STS, 5 de Julio de 2013
| Ponente | MARIA DEL PILAR TESO GAMELLA |
| Número de Recurso | 4509/2010 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 5 de Julio de 2013 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cinco de Julio de dos mil trece.
Visto por la Sala Tercera (Sección Cuarta) del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 4509/2010 interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Nicolás Álvarez Suarez, en nombre y representación de D. Indalecio , contra la Sentencia de 14 de junio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso-administrativo nº 1283/2008 , sobre minas.
Se han personado como partes recurridas La Letrada del Servicio Jurídico del Principado de Asturias en la representación que legalmente ostenta y la Procuradora de los Tribunales Dña. Isabel Julia Corujo, en nombre y representación del Ayuntamiento de Llanera.
Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, se ha seguido el recurso contencioso administrativo interpuesto por la parte ahora también recurrente contra la Resolución de la Consejería de Industria y Empleo del Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 28 de marzo de 2008, mediante la que se acuerda la terminación del expediente para la regularización del derecho de aprovechamiento de la industria extractiva de la Sección A), denominada "La Ferrería", y se declara la caducidad del referido derecho de aprovechamiento de esa sección.
En el citado recurso contencioso administrativo se dicta Sentencia el día 14 de junio de 2010, cuyo fallo es el siguiente:
Desestimar el recurso de esta clase interpuesto en nombre de D. Indalecio , contra la Resolución de la Consejería de Industria y Empleo del Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 28 de marzo de 2008, mediante a (sic) que se acuerda la terminación del expediente para la regularización del derecho de aprovechamiento de la industria extractiva (IE) de la Sección A), denominada "La Ferrería", y se declara la caducidad del referido derecho de aprovechamiento de la Sección A); resolución que se declara válida y con todos sus efectos por ser conforme a Derecho. Sin costas.
.
Contra la mentada sentencia se preparó recurso de casación ante la Sala de instancia, que ésta tuvo por preparado, por lo que se elevaron los autos y el expediente administrativo a este Tribunal, ante el que la parte recurrente interpuso el citado recurso de casación.
Mediante providencia de 8 de septiembre de 2011 se admitió el recurso de casación, y se remitieron las actuaciones a la Sección Tercera, que posteriormente envió las mismas a esta Sala Tercera.
En el escrito de interposición del recurso se solicita que se estime el recurso de casación, se anule y case la sentencia, y se estime el recurso contencioso administrativo, declarando la nulidad de la resolución administrativa impugnada en la instancia, por los motivos de casación alegados en el presente escrito.
Conferido trámite de oposición al recurso de casación, las partes recurridas --Principado de Asturias y Ayuntamiento de Llanera-- solicitan que se desestime íntegramente el recurso de casación y se impongan las costas procesales a la parte recurrente por su actuación temeraria.
Acordado señalar día para la votación y fallo del recurso, fue fijado a tal fin el día 2 de julio de 2013, en que tuvo lugar la deliberación, votación y fallo.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Maria del Pilar Teso Gamella, Magistrada de la Sala
La sentencia que aquí se impugna desestimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la parte ahora y entonces recurrente, D. Indalecio , contra la Resolución de la Consejería de Industria y Empleo del Gobierno del Principado de Asturias, de fecha 28 de marzo de 2008, mediante la que se acuerda la terminación del expediente para la regularización del derecho de aprovechamiento de la industria extractiva de la Sección A), denominada "La Ferrería", y se declara la caducidad del referido derecho de aprovechamiento de esa sección.
Las razones que avalan la desestimación del recurso contencioso administrativo, y que constituyen el foco de los reproches que se expresan en el fundamento cuarto cuando se alude a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, indican que «También dice el Tribunal Supremo "misma suerte desestimatoria debe correr la alegación expuesta por la actora en relación a que la resolución impugnada sería disconforme a Derecho por contravenir disposiciones de orden urbanístico ya que a este respecto en primer lugar debe tenerse en cuenta que, como por otra parte se recoge en la resolución la autorización concedida lo es únicamente en relación a la específica normativa minera sin que se trate de autorización alguna a efectos urbanísticos sin excluir por tanto la necesidad de obtener las demás autorizaciones o licencias concurrentes y, en segundo lugar, tampoco podría tener acogida dicho motivo de recurso en la medida en que el actor tampoco ha aportado prueba alguna de su aserto en el sentido de que exista la referida incompatibilidad con la normativa urbanística no habiendo dirigido prueba alguna al respecto. Es más, en el caso de autos ni siquiera es pacífico que la cantera se sitúe en suelo no urbanizablede costas, como así la alega la Administración demandada, con base al documento nº 4 que acompaña a su escrito de contestación a la demanda, y siendo ello así, la Administración minera no debe resolver sobre cuestiones urbanísticas, pues únicamente cuando a todas luces, de manera indubitada tuviera constancia de que el otorgamiento de la autorización era contrario a la normativa urbanística es cuando cobraría sentido que, por economía procedimental, denegase la autorización en asunto que no es de su directa competencia. (...) Precisamente lo que se expone en el último inciso es lo que ocurre en el caso que enjuiciamos, pues para la Administración es indiscutible que la normas urbanísticas impiden la explotación minera pretendida por la parte actora, siendo ello así de cierto porque incluso por esta Sala, en relación con la misma parte y pretensión, ya se dijo en la sentencia citada por la Administración demandada, que eran conformes a Derecho los actos administrativos que denegaban la concesión minera a la recurrente».
El recurso se sustenta sobre un único motivo, aunque se denomine " motivo primero ", esgrimido por el cauce del artículo 88.1.d) de la LJCA , que denuncia la infracción del artículo 2.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería (apartado a/), de la jurisprudencia dictada en su aplicación, concretamente de la STS de 16 de marzo de 2000 (apartado b/), y también se destaca el error en que incurre la sentencia cuando valora el documento aportado con la contestación a la demanda (apartado c/).
Por su parte, las recurridas --Principado de Asturias y Ayuntamiento de Llanera-- se oponen al recurso porque consideran que no concurren las infracciones que se denuncian en casación, pues no hay independencia absoluta entre los " procedimientos autorizatorios mineros y ambiental, respecto del urbanístico ".
Se sostiene, en el motivo de casación invocado, que la sentencia ha infringido el artículo 2.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería de 1978 , porque no puede denegarse una autorización en materia de minas fundada en que el solicitante carece de otras licencias también necesarias para el ejercicio de la actividad. En concreto se indica que la discrepancia con la sentencia se limita a determinar " si la disponibilidad de la licencia urbanística es un presupuesto previo y necesario para obtener la autorización de la Administración competente en materia de minas ".
Este es el discurso argumental que se esgrime en casación, pese a reconocer la recurrente que el acto administrativo impugnado en la instancia declaró que resultaba imposible continuar la tramitación del expediente al no poder formularse la oportuna declaración de impacto ambiental por parte del órgano medioambiental. El giro del alegato en casación se basa en la fundamentación de la sentencia que señala, como " ratio decidendi ", que las normas urbanísticas impiden el ejercicio de la actividad y, en consecuencia, resulta conforme a Derecho la terminación del procedimiento en el que se había solicitado la ampliación temporal del periodo de aprovechamiento.
Ahora bien, ambas vertientes, urbanística y medioambiental, se encuentran conectadas si tenemos en cuenta que la resolución impugnada en el recurso contencioso-administrativo señala (folio 128 del expediente administrativo) que no es posible continuar con la tramitación del expediente " al no poder iniciarse el desenvolvimiento preciso para la formulación de la Declaración de Impacto Ambiental, ya que el órgano competente en materia de medio ambiente pone de manifiesto que, en tanto no queden resueltos los aspectos urbanísticos, no resulta procedente continuar con el trámite ambiental ". Como se ve, el impedimento medioambiental tiene su origen en los problemas urbanísticos.
Ciertamente el otorgamiento de una autorización, permiso o concesión administrativa para la explotación de yacimientos minerales y recurso geológicos se hace sin perjuicio de otros permisos y licencias que puedan ser necesarios para el desarrollo de la actividad, como es el caso de la licencia urbanística. En otras palabras, el otorgamiento de permiso o oncesión minera no excluye la necesidad de obtener las demás autorizaciones o licencias que establezcan las respectivas normas sectoriales. Este es el sentido general que tiene la previsión del artículo 2.3 del Reglamento General para el Régimen de la Minería .
Ciertamente la confluencia de diferentes permisos o licencias de distintas Administraciones Públicas, o de varios órganos administrativos dentro de las mismas, sobre la misma actividad a desarrollar, precisa, con carácter general, que cada una aplique el régimen jurídico correspondiente a su ámbito sectorial, que tiene sus propios principios, su finalidad concreta y el específico interés público cuya tutela tiene encomendado. En consecuencia, se concederá el necesario permiso o licencia si concurren los presupuestos, legal o reglamentariamente establecidos, en dicha esfera sectorial, a los que se anuda su otorgamiento.
En este sentido, hemos declarando, sobre la concurrencia de la autorización minera y la licencia municipal, que «cuando para la realización de una actividad se necesita la concurrencia de permisos o autorizaciones de varias entidades u organismos administrativos, cada uno con privativas y específicas competencias en razón de las finalidades de interés público que respectivamente tutelan y tales permisos se tramitan y conceden con independencia, es necesario que todos ellos concurran para que la actividad pueda desarrollarse legalmente, siendo obligación de cada entidad u órgano velar por el cumplimiento de la exigencia que a él atañe; por lo que, en casos (como el que se juzgaba en aquella sentencia) en que puedan concurrir, por una parte, la competencia de los órganos del Ministerio de Industria y Energía para el otorgamiento de la concesión minera cuando se dan los presupuestos que la condicionan, y por otra parte, la competencia de los órganos administrativos para otorgar las correspondientes licencias al objeto de que el uso del suelo no se aparte del destino previsto en el planeamiento, es necesaria la obtención de ambas autorizaciones o licencias para el ejercicio válido de la actividad, dando lugar su falta a que cualquiera de los citados entes u órganos actúen sus potestades para suspender tal actividad, posibilidad contemplada en el art. 116 de la Ley de Minas a favor del Ministerio de Industria en la esfera de la Administración Central y en el art. 184 de la Ley del Suelo a favor de las autoridades urbanísticas cuando los actos de uso del suelo relacionados en el art. 178 de dicha Ley y entre ellos el uso de los predios sea contrario al ordenamiento; (...) ; o, finalmente, la STS de 4 de junio de 1986 , en la que, a propósito de la confrontación de competencias entre los órganos del Ministerio de Industria y los de una entidad local sobre la viabilidad de la extracción de arena, recuerda la doctrina de las sentencias del Tribunal Supremo de 4 de diciembre de 1974 y 12 de julio de 1978 , conforme a las cuales la necesidad de licencia municipal no impide la exigencia de otras estatales, ni éstas suplen o sustituyen aquélla, lo que determina uno de los numerosos supuestos de competencias compartidas y concurrentes y de 6 de octubre de 1977, 5 de diciembre de 1978 y 18 de abril de 1979, en las que se afirma que al Ministerio de Industria corresponde sólo comprobar si la industria cumple o no las normas industriales, sin prejuzgar en absoluto si por razones de otra índole puede o no realizarse la instalación en cuestión, de ahí que la autorización se conceda sin perjuicio de otras cuyo otorgamiento corresponda a otros organismos y, concretamente, a la autoridad municipal» ( STS de 18 de marzo de 1999 recaía en el recurso de apelación nº 6407/1991 ).»
Ahora bien, la regla general que acabamos de señalar no está exenta de matizaciones, como sucede en el caso examinado, por las razones que seguidamente expresamos.
En primer lugar, porque ya el propio acto administrativo impugnado en la instancia declara que no puede concluir el expediente para la regulación de la autorización, porque no puede realizarse la oportuna declaración de impacto ambiental por los problemas urbanísticos surgidos y que hacen inviable la explotación. De modo que, ya desde la vía administrativa los ámbitos sectoriales aparecen vinculados y se ha producido una interrelación o interferencia que no puede desconocerse, para evitar posteriores trámites inútiles.
En segundo lugar, porque la Sentencia de 14 de enero de 2004 , aportada con la contestación a la demanda, dictada en el recurso contencioso administrativo, por la Sala de nuestro orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Asturias, declara que las Normas Urbanísticas de Llanera prohiben expresamente, en el suelo clasificado como no urbanizable de especial protección, la actividad pretendida por el recurrente. Efectivamente, en el citado recurso se impugnaba un acto urbanístico, la denegación de la licencia, y, por tanto, ajeno al ámbito sectorial minero, concretamente se trataba del Acuerdo de la Comisión de Urbanismo y Ordenación del Territorio de Asturias, de 2 de abril de 1998, denegatorio de la licencia urbanística solicitada para la cantera del recurrente. De manera que se justifica y acredita la imposibilidad para llevar a cabo la actividad que se pretende.
En tercer lugar, porque hemos declarado en STS 7 de junio de 2013 (recurso de casación nº 1542 / 2010), precisamente en un supuesto inverso al examinado, que « En definitiva, cuando se pretende impugnar el otorgamiento de una concesión administrativa por razones de índole urbanística o de ordenación del territorio, el cauce procesal se estrecha porque es preciso invocar que concurre una prohibición legal expresa que impida realizar la extracción autorizada por la concesión y acreditar su concurrencia. Cuando no es así, como ahora sucede, y debe descenderse al contenido del planeamiento general para determinar la clase de suelo donde se ubica la concesión, el recurso no puede prosperar porque se encuentra ayuno de prueba y de datos solventes sobre los que sustentar la decisión. Será cuando se recurra, en su caso, la licencia municipal y consten esos datos urbanísticos cuando se pueda determinar la clase de suelo y los usos permitidos, así como la aplicación de la normativa autonómica, para concluir, en fin, si la ubicación de la concesión resulta o no ajustada a las normas urbanísticas».
Por el contrario, en el caso examinado sí constan justificadas y acreditadas las circunstancias urbanísticas que han sido objeto, además, de discusión y debate.
En definitiva, la regla general es que entre los respectivos ámbitos sectoriales que concurren para autorizar el ejercicio de una actividad existe una separación primaria, pues cada área material tiene su específica regulación, y su propio interés público a proteger. De modo que se excluye, con carácter general, que un órgano encargado, v.gr., de otorgar la licencia urbanística deniegue la misma por aplicación de las normas mineras, o al contrario. Ahora bien, el otorgamiento de los diferentes permisos o licencias, y la indicada separación de áreas sectoriales, no puede llegar al extremo de ignorar los impedimentos absolutos detectados en los demás ámbitos, y tomados en consideración ya en la vía administrativa, cuando estos aparecen acreditados de forma palmaria y evidente.
La solución contraria a la expuesta daría lugar a autorizaciones superfluas, meros ornamentos, para realizar actividades respecto de las que se conoce de antemano su inviabilidad.
En consecuencia, no concurren las infracciones normativas y jurisprudenciales que sostienen el motivo de casación invocado.
Al declararse no haber lugar al recurso de casación, procede imponer a la parte recurrente las costas procesales ