Con carácter previo debemos resolver la pretensión de inadmisión del motivo segundo ---epígrafe A)--- que suscita la parte recurrida con apoyo en el articulo 86.4 de la LRJCA por entender que la cita del articulo 14.2 de la LRSV es meramente instrumental y que, en realidad, se está refiriendo al articulo 14.2 de la Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón , que define en este precepto el suelo urbano no consolidado y el consolidado.

   No podemos, sin embargo, dar lugar a la inadmisión del motivo, en el particular expresado, pues, al margen de la coincidencia de que en esos dos preceptos y epígrafes de leyes distintas se regulen cuestiones directamente relacionadas con la categorización del suelo urbano, es lo cierto que en la instancia la controversia giró, en primer lugar, en relación con el régimen urbanístico del suelo, en concreto las cargas urbanísticas, en función de que los terrenos merecieran, ó no, la consideración de consolidados; y, en ese discurso, la propia demandante y ahora recurrida invocó el artículo 8.a) de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , teniendo acceso, con motivo del recurso de casación, la categorización del suelo urbano como consolidado, pues, como dijimos en la STS de 10 de febrero de 2012, RC 1153/2008 , " cuando se cuestiona la cualidad de suelo urbano, consolidado o no consolidado, pueden resultar afectadas normas básicas relativas al estatuto del derecho de propiedad, contenidas en los artículos 8 y siguientes de la estatal Ley 6/1998, de 13 de abril . La indicada circunstancia nos ha llevado examinar este tipo de cuestiones para evitar que el contenido de la norma básica pueda ser obviado o quedar subordinado al ordenamiento urbanístico de la Comunidad Autónoma, singularmente a los deberes urbanísticos previsto en el artículo 14 de la misma Ley 6/1998 ".

   Tampoco acogeremos, en segundo lugar, la solicitud de inadmisión del motivo segundo en su epígrafe B) ---por considerar que, al socaire de este motivo lo que pretende es que esta Sala revise la valoración de la prueba efectuada por el Tribunal de instancia---, pues, siendo cierto que en su desarrollo late la discrepancia sobre la valoración, en él se alega arbitrariedad en la valoración de la prueba, siendo este supuesto uno de los que la jurisprudencia de esta Sala ha admitido como susceptible de ser alegado en casación, lo que es independiente de que efectivamente se haya producido; para su determinación se requiere el examen del motivo.

   QUINTO .- En el motivo primero , como hemos adelantado, la Diputación General de Aragón reprocha a la Sala de instancia la falta de constancia en la sentencia de las razones por las que se declara la invalidez del uso previsto (Equipamiento de Contingencia), así como las razones por las que se reconoce, como situación jurídica individualizada, el uso residencial de los terrenos, con lo que, se expone por la recurrente, la Sala de instancia está imponiendo al planificador un uso, el residencial, sin tener en cuenta las facultades discrecionales de la Administración para el diseño de la ciudad, aspectos que, según la Administración recurrente, no fueron abordados por la prueba pericial.

   En relación con la invocada falta de motivación venimos recordando con la STC 6/2002 de 14 de enero , que "la obligación de motivar las Sentencias no es sólo una obligación impuesta a los órganos judiciales por el art. 120.3 CE , sino también, y principalmente, un derecho de los intervinientes en el proceso que forma parte del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva proclamado por el art. 24.1 CE , que únicamente se satisface si la resolución judicial, de modo explícito o implícito, contiene los elementos de juicio suficientes para que el destinatario y, eventualmente, los órganos encargados de revisar sus decisiones puedan conocer cuáles han sido los criterios jurídicos que fundamentan la decisión. Es por lo tanto -y sobre todo- una garantía esencial para el justiciable mediante la cual es posible comprobar que la decisión judicial es consecuencia de la aplicación razonada del ordenamiento jurídico y no el fruto de la arbitrariedad. En conclusión, una Sentencia que no dé respuesta a las cuestiones planteadas en el proceso, o de cuyo contenido no puedan extraerse cuáles son las razones próximas o remotas que justifican aquélla, es una decisión judicial que no sólo viola la Ley, sino que vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva (por todas, SSTC 13/1987, de 5 de febrero, F. 3 ; 56/1987, de 14 de mayo, F. 3 ; 14/1991, de 28 de enero, F. 2 ; 122/1991, de 3 de junio, F. 2 ; 165/1993, de 18 de mayo, F. 4 ; 122/1994, de 25 de abril, F. 5 ; 5/1995, de 10 de enero, F. 3 ; 115/1996, de 25 de junio , F. 2 , 79/1996, de 20 de mayo, F. 3 ; 50/1997, de 18 de marzo, F. 4 y 139/2000, de 29 de mayo , F. 4)".

