STS, 10 de Julio de 2013

Ponente:JOSE DIAZ DELGADO
Número de Recurso:2598/2012
Procedimiento:RECURSO CASACIÓN
Fecha de Resolución:10 de Julio de 2013
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
 
ÍNDICE
CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a diez de Julio de dos mil trece.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. indicados al margen, ha conocido del recurso de casación número 2598/2012 que pende ante ella de resolución, interpuesto por la Administración General del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado, contra la sentencia dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de mayo de 2012, recaída en la cuestión de ilegalidad número 1/2011 .

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En la cuestión de ilegalidad nº 1/2011, seguida en la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se dictó sentencia de 23 de mayo de 2012 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal:

"FALLAMOS.- Que debemos estimar y estimamos la presente cuestión de ilegalidad, número 1/2011, planteada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Burgos, mediante auto de fecha 16 de noviembre de 2011 , en relación a la previsión contenida en la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos, que asigna niveles 26 y 27 y distinto complemento específico a puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social de Burgos, en cuanto a los puestos asignados con nivel 26, declarando la nulidad de pleno derecho de la expresada Relación en cuanto concede el nivel 26, reconociéndoles el nivel 27, así como el complemento específico igualmente reconocido a los Inspectores de este nivel 27. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha resolución anunció recurso de casación el Abogado del Estado, que la Audiencia Nacional tuvo por preparado por diligencia de ordenación de 15 de junio de 2012, acordando el emplazamiento a las partes y la remisión de las actuaciones a este Tribunal Supremo.

TERCERO

Dentro del plazo conferido, el Abogado del Estado, en la representación que legalmente ostenta, interpuso el recurso anunciado por escrito presentado el 12 de julio de 2012 en el que, después de exponer los motivos que estimó oportunos, solicitó a la Sala que

"(...) y por interpuesto recurso de casación contra la sentencia referida, para seguir el procedimiento por sus trámites y, resolverlo mediante sentencia que ESTIME este recurso, CASE Y ANULE la sentencia recurrida, y, en su lugar, DICTE NUEVA SENTENCIA por la que SE INADMITA, O EN SU DEFECTO SE DESESTIME la cuestión de legalidad planteada".

CUARTO

Admitido a trámite el recurso, se remitieron las actuaciones a esta Sección Séptima, conforme a las reglas del reparto de asuntos, y, por providencia de 23 de octubre de 2012 y al no haberse personado la parte recurrida, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo cuando por turno correspondiera.

QUINTO

Mediante diligencia de ordenación se señaló para la votación y fallo el día 3 de julio de 2013, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia objeto del presente recurso de casación estimó la cuestión de ilegalidad 1/2011 promovida en relación con la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos con motivo de la asignación de distintos niveles y complementos específicos a los puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social en dicha localidad, declarando la nulidad de pleno derecho de la referida Relación en lo referido a los puestos que tenían atribuido un nivel 26 de complemento de destino, a los cuales se les reconoció el nivel 27 así como el complemento específico igualmente reconocido a los puestos de Inspectores de nivel 27.

Dicha cuestión fue planteada por auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, el cual, por sentencia de 14 de octubre de 2011, dictada en el recurso nº 459/2010, estimó parcialmente el recurso de Don Rogelio contra la resolución de la Subdirección General de Recursos Humanos de la Subsecretaría del Ministerio de Trabajo e Inmigración, de 26 de junio de 2010, por la que se desestimó su solicitud de que le fueran reconocidos y abonados, desde la toma de posesión de su puesto de Inspector de Trabajo y Seguridad Social en la Inspección Provincial de Burgos, el nivel 27 de complemento de destino y el equivalente del complemento específico, al considerar la Sala de instancia que el nivel 26 de complemento de destino atribuido al puesto del recurrente resultaba contrario al principio de igualdad ( artículos 14 y 23.2 de la Constitución española ) atendida la identidad de funciones existente entre los puestos de Inspectores de nivel 27 y de nivel 26.

El pronunciamiento parcialmente estimatorio supuso la anulación de dicha resolución y el reconocimiento del nivel 27 al puesto del recurrente desde que tomó posesión del mismo, con todos los efectos legales inherentes que de ello se derivaran, incluidos los relativos a la consolidación del grado personal y las retribuciones de los complementos de destino, y específico, dejadas de percibir, más el interés legal procedente. La Sala de Castilla y León resolvió igualmente que, una vez adquiriera firmeza la sentencia, se promoviera cuestión de ilegalidad respecto de las previsiones contenidas en la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos en relación con el puesto que había dado lugar al litigio.

En el citado auto, la Sala de Castilla y León explicaba que la diferenciación contenida en la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos lesionaba el derecho a la igualdad, al asignar distintos niveles de complemento de destino y distintos complementos específicos a los puestos de trabajo de los Inspectores a pesar de la identidad de funciones, cometidos y responsabilidades existente entre ellos, identidad que resultaba acreditada en actuaciones.

SEGUNDO

La sentencia de la Sala lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional coincide con el criterio de la Sala de Castilla y León y declara nula la referida Relación en cuanto concedía el nivel 26 de complemento de destino a los puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social en Burgos. Llega a tal pronunciamiento previa desestimación de la causa de inadmisibilidad que hizo valer el Abogado del Estado -única parte que se personó en la cuestión de ilegalidad- con fundamento en que las Relaciones de Puestos de Trabajo no eran propiamente una disposición general sino actos plúrimos con destinatarios indeterminados y, por tanto, no susceptibles de constituir el objeto de una cuestión de ilegalidad. La Sala de instancia rechaza la concurrencia de la causa de inadmisibilidad planteada argumentando lo siguiente:

"(...) Es cierto, como señala el Abogado del Estado, que el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como objeto la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello, pueda eliminar del ordenamiento jurídico aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, y ello sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que se suscitó la procedencia de plantear la cuestión, e igualmente que las Relaciones de Puestos de Trabajo no son disposiciones de carácter general, de aquí la lógica del planteamiento del representante de la Administración.

Lo indicado queda establecido con precisión, entre otras, en la sentencia de 19 de junio de 2006 de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, Sección 7ª, recaída en el recurso 8200/2000 , que recoge en su Fundamento segundo:

". . .Pues bien, procede dejar desde ahora sen que aunque prosperase el motivo de casación alegado y llegásemos por ello a casar la sentencia aquí recurrida tal pronunciamiento en ningún caso supondría la alteración del resultado del proceso contencioso-administrativo originario, pues el artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción determina con toda claridad que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.

El sentido de esta norma se explica fácilmente si se toma en consideración que la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 LJCA , el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión.

Siendo esa la finalidad de la cuestión de ilegalidad, cabría cuestionar la virtualidad de este procedimiento especial cuando, como aquí sucede, no viene referido a una disposición reglamentaria sino a la determinación contenida en una Relación de Puestos de Trabajo y referente al nivel de complemento asignado a un concreto puesto de trabajo, pues falta aquí la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias. De este modo, si la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad no ha de afectar a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por el Juzgado que planteó la cuestión (que fue luego confirmada en apelación) cabe preguntarse qué sentido tiene entonces el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

No profundizaremos más en estas consideraciones pues en los escritos de alegaciones que dirigieron a la Sala de Zaragoza ninguna de las partes allí personadas impugnó la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad, y la cuestión tampoco ha sido abordada en el recurso de casación. Nos limitaremos a dejar apuntado que el planteamiento y admisión de la cuestión de ilegalidad en el caso que nos ocupa quizá obedezca a una interpretación extensiva y no enteramente adecuada de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, pues la asimilación de éstas a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal - SsTS de 4 de febrero de 2002 (casación 225/99 ) y 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/98 ); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales como el aquí estamos contemplando)"

Las dudas respecto a la idoneidad de la cuestión de ilegalidad para eliminar del ordenamiento relaciones de puestos de trabajo o particulares de la mismas que resulten contrarias a derecho, han tenido reflejo en posteriores sentencias, así las de la misma Sala y Sección del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 2007, recurso 8457/2002 , de 10 y 11 de noviembre de 2010 , recursos 2713/2007 y 3008/2007 , y de 24 de enero de 2011, recurso 1368/2008 , comprobando que se ha dispensado respuesta en las cuestiones de ilegalidad suscitadas sin estimar necesario extraer las consecuencias de esa naturaleza de actos plúrimos, no constitutivos de disposición general.

Así las cosas, esta Sala considera que tiene cabida en el procedimiento seguido el examen de la conformidad a derecho de la valoración de los puestos de trabajo de nivel 26 que aparecen en la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos, en relación con los del nivel 27 de la misma, siguiendo el criterio que viene sustentando esta Sala de la Audiencia Nacional, así en sentencias de 20 de junio de 2005 y 22 de julio de 2010 , recursos 185/2000 y 450/2006, y la respuesta que finalmente ha dado el Tribunal Supremo al entrar a conocer de cuestiones de ilegalidad, sobre la misma materia".

Despejadas así las dudas existentes sobre la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad en relación con una Relación de Puestos de Trabajo, la Sala de instancia entra en el fondo de la cuestión controvertida para concluir, en línea con lo ya resuelto por la Sala de Castilla y León, que la diferencia de nivel de complemento de destino y de complemento específico existente entre los puestos de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social en Burgos no está justificada pues resulta acreditado el idéntico contenido funcional entre unos y otros, por lo que estima la cuestión de ilegalidad y declara la nulidad de la Relación de Puestos de Trabajo controvertida en cuanto contempla puestos de trabajo de Inspector de Trabajo y Seguridad Social con distintos niveles de complemento de destino pese a desempeñar idénticas funciones, cometidos y responsabilidad, y reconoce, asimismo, que procede asignar el nivel 27 a los puestos que tienen atribuido el nivel 27, así como el complemento específico igualmente reconocido a los puestos de Inspectores de nivel 27.

TERCERO

El Abogado del Estado ha dirigido dos motivos de casación contra esta sentencia formulados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .

El primero afirma que ha infringido su artículo 27 al admitir una cuestión de ilegalidad respecto de una Relación de Puestos de Trabajo. Argumenta que la Sala de instancia, pese a citar una sentencia del Tribunal Supremo en la que, obiter dicta , se cuestiona la aplicabilidad de ese procedimiento especial a las previsiones contenidas en una Relación de Puestos de Trabajo, da "un salto al vacío" y se inclina, sin matices, por la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad planteada por la Sala de Castilla y León al considerar que el Tribunal Supremo viene dando respuesta a casaciones en las que las sentencias de instancia resolvían cuestiones de ilegalidad referidas a Relaciones de Puestos de Trabajo, sin plantearse su admisibilidad o inadmisibilidad.

En este sentido, el Abogado del Estado sostiene que ninguno de estos pronunciamientos del Tribunal Supremo constituyen jurisprudencia sobre la materia ni son siquiera un indicio de cuál es su parecer, pues resuelven recursos de casación contra sentencias que no contenían un pronunciamiento expreso sobre la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad, al no haber resultado tal extremo directamente controvertido en la instancia, siendo las limitaciones técnicas propias del recurso extraordinario de casación la razón por la que el Tribunal Supremo no se haya cuestionado la admisibilidad, por cuanto se estaría ante una "cuestión nueva" cuyo acceso está vedado en casación.

Por ello, estima que la fundamentación de la sentencia recurrida es insuficiente, máxime cuando en las únicas ocasiones en que el Tribunal Supremo se ha pronunciado sobre tal extremo, aun cuando haya sido obiter dicta , lo ha sido para rechazar la adecuación de la cuestión de ilegalidad como procedimiento para anular una Relación de Puestos de Trabajo.

Y así, y salvo algún supuesto aislado, el Tribunal Supremo ha acabado por sentar la doctrina de que la naturaleza de las Relaciones de Puestos de Trabajo es la de actos plúrimos si bien, según sostiene, con dos excepciones: la dirigida a franquearles el acceso a casación al apreciar en ellas cierta vocación normativa y la que trata de solventar los obstáculos procesales que se podrían invocar en relación con la admisibilidad de sus actos de aplicación al resultar ser la reproducción de otros consentidos y firmes (que serían las propias Relaciones de Puestos de Trabajo). Cita en apoyo las sentencias de esta Sala Tercera de 22 de mayo de 2006 ; de 8 de enero de 2002 ; de 20 de octubre de 2008 y de 4 de julio de 2006 .

Por todo lo razonado, aduce que la sentencia recurrida ha aplicado indebidamente el artículo 27 de la Ley Jurisdiccional . Prosigue el Abogado del Estado preguntándose la génesis de la cuestión de ilegalidad y entendiendo, conforme dispone la Exposición de motivos de la antedicha norma, que su justificación reside en el reforzamiento de la seguridad jurídica que con dicho remedio técnico se obtiene. Sin embargo, a juicio del representante de la Administración General del Estado, tal finalidad no se obtiene en este caso ya que la supresión del puesto de trabajo del nivel 26 de la Relación de Puestos de Trabajo confiere un indebido carácter general a una estimación hecha por un Tribunal Superior de Justicia que se fundamentó en la prueba de que el modo de desempeño por un determinado funcionario de un específico puesto de trabajo era idéntico al de otros puestos dotados de mayor nivel de complemento de destino y que nada tiene que ver con la Relación de Puestos de Trabajo en si misma considerada.

El segundo de los motivos de casación denuncia la infracción de los artículos 14 de la Constitución española en relación con el 15 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto ; 74 de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público y 34.Tercero.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio . Este motivo se articula de forma subsidiaria al anterior, para el hipotético supuesto en que no se acogiera, y en él el Abogado del Estado entra a cuestionar los razonamientos ofrecidos por la sentencia recurrida en relación con el fondo de la cuestión controvertida.

Este motivo se desarrolla en tres bloques diferenciados:

-La Relación de Puestos de Trabajo no incluye la descripción de las funciones que constituyen el núcleo definitorio del puesto de trabajo - cuestión fáctica que interesa el Abogado del Estado sea integrada al amparo del artículo 88.3 de la Ley Jurisdiccional - por lo que no puede considerarse que sea ella la que conculque el principio de igualdad. Lo único que podría reprochársele es que no contuviera, precisamente, tal descripción del contenido funcional de los distintos puestos si bien, tal exigencia ya fue suprimida tras la reforma de la Ley 30/1984 operada en el año 2003, y aun cuando se entendiera que sí resultaba de aplicación a esta Relación de Puestos de Trabajo por resultar ser anterior a la antedicha modificación, la hipotética infracción cometida no podría ser apreciada por constituir una cuestión nueva no alegada ni en la instancia, ni en el planteamiento de la cuestión de ilegalidad. Cita en apoyo de lo anterior, la sentencia de esta Sala Tercera de 26 de febrero de 2002 , recaída en el recurso de casación en interés de la Ley nº 4883/1999 y con base en ella concluye afirmando que no existiendo asignación de funciones y cometidos en la Relación de Puestos de Trabajo y siendo factible que puestos de idéntica denominación reciban diferentes niveles de complemento de destino y distinto complemento específico por poder existir diferencias entre ellos en lo que hace a algunos de los aspectos de su contenido funcional, la Relación de Puestos de Trabajo no infringe el artículo 14 de la Constitución española , sino que, en su caso, será la actuación administrativa adoptada en aplicación de ésta la que pueda ser disconforme a derecho si se demuestra que se asignan por los órganos competentes funciones idénticas a funcionarios que ocupan puestos con distintos niveles.

-Para el caso en que no se acogiera dicho argumento, sostiene el Abogado del Estado que existía justificación objetiva y razonable del distinto trato retributivo dispensado y que, al no haberlo apreciado así la sentencia recurrida, se infringe el artículo 14 de la Constitución española . En este sentido, descarta que las sentencias del Tribunal Supremo a las que se refiere la Sala de instancia sirvan para resolver la cuestión al ir referidas a un supuesto distinto y, remitiéndose nuevamente a la citada sentencia de 26 de febrero de 2002 que admite la posible existencia de elementos o aspectos adicionales no indicados en la Relación de Puestos de Trabajo y que justifiquen la diferencia de complementos entre puestos con idéntica denominación, considera que la Sala de instancia no valoró los elementos adicionales que justificaban las diferentes retribuciones asignadas a los puestos de Inspector de Trabajo y Seguridad Social y que, en esencia, pretendían reconocer la mayor experiencia práctica y profesional. De manera que, aunque en hipótesis las funciones fueran las mismas, el modo de desempeño de los puestos no podía ser equivalente atendida la diferente experiencia entre unos y otros funcionarios.

-Se argumenta nuevamente la vulneración del artículo 14 de la Constitución española en relación con la previsión introducida por el artículo 34.tres.2 de la Ley 4/1990, de 29 de junio , puesto que, según sostiene, dicho precepto permite la configuración de puestos idóneos como primer destino para funcionarios de nuevo ingreso, lo que justifica que se singularicen los complementos que llevan aparejados, constituyendo tal circunstancia adicional la justificación objetiva y razonable de la diferencia retributiva controvertida.

CUARTO

Comenzando con el enjuiciamiento del primer motivo de casación que, como vimos, se centra en la impugnación de la decisión de la Sala de instancia admitiendo a trámite la Cuestión de ilegalidad promovida en relación con una Relación de Puestos de Trabajo, debemos significar que esta Sala, en una reciente sentencia de 4 de julio de 2012 (recurso de casación nº 1984/2010 ) ya ha abordado y resuelto una cuestión sustancialmente idéntica a la que se plantea en este primer motivo, rechazando la posibilidad de que puedan plantearse cuestiones de ilegalidad en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser disposiciones de carácter general.

En consecuencia, por aplicación obligada del principio de unidad de doctrina, y en virtud del derecho a la igualdad en la aplicación jurisdiccional de la Ley nos atenemos a dicho precedente, imponiéndose así la reiteración del mismo criterio seguido entonces.

Decía el Fundamento de derecho quinto de la sentencia de 4 de julio de 2012 que:

"(...) Expuestas las tesis contrapuestas de las partes en esta casación, se ha de dar respuesta al único motivo del recurso comenzando el análisis de la cuestión planteada con la necesaria exposición de como ha sido regulada la Cuestión de Ilegalidad en la vigente Ley 29/1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

El artículo 27 de la Ley, dispone que: «1 Cuando el Juez o Tribunal de lo Contencioso hubiese dictado sentencia firme estimatoria por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada, deberá plantear la cuestión de ilegalidad, ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra la disposición, salvo lo dispuesto en los dos apartados anteriores. 2.- Cuando el Juez o Tribunal competente para conocer de un recurso contra un acto fundado en la invalidez de una disposición general, lo fuere también para conocer del recurso directo contra ésta, la sentencia declarará la validez o nulidad de la disposición general. 3.- Sin necesidad de plantear cuestión de ilegalidad, el Tribunal Supremo anulará, cualquier disposición general cuando, en cualquier grado, conozca de un recurso contra un acto fundado en la ilegalidad de aquella norma».

En efecto, el apartado 1 del precepto transcrito, ante el hecho de que un Juez o Tribunal de lo Contencioso, en un recurso indirecto, dicte sentencia estimatoria, por considerar ilegal el contenido de la disposición general aplicada que ampara el acto impugnado, y siempre que aquella sea firme, les impone el deber de plantear la cuestión de ilegalidad, ante el Tribunal competente para conocer del recurso directo contra aquella.

En estos casos, el artículo 123.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , señala que «El Juez o Tribunal planteará, mediante auto, la cuestión de ilegalidad prevista en el artículo 27.1 de esta Ley , dentro de los cinco días siguientes a que conste en las actuaciones la firmeza de la sentencia»

Continúa el artículo 125 señalando que «1. Con el escrito de personación y alegaciones podrá acompañarse la documentación que se estime oportuna para enjuiciar la legalidad de la disposición cuestionada. 2. Terminado el plazo de personación y alegaciones, se declarará concluso el procedimiento. La sentencia se dictará en los diez días siguientes a dicha declaración. No obstante, podrá el Tribunal rechazar, en trámite de admisión, mediante auto y sin necesidad de audiencia de las partes, la cuestión de ilegalidad cuando faltaren las condiciones procesales. 3 El plazo para dictar sentencia quedará interrumpido si, para mejor proveer, el Tribunal acordara reclamar el expediente de elaboración de la disposición cuestionada o practicar alguna prueba de oficio. En estos casos se acordará oír a las partes por plazo común de tres días sobre el expediente o el resultado de la prueba».

Y concluye el artículo 126 en lo que aquí interesa diciendo que «1. La sentencia estimará o desestimará parcial o totalmente la cuestión, salvo que faltare algún requisito procesal insubsanable, caso en que la declarará inadmisible».

La Cuestión de Ilegalidad es un Procedimiento especial por lo que la interpretación de las normas contenidas en los citados artículos debe hacerse de manera restrictiva.

Y por nuestra parte debemos afirmar con rotundidad que la Cuestión de Ilegalidad tiene como objeto directo el enjuiciamiento de disposiciones reglamentarias, por lo que es la posibilidad de atribuir o no esa caracterización a las Relaciones de Puestos de Trabajo la clave para resolver la cuestión planteada en el proceso.

La naturaleza jurídica de las relaciones de puestos de trabajo no ha sido un tema pacífico en nuestra jurisprudencia, y ha sufrido una importante evolución y constantes variaciones.

Nuestra jurisprudencia ha entendido que las relaciones de puestos de trabajo, aunque encuadrables en la materia de personal, participan de la naturaleza propia de las "disposiciones de carácter general", existiendo una doctrina consolidada reconociendo que las relaciones de puestos de trabajo aprobadas por las Administraciones Públicas en ejercicio de sus potestades organizativas, tienen "naturaleza normativa", atendido su carácter ordinamental y las notas de generalidad, abstracción y permanencia que en ellas concurren, diferenciándolas de los actos con destinatario plural e indeterminado pero carentes de contenido normativo ( STS de 13 febrero 2001, Rec. de Casac. nº 840/2000 , 20 de febrero de 2001, Rec. de Casac nº 1040/2000, que se remite a las sentencias de 3 de marzo y 25 de abril , 13 y 28 de mayo 1996 , 4 de junio de 1996 ó 3 de octubre de 2000 ).

Por otro lado, están las sentencias que han considerado que cuando hemos establecido la vocación normativa de las relaciones de puestos de trabajo lo ha sido como una mera "fictio iuris" para justificar que, pese a merecer la calificación de cuestiones de personal, sin embargo se hayan considerado recurribles en casación las sentencias pronunciadas sobre las mismas, dándoles así, desde el punto de vista estrictamente procesal, el tratamiento propio de las disposiciones generales, pero sin que por eso haya desconocido que materialmente su verdadera sustancia jurídico-administrativa es la de los actos plúrimos, con destinatarios indeterminados, de donde viene aquella vocación normativa, pero excluyendo en todo caso que sean auténticos reglamentos (por todas, STS de 26 de mayo de 1998 Rec. de Casac. nº 4122/95 ; 28 de mayo 1996 Rec. de Casac. nº 6453/1991 y 3 de marzo 1995 Rec. de Casac. nº 4658/1991 ).

Ha de tenerse presente que la jurisprudencia que atribuye a las relaciones de puestos de trabajo la consideración de reglamentos ha encontrado reflejo, no sólo a efectos puramente procesales de considerar recurribles en casación las sentencias de instancia en la que se enjuicien las relaciones de puestos de trabajo, sino también para permitir la impugnación de determinaciones de la RPT con ocasión de los recursos dirigidos contra actos singulares de aplicación conforme al art. 26 LJCA -impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general ( STS 19 de junio de 2007 Rec. de Casac. nº 182/2005 ; 7 de marzo 2005 Rec. de Casac 4246/99; y 1 de marzo de 2004 Rec. de Casac. nº 9874/98).

Y nuestra más reciente jurisprudencia se ha centrado en evaluar el concreto contenido del acto para ver si el mismo desborda el propio de los actos generales y se adentra en lo que corresponde a las regulaciones abstractas y permanentes ( STS 09/07/2008 rec. 53/2006 ) y de ahí la necesidad de comprobar si por su contenido añadido se justifica que se le asigne esa naturaleza reglamentaria ( STS 12 de noviembre de 2008 rec. 10749/2004 ). En estos casos quedaría justificada la atribución a las RPTs de la naturaleza de normas.

Tal y como hemos señalado en la sentencia de 7 de junio 2001 (Rec. de Casac nº 2709/1997 ), la naturaleza de disposición de carácter general o acto administrativo no viene determinada simplemente por una diferencia cuantitativa, destinatarios generales o indeterminados para el reglamento y determinados para el acto administrativo, sino que la diferencia sustancial entre disposición de carácter general y acto administrativo es una diferencia de grado, o dicho de otro modo, la diferencia está en que el reglamento innova el ordenamiento jurídico con vocación de permanencia, en tanto que el acto se limita a aplicar el derecho subjetivo existente y así se admite pacíficamente la figura de los actos administrativos generales que tienen por destinatario una pluralidad indeterminada de sujetos ("actos plúrimos"). Por tanto, los actos administrativos carecen de esa finalidad normativa pues no contienen una regulación con voluntad de permanencia (criterio de la consunción), teniendo una misión ejecutiva e instrumental y no innovan el ordenamiento jurídico preexistente (criterio ordinamentalista)."

El debate suscitado en el proceso a quo sobre la posibilidad de planteamiento de Cuestión de Ilegalidad respecto a las Relaciones de Puestos de Trabajo es nuevo en realidad en la jurisprudencia, en la que no se encuentran pronunciamientos terminantes al respecto.

Así la asimilación de las Relaciones de Puestos de Trabajo a las disposiciones de carácter general se verifica a los solos efectos jurídico procesales de admitir contra los acuerdos que las aprueban el recurso de casación, aun consistiendo en cuestiones de personal.

Pero tales efectos limitados no alcanzan a su igualación absoluta con los reglamentos u otras disposiciones de carácter general.

En el análisis jurisprudencial de la cuestión planteada en los presentes autos debemos destacar como hito de partida la Sentencia de fecha 19 de junio de 2006, dictada en el Rec. de Casac. nº 8200/2000 , que declaró que:

SEGUNDO.- Hemos indicado en el antecedente segundo que en su escrito de interposición del recurso de casación la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGÓN, después de formular el motivo de casación que seguidamente examinaremos, termina solicitando que se dicte sentencia «... estimando el presente recurso, casando la sentencia recurrida y resolviendo desestimar el correspondiente recurso contencioso-administrativo, con acogimiento de los motivos expresados por esta parte .

Pues bien, procede dejar desde ahora señalado que aunque prosperase el motivo de casación alegado y llegásemos por ello a casar la sentencia aquí recurrida tal pronunciamiento en ningún caso supondría la alteración del resultado del proceso contencioso-administrativo originario, pues el artículo 126.5 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción determina con toda claridad que la sentencia que resuelva la cuestión de ilegalidad no afectará a la situación jurídica concreta derivada de la sentencia dictada por el Juez o Tribunal que planteó aquella.

El sentido de esta norma se explica fácilmente si se toma en consideración que la cuestión de ilegalidad no es un mecanismo para la revisión de sentencias, ni tiene por objeto la resolución de un litigio concreto, sino que, análogamente a lo que sucede con el recurso de casación en interés de la Ley regulado en los artículos 100 y 101 LJCA , el procedimiento de la cuestión de ilegalidad tiene como único objetivo la depuración del ordenamiento jurídico y supone la habilitación de un cauce para que el órgano jurisdiccional que tiene la competencia para ello pueda eliminar del ordenamiento aquellas disposiciones reglamentarias que resulten contrarias a derecho, pero sin afectar a las situaciones jurídicas individualizadas reconocidas en la sentencia recaída en el proceso en el que suscitó la procedencia de plantear la cuestión.

Siendo esa la finalidad de la cuestión de ilegalidad, cabría cuestionar la virtualidad de este procedimiento especial cuando, como aquí sucede, no viene referido a una disposición reglamentaria sino a la determinación contenida en una Relación de Puestos de Trabajo y referente al nivel de complemento asignado a un concreto puesto de trabajo, pues falta aquí la nota de generalidad y demás caracteres propios de las disposiciones reglamentarias. De este modo, si la sentencia que resuelve la cuestión de ilegalidad no ha de afectar a la situación jurídica derivada de la sentencia dictada por el Juzgado que planteó la cuestión (que fue luego confirmada en apelación) cabe preguntarse qué sentido tiene entonces el planteamiento de la cuestión de ilegalidad.

No profundizaremos más en estas consideraciones pues en los escritos de alegaciones que dirigieron a la Sala de Zaragoza ninguna de las partes allí personadas impugnó la admisibilidad de la cuestión de ilegalidad; y la cuestión tampoco ha sido abordada en el recurso de casación. Nos limitaremos a dejar apuntado que el planteamiento y admisión de la cuestión de ilegalidad en el caso que nos ocupa quizá obedezca a una interpretación extensiva y no enteramente adecuada de la jurisprudencia relativa a la naturaleza de las relaciones de puestos de trabajo, pues la asimilación de éstas a las disposiciones de carácter general viene siendo matizada por esta Sala en el sentido de que tal asimilación se hace a efectos de permitir el acceso a la casación, que de otro modo estaría vedado por tratarse de una cuestión de personal - SsTS de 4 de febrero de 2002 (casación 225/99 ) y 19 de diciembre de 2003 (casación 4930/98 ); pero sin que ello suponga equiparar sin más las relaciones de puestos de trabajo a los reglamentos, pues tal equiparación da lugar a resultados disfuncionales como el aquí estamos contemplando.

.

Pronunciamiento que reiteramos en la Sentencia de fecha 4 de julio de 2006, dictada en el Rec. de Casac. nº 3422/2001 .

La Sentencia de instancia valoró la declaración contenida en nuestra Sentencia de fecha 19 de junio de 2006 , como mero "obiter dicta". Por nuestra parte debemos afirmar, en contra, que aunque ciertamente no constituye el párrafo de la misma al que la sentencia recurrida se refiere la auténtica "ratio decidendi", la reflexión que en dicho pasaje se contiene tiene mucha mayor enjundia doctrinal que la que la sentencia recurrida le otorga, definiendo con claridad los términos del problema al que apunta, que sin embargo no resuelve porque la cuestión no se había planteado ni en la instancia ni en la casación.

Como quiera que en el caso actual tal cuestión sí se ha planteado tanto en la instancia como en la casación, en ésta como único motivo de la misma, la cuestión que la referida sentencia no resolvió pero a la que definió con absoluta claridad, debe resolverse en esta casación; pero partiendo en ella precisamente de la propia definición de la misma en la sentencia precitada.

En realidad en ella, aunque fuera de modo implícito era discernible una toma de postura en el sentido de que la equiparación de la RRPPT a disposiciones reglamentarias no era admisible a los efectos de que las mismas pudieran ser objeto de una Cuestión de Ilegalidad, y de que la asimilación lo era a los efectos de la apertura de la casación respecto de las sentencias dictadas sobre impugnación de las mismas.

Pero la extensión de esa asimilación a los efectos de poder hacer de las RRPPT objeto de una Cuestión de Ilegalidad es algo diferente; y es precisamente de lo que aquí se trata, debiendo por tanto centrar la solución en la real identidad de dicha RRPPT según la jurisprudencia.

Por último, debemos de indicar que la Sentencia de fecha 20 de mayo de 2009, dictada en el Rec. de Casac. nº 2277/2005 , que cita la parte recurrida en apoyo de su pretensión, tenía por objeto una impugnación directa contra una RPT, y se centra en el carácter normativo de las RPT a los solos efectos procesales, por lo que no aporta la clave para resolver la cuestión planteada, y se enmarca dentro de las líneas de la jurisprudencia que hemos citado mas arriba.

Todo lo expuesto conduce a estimar el motivo de casación, ya que no pueden plantearse Cuestiones de Ilegalidad en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser una disposición de carácter general, y por tanto la Sala de instancia debió proceder a declarar la inadmisión de la misma " .

Por todo lo antes expuesto, procede estimar este primer motivo de casación pues no es admisible el planteamiento de Cuestiones de Ilegalidad en relación con las Relaciones de Puestos de Trabajo, al no ser una disposición de carácter general, debiendo haber procedido, en consecuencia, la Sala de instancia a declarar la inadmisión de la misma.

QUINTO

La estimación del citado motivo, además de hacer innecesario el análisis y la resolución del segundo motivo de casación -al ir referido al fondo de la cuestión controvertida en la cuestión de ilegalidad-, comporta que haya lugar al recurso de casación y que, en lo que se refiere a la resolución del objeto de proceso en los precisos términos en que fue planteado el debate en instancia, conforme dispone el artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción , proceda decretar la inadmisión de la Cuestión de Ilegalidad planteada en relación con la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos, ex art. 126.1º de la referida Ley .

SEXTO

No procede imponer las costas procesales del recurso de casación así como tampoco las correspondientes a la cuestión de ilegalidad ( artículo 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción ).

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación nº 2598/2012 interpuesto por el Abogado del Estado contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, de 23 de mayo de 2012, recaída en la Cuestión de Ilegalidad número 1/2011 planteada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, sentencia que, por tanto, casamos, dejándola sin efecto.

Y, en su lugar, debemos de inadmitir e inadmitimos la Cuestión de Ilegalidad número 1/2011, planteada por la Sala de lo Contencioso-administrativo de Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León en relación con la Relación de Puestos de Trabajo de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en Burgos. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

Voto Particular

VOTO PARTICULAR

VOTO PARTICULAR QUE AL AMPARO DEL ART. 260.1 LOPJ FORMULA EL EXCMO. MAGISTRADO DON Vicente Conde Martin de Hijas A LA SENTENCIA DE FECHA 10 DE JULIO DE 2013

Con expresión de mi respeto personal hacia los compañeros que con sus votos han compuesto la mayoría sobre la que se asienta la sentencia, haciendo uso de la facultad establecida en el art. 260.1 de la LOPJ expreso mi criterio discrepante por el presente voto.

Y lo hago en especial por una razón de pura coherencia personal, pues respecto de la Sentencia que la actual toma como base de su argumentación ya formulé voto discrepante, en aquella ocasión, a su vez, partiendo del que ya había formulado a la sentencia dictada en el Pleno de la Sala el 26 de junio de 2012 en el Recurso de casación 5536/2007.

Reitero, pues, ahora lo que sostuve en el voto particular a la Sentencia de esta Sección de 4 de Julio de 2012, dictada en el Recurso de casación 1984/2010 en el que expresé mi criterio de que contra las sentencias dictadas en las cuestiones de ilegalidad no es admisible el recurso de casación, y que por tanto el recurso actual debía haberse inadmitido, previo planteamiento a las partes de la cuestión. Para argumentar tal tesis me limito a la mera remisión global a la argumentación del referido voto, que no considero necesaria reproducir aquí.

En tal sentido dejo formulado mi voto particular.

PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Jose Diaz Delgado, Magistrado Ponente en estos autos, de lo que como Secretario certifico