   Sin embargo, por otra parte, y como contrapeso de la anteriores afirmaciones, también se señala, en la STC 301/2000 de 13 de noviembre , que "el deber de motivación de las resoluciones judiciales no autoriza a exigir un razonamiento jurídico exhaustivo y pormenorizado de todos los aspectos y perspectivas que las partes puedan tener de la cuestión que se decide, sino que deben considerarse suficientemente motivadas aquellas resoluciones judiciales que vengan apoyadas en razones que permitan conocer cuáles hayan sido los criterios jurídicos fundamentadores de la decisión, es decir, la "ratio decidendi" que ha determinado aquélla. En fin, la suficiencia de la motivación no puede ser apreciada apriorísticamente con criterios generales, requiriendo por el contrario examinar el caso concreto para comprobar si, a la vista de las circunstancias concurrentes, la resolución judicial impugnada ha cumplido o no este requisito ( SSTC 24/1990, de 15 de febrero, F. 4 ; 154/1995, de 24 de octubre, F. 3 ; 66/1996, de 16 de abril, F. 5 ; 115/1996, de 25 de junio, F. 2 ; 116/1998, de 2 de junio, F. 3 ; 165/1999, de 27 de septiembre , F. 3)" ; añadiendo la STC 187/2000, de 10 de julio , que "no existe, por lo tanto, un derecho fundamental del justiciable a una determinada extensión de la motivación, puesto que su función se limita a comprobar si existe fundamentación jurídica y, en su caso, si el razonamiento que contiene constituye, lógica y jurídicamente, suficiente motivación de la decisión adoptada, cualquiera que sea su brevedad y concisión, incluso en supuestos de motivación por remisión (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre, F. 2 ; 187/1998, de 28 de septiembre, F. 9 ; 215/1998, de 11 de noviembre, F. 3 y 206/1999, de 8 de noviembre , F. 3)".

   Proyectadas estas consideraciones al caso presente, el motivo debe ser acogido por las razones que seguidamente exponemos.

   Hemos podido examinar, al transcribir en el Fundamento de Derecho Segundo de esta nuestra sentencia los términos en que se planteó el debate, las pretensiones concretas de la parte demandante y la respuesta del Tribunal a quo al estimar, por completo, la pretensión principal que, a su vez, comprendía dos tipos de pronunciamientos: 1) La anulación de los Acuerdos impugnados en cuanto a la clasificación, calificación e inclusión de los terrenos en el APE 18-01; y 2) El reconocimiento, como situación jurídica individualizada, de que sus terrenos fuesen clasificados como suelo urbano consolidado y con la calificación de uso residencial, con el mismo uso, tipología e intensidad que las parcelas edificables de su entorno.

   Pues bien, la demandante cuestionó la ordenación prevista en el PGOU para la manzana delimitada por las calles Fuente del Ibón, San Jorge y Manuel Ángel Ferrer en relación con dos aspectos básicos:

   1) La Clasificación del suelo, dada la inclusión de los terrenos en una Unidad de Ejecución, Área de Planeamiento Específico, lo que era consecuencia de su clasificación como suelo urbano no consolidado, con las cargas urbanísticas inherentes a tal clasificación ---esto es, participación en el proceso de equidistribución, con las obligación de cesiones gratuitas y pago de los gastos de urbanización--- para lo cual, y frente a ello, alegó que los terrenos eran suelo urbano consolidado y que, por tanto, debían excluirse de la Unidad de Actuación.

   2) La Calificación de los terrenos como Sistema General de Equipamiento de Contingencia, para lo cual alegó la falta de justificación de la necesidad pública a que se destinarían los terrenos, y la falta de concreción del uso dotacional previsto, defecto éste que ya puso de manifiesto el Acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón adoptado el 9 de mayo de 2003 que aprobó definitivamente, si bien con prescripciones, el Proyecto de Revisión del PGOU, pretendiendo la anulación de tal uso y su sustitución por el residencial y, con carácter subsidiario para el caso de que la Sala mantuviera el uso de Equipamiento, su obtención mediante ocupación directa.

   No obstante, la prueba pericial judicial que se practicó a instancia del demandante limitó ---exclusivamente--- su contenido a cuestiones atinentes con Clasificación del suelo, en concreto (1) sobre si los terrenos litigiosos eran suelo urbano consolidado; (2) sobre si el PGOU justificaba la inclusión de los terrenos litigiosos destinados a Sistema General en la Unidad de Ejecución APE 18-01 y garantizaba la viabilidad de la distribución equitativa de beneficios y cargas; (3) sobre la viabilidad económica de esta Unidad de Ejecución; y (4) sobre si el PGOU justifica la vinculación funcional entre los terrenos litigiosos y la mentada Unidad de Ejecución.

   Pues bien, la Sala de instancia concede especial relevancia al indicado informe pericial, haciendo suyas las conclusiones que en él se contienen, concluyendo que la manzana en cuestión merece la consideración de suelo urbano consolidado, a diferencia del resto de terrenos situados al otro lado de la vía del ferrocarril.

   Con este punto de partida ---esto es, que los terrenos que comprende esa manzana debían ser considerados como suelo urbano consolidado en atención a sus características físicas, hecho que todas las partes asumen, aunque la Administración recurrente considera que ello no impide considerarlo como suelo no consolidado en el supuesto de que el planeamiento prevea someter los terrenos a operaciones de renovación y reurbanización---, la consecuencia debía ser la exclusión de los terrenos de la Unidad de Ejecución, pero ello no tenía porqué llevar aparejado, de forma indefectible, la anulación de la calificación prevista, es decir, del uso de Equipamiento de Contingencia previsto en el Plan.

   La calificación urbanística, en la medida en que implica la asignación de usos, es una determinación urbanística perfectamente diferenciable de la clasificación del suelo, y, dentro del suelo urbano, de su categorización como consolidado o no, pues, además de responder a diferentes finalidades, suponen el ejercicio de potestades también netamente diferenciables, ya que la clasificación del suelo urbano tiene componente esencialmente reglado y depende de las circunstancias físicas o características de los terrenos y su entorno, mientras que la asignación de usos concretos tiene un carácter eminentemente discrecional en función del interés general y del modelo de ciudad querido por el planificador (como lo prueba el hecho de la propia Unidad de Ejecución, que cambia su uso hasta entonces implantado de industrial por el residencial).

   A mayor abundamiento, cabe decir que no es inusual que suelos urbanos consolidados se califiquen como equipamiento y que su obtención se efectué mediante la expropiación, como así ya se preveía en el 134.2 del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76), y desde luego se contemplaba en la entones vigente Ley 5/1999, de 25 de marzo, Urbanística de Aragón, que en su artículo 109 , al regular la obtención de terrenos destinados por el planeamiento a sistemas generales o dotaciones locales en suelo urbano consolidado, preveía su obtención mediante expropiación u ocupación directa, asignando terrenos edificables en unidades de ejecución excedentarias.

   En fin, la propia demandante era consciente de la independencia entre la clasificación y calificación, como lo prueba el hecho de las dos pretensiones subsidiarias articuladas antes referidas, que tomaban como punto de partida el mantenimiento de la calificación dotacional de la manzana.

   Al ser la clasificación y calificación cuestiones distintas, la anulación de la calificación como uso de equipamiento debió haberse motivado en la sentencia (como así se observa que produce respecto de la clasificación y en función de la prueba pericial), sin que la Sala de instancia razone y explicite por qué procede anular la calificación, cuestión que debió examinar a la luz de las técnicas de control de la discrecionalidad.

   La falta de la motivación de la sentencia de instancia en este particular es, pues, evidente y este primer motivo debe de ser acogido.

   SEXTO .- Entrando ya en el examen del motivo segundo , el submotivo A) no puede ser acogido por las razones que seguidamente se exponen.

   Es ya consolidada la jurisprudencia de esta Sala que declara la ilicitud de someter el suelo urbano consolidado ---como consecuencia de los procesos de alteración del planeamiento--- al régimen propio de cesiones y cargas del suelo urbano no consolidado. Como es sobradamente conocido, desde nuestras SSTS de fechas 12 de mayo de 2008 (recurso de casación 2152/2004 ), 19 de mayo de 2008 (recurso de casación 4137/2004 ), 23 de septiembre de 2008 (recurso de casación 4731/2004 ), 17 de diciembre de 2009 (recurso de casación 3992/2005 ), 25 de marzo de 2011 (recurso de casación 2827/2007 ), 29 de abril de 2011 (recurso de casación 1788/2007 ) y 14 de julio de 2011 (recurso de casación 1590/2007 ), 30 de enero de 2013 (recurso de casación 3166 / 2010) se ha mantenido la idéntica tesis de que el articulo 14.1. a) de la LRSV , norma estatal básica, proclama "una vocación de fijeza o estabilidad, de manera que el enunciado de las características exigibles para la consideración del terreno como suelo urbano no quede entregado a lo que en cada momento establezca el planeamiento urbanístico. Y ello es plenamente congruente, además, con aquel llamamiento de la doctrina constitucional a que el legislador autonómico opere en los límites de la realidad a la hora de establecer los criterios de diferenciación entre el suelo urbano consolidado y el no consolidado. Tales postulados de la legislación básica y de la doctrina jurisprudencial resultarían vulnerados si el artículo 51.1.a) de la Ley canaria se interpretase como pretenden los recurrentes, pues ello equivaldría a admitir que unos terrenos que indubitadamente cuentan, no sólo con los servicios exigibles para su consideración como suelo urbano, sino también con los de pavimentación de calzada, encintado de aceras y alumbrado público, y que estén plenamente consolidados por la edificación - sobre ninguno de estos aspectos se ha suscitado controversia- habrían de perder la consideración de suelo urbano consolidado, pasando a tener la de suelo urbano no consolidado, por la sola circunstancia de que el nuevo planeamiento contemple para ellos una determinada transformación urbanística. Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar".

   Como explica la STS de 14 de julio de 2011 (recurso de casación 1543/08 ), lo anterior significa, en el plano de la gestión urbanística, la imposibilidad de someter al régimen de cargas de las actuaciones sistemáticas, que son propias del suelo urbano no consolidado, a terrenos que merecían la categorización de urbano consolidado conforme a la realidad física preexistente al planeamiento que prevé la nueva ordenación, la mejora o la reurbanización; y ello porque no procede devaluar el estatuto jurídico de los propietarios de esta clase de suelo exigiéndoles el cumplimiento de las cargas y obligaciones establecidas para los propietarios del suelo no consolidado. Como indica la STS antes citada de 23 de septiembre de 2008 (casación 4731/04 ), insistimos, "...Tal degradación en la categorización del terreno por la sola alteración del planeamiento, además de resultar ajena a la realidad de las cosas, produciría consecuencias difícilmente compatibles con el principio de equidistribución de beneficios y cargas derivados del planeamiento, principio éste que, según la normativa básica ( artículo 5 de la Ley 6/1998 ), las leyes deben garantizar" .

   Pues bien, hemos visto que la Sala de instancia llega a la conclusión, siguiendo con ello el dictamen pericial de que los terrenos sobre los que se litiga ---en función de sus características físicas de urbanización, situación e imbricación en malla urbana---, merecen la consideración de suelo urbano consolidado, y tal conclusión realmente no es rebatida por la Administración autonómica, que no cuestiona las características físicas de los terrenos, pues, todo su esfuerzo dialéctico se centra en la posibilidad de que los terrenos, aun siendo consolidados, sean sometidos a descategorización ---pasando a terrenos no consolidados--- por voluntad del planificador para someterlos a procesos de renovación o reforma, tesis que choca frontalmente con la jurisprudencia antes indicada, pues ---encontrándose consolidados--- al Plan no le era lícito volverlos a incluir en una Unidad de Ejecución y someterlos al régimen propio de cargas urbanísticas del suelo urbano no consolidado.

   SEPTIMO . - Tampoco acogeremos el motivo segundo , epígrafe B), en el que, en síntesis, se reprocha a la Sala de instancia incurrir en valoración arbitraria de la prueba, alegación que se sustenta en el hecho de que solo toma en consideración la prueba pericial con preterición del resto de prueba incorporada al expediente administrativo.

   Ciertamente, la sentencia no contiene la valoración expresa, detallada y pormenorizada de cada uno de los dos medios de prueba documentales obrantes en el expediente, examinando únicamente la prueba pericial, pero es lo cierto que la Administración entonces demandada y ahora recurrente ni siquiera solicitó el recibimiento a prueba, por lo que la prueba practicada en Autos se limitó a la instada por el demandante, entre ellas la pericial efectuada por perito judicial, con titulación de Arquitecto Superior, cuyo informe fue puesto de manifiesto a las partes a efectos de poder solicitar las aclaraciones previstas en el articulo 60.6 de la LRJCA , sin que la Administración Autonómica hiciera uso de esta derecho, no cuestionando el contenido del informe pericial.

   Por tanto, la Sala de instancia, al examinar el aspecto controvertido ---esto es, si la manzana litigiosa debía considerarse ó no como suelo urbano consolidado--- únicamente tenía como elemento específico y concreto el dictamen pericial, único medio de prueba apto para arrojar luz sobre esa cuestión. Por lo cual, el hecho de la sentencia no mencione ---como alega la Administración recurrente--- las determinaciones del expediente administrativo del PGOU impugnado que avalarían la no consolidación del suelo, no supone la preterición o falta de valoración de pruebas esenciales en el proceso, pues el propio PGOU, por su generalidad, no podía ser prueba hábil para respaldar la categorización concreta de esa finca, lo que se deduce también del propio desarrollo del motivo, que no concreta los documentos específicos del PGOU o folios del expediente que respaldan la tesis de no consolidación del suelo.

   Al margen de ello, respecto de la forma de efectuar la valoración de la prueba también es consolidada la jurisprudencia ---entre otras, las SSTS de esta Sala de 15 de junio de 2012, RC 684/2009 y 4 de abril de 2013, RC 530 / 2010---, que afirma la validez de la valoración conjunta de los medios de prueba, sin que sea preciso exteriorizar la valoración que al Tribunal le merezca cada concreto medio de prueba obrante en el expediente administrativo o de la aportada o practicada en vía judicial. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha declarado que "la Constitución no garantiza el derecho a que todas y cada una de las pruebas aportadas por las partes del litigio hayan de ser objeto de un análisis explícito y diferenciado por parte de los jueces y tribunales a los que, ciertamente, la Constitución no veda ni podría vedar la apreciación conjunta de las pruebas aportadas" ... "La profundidad y extensión de los fundamentos expuestos en la sentencia al respecto resultan ajenas a esta exigencia de la motivación siempre que estén sucintamente expresados, y muestren las razones por las que el recurso, en lo relativo a la valoración probatoria, debe ser desestimado. Claro que los razonamientos pueden ser siempre de mayor hondura y calado y la valoración mas detallada y pormenorizada, pero lo relevante a los efectos que ahora examinamos, atendidas las infracciones invocadas, es que la lectura de la sentencia nos permita, como aquí sucede, conocer los motivos por los que se desestima el recurso" ( ATC 307/1985, de 8 de mayo ).

   En relación con la infracción de las reglas de la sana crítica, como consecuencia de una valoración arbitraria de los medios de prueba, hemos declarado que, por su carácter excepcional, tiene carácter restrictivo, por lo que no basta la mera cita del artículo 9.3 y 24 de la Constitución , seguida de la simple alegación de que la apreciación de la prueba por la Sala a quo es ilógica o arbitraria, para franquear su examen por este Tribunal Supremo. Al contrario, partiendo de la base de que la valoración de la prueba por el Tribunal de instancia queda excluida del análisis casacional, la revisión de esa valoración en casación únicamente procederá cuando la irracionalidad o arbitrariedad de la valoración efectuada por la Sala de instancia se revele patente o manifiesta, siendo carga de la parte recurrente en casación aportar los datos y razones que permitan a este Tribunal llegar a la convicción de que así efectivamente ha sido.

   Además, los términos en que se planteó el debate en la instancia y ahora en casación evidencian que la cuestión controvertida no era, desde el punto de vista de la Administración ahora recurrente, meramente fáctica ---las características de los terrenos litigiosos--- sino estrictamente jurídica, pues en realidad sostuvo que la clasificación del suelo como urbano no consolidado estaba amparada, al margen de tales características físicas, desde el momento en que el PGOU los sometía a un proceso de renovación urbana, por lo que era lícita su inclusión en una Unidad de Ejecución y someterlo al proceso de cargas propios del suelo urbano no consolidado. Esa consideración por parte de la Administración es la que explica el hecho de que no desarrollara ninguna actividad probatoria ni pidiera aclaraciones al informe pericial.

   OCTAVO. - La estimación del motivo primero determina que debamos resolver en los términos en que aparece planteado el debate (artículo 95.2.c) y d), que se limita a la calificación de la manzana litigiosa como Sistema General de Equipamiento de Contingencia.

   La parte demandante cuestionó tal uso por la falta de justificación, basándose en la indeterminación del mismo y en el propio Acuerdo del Consejo de Ordenación del Territorio de 9 de mayo de 2003 que aprobó definitivamente, con prescripciones, el Proyecto de Revisión del PGOU ahora impugnado, siendo una ellas la defectuosa técnica planificadora en que incurría el Ayuntamiento al calificar suelo como equipamiento sin concretar el uso del mismo, motivo por el cual debía proceder a subsanar tal indeterminación en el Documento Refundido que debía elaborar, aprobar y remitir de nuevo a la Administración autonómica para su aprobación.

   Esta Sala considera acertadas las objeciones que se contienen en ese Acuerdo, no considerando ajustada a derecho la asignación de usos a los equipamientos mediante la expresión "contingente" o "polivalente", siendo preciso fijar el uso dotacional específico al que se destinarán los terrenos en función de las necesidades existentes o previsibles y del modelo de ciudad diseñado, sin que suponga ningún obstáculo que en el futuro, si un equipamiento deviniera obsoleto por innecesario, la Administración urbanística pueda mutar su uso y destinarlo a otro uso distinto, como específicamente contempla el artículo 75 de la Ley aragonesa 5/1999, de 25 de marzo, para las modificaciones de planeamiento referidas sobre terrenos destinados a usos dotaciones, al indicar que "(...) la modificación del destino de los terrenos reservados en los Planes para dotaciones y equipamientos sanitarios, religiosos, educativos, deportivos, culturales, asistenciales y demás servicios de interés social podrá realizarse, por razones justificadas y siempre para establecer otros servicios de las citadas categorías, por el Ayuntamiento Pleno, previa información pública e informe de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio por plazo común de dos meses, aun tratándose de reservas establecidas en el Plan General" .

   La necesidad, pues, de concreción del uso dotacional se enfatiza en el presente caso, en el que, al tratarse de un suelo urbano consolidado, la expropiación forzosa constituye uno de los medios de obtención del suelo, por lo que la calificación operaría como causa expropiandi .

   Esta Sala y Sección ha declarado, también al examinar supuestos sustancialmente análogos al presente ---esto es, instrumentos de planeamiento que establecían usos dotaciones de forma genérica--- la necesidad de concretar los usos. Así, en la STS de 19 de octubre de 2011 , RC 3666 / 2008, hemos indicado la necesidad de una especial motivación en las determinaciones del planeamiento que afectan a suelo urbano consolidado y que se califican como equipamientos públicos en la que, al configurar una Actuación Aislada a obtener por expropiación, y que, por aplicación de lo dispuesto en la legislación básica estatal aplicable ratio temporis --- LRSV de 1998--- implicaba la declaración de utilidad pública a efectos expropiatorios (ex artículo 33 ), se requería una especial necesidad de motivación, que hemos declarado y exigido no sólo en cuanto a la ubicación concreta ---debiendo acreditar la Administración las razones por las cuales el interés general se consigue más adecuadamente calificando como equipamiento público una finca respecto de otras de su entorno--- sino también respecto de los usos previstos.

   Dijimos en dicha STS, y reiteramos ahora, que la necesidad de una justificación especialmente intensa en supuestos como el presente ---suelo urbano consolidado que se recalifica a dotacional a adquirir por expropiación por ser una Actuación Aislada---, es una conclusión a la que se llega mediante una interpretación sistemática del conjunto del ordenamiento jurídico, singularmente de las normas procedimentales que regulan la adquisición de bienes por la Administración. En efecto, así se desprende de la regulación contenida en el artículo 116 de la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, de Patrimonio de las Administraciones Publicas , que contempla el concurso público como procedimiento general para la adquisición de bienes inmuebles a título oneroso, salvo los supuestos excepcionales de adquisición directa en él contemplados y, ya en el ámbito de la Administración Local, de la regulación contenida en los artículos 118.3 y 120 del Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril (hoy derogados por la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público), de forma que la adquisición directa opera a modo de excepción. Por ello, implicando la Actuación Aislada expropiatoria una especie de adquisición directa, la necesaria concreción de la causa expropiandi referida, no tanto al destino como a la ubicación concreta, debe exigirse con mayor intensidad, no solo desde la óptica de la garantía para el expropiado en cuanto a justificar la ausencia de arbitrariedad en la elección de la ubicación, sino también desde el punto de vista del interés general que garantice que en esa concreta finca, por las razones que vengan al caso ---como puede ser su localización, configuración y superficie, la existencia o no de edificaciones o instalaciones, el estado y destino de las mismas, la existencia o no de ocupantes, y, en fin, entre otros extremos, como la valoración aproximada del importe del justiprecio, etc.--- concurren las circunstancias a través de cuya especificación es como mejor se satisface el obligado interés general.

   También son trasladables las objeciones que entonces hicimos porque la ordenación prevista para los terrenos, al ser tan genérica, resulta incompatible con la necesaria concreción de la causa expropiandi que, atendidos los efectos previstos en el artículo 33 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y Valoraciones , provoca la Actuación Aislada a obtener mediante expropiación.

   En aquel supuesto consideramos insuficiente, por excesivamente genérico, la calificación para los terrenos como Servicios de Interés Público y Social, dada la amplia amalgama de usos que podía albergar, indeterminación que en el caso presente resulta más agravada o incierta porque la calificación como "polivalente" no contiene contorno alguno que permita acotar siquiera en alguno de los usos genéricos en que puedan encuadrarse los equipamientos, como podrían ser las zonas verdes, infraestructuras o servicios urbanos, educativos, culturales, deportivos, administrativos, sanitarios, etc.

   Llegados a este punto, no podemos aceptar ninguna de las pretensiones de reconocimiento de situación jurídica individualizada que pretende la parte demandante:

   1. Por las razones expuestas, resulta procedente anular la calificación como equipamiento prevista para la manzana.

   2. No podemos acoger tampoco la pretensión de que los terrenos se califiquen al uso residencial y con el mismo uso, tipología e intensidad que las parcelas edificables de su entorno, porque como hemos señalado con anterioridad, se trata de una potestad eminentemente discrecional por aplicación del articulo 71.2 de la LRJCA , con arreglo al cual "Los órganos jurisdiccionales no podrán determinar la forma en que han de quedar redactados los preceptos de una disposición general en sustitución de los que anularen ni podrán determinar el contenido discrecional de los actos anulados".

   En este sentido, es consolidada la jurisprudencia (entre otras las SSTS de 29 de abril de 2011, RC 1755/2007 , 2 de febrero de 2012, RC 4509/09 ; 27 de septiembre de 2012, RC 5234 / 2010 y 5 de febrero de 2013 , RC 4103 / 2010), en relación con que cuando en la actividad discrecional resultan posibles varias soluciones, todas igualmente lícitas y justas ---y por tanto indiferentes para el Derecho--- entre las cuales hay que elegir con criterios extrajurídicos, existe un núcleo último de oportunidad en el que no cabe sustituir la decisión administrativa por una decisión judicial.

   Por ello, una vez decidida la anulación de la calificación como Sistema General de Equipamiento de Contingencia, nuestra tarea ha finalizado, sin que podamos adentrarnos en fijar ni un uso global (residencial), ni tipologías, ni intensidades, pues se trata de decisiones de carácter eminentemente técnico y discrecional en las que difícilmente puede aceptarse que exista una alternativa única; es, pues, la Administración autora del planeamiento urbanístico la que ha de adoptar las determinaciones que procedan.

   NOVENO .- Conforme al artículo 139.2 LRJCA , no procede hacer declaración expresa sobre las costas causadas en la instancia ni en este recurso.

   VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

   Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

1. Que debemos declarar y declaramos haber lugar al Recurso de Casación 4767/2010 interpuesto por la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 29 de abril de 2010 (Recurso Contencioso-administrativo 106/05 ).

2. - Que debemos anular, y anulamos y casamos la citada sentencia.

3. - Que debemos estimar y estimamos, parcialmente, el recurso contencioso-administrativo formulado por "CONSTRUCCIONES SARVISE, S. A." contra el Acuerdo del Gobierno de la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN , adoptado en sesión de 31 de enero de 2005, por el que, desestimando los recursos de alzada interpuestos por la actora, entre otros, ratificó el anterior Acuerdo, adoptado por el Consejo de Ordenación del Territorio de Aragón, adoptado en su sesión de 9 de mayo de 2003, por el que se aprobó con carácter definitivo la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Huesca, en el único y exclusivo sentido de anular el planeamiento impugnado en cuanto:

   1. A la clasificación de los terrenos comprendidos entre las calles Fuente del Ibón, San Jorge y Manuel Angel Ferrer como suelo urbano no consolidado, debiendo merecer la consideración de suelo urbano consolidado;

   2. A su inclusión en la Unidad de Ejecución ó Área de Planeamiento Específico, APE 18-01 "Ingeniero Susín"; y,

   3. A su calificación como "Sistema General, Equipamiento Público de Contingencia".

4. - No hacer expresa imposición de las costas causadas en la instancia y en casación.

   Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN .- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernandez Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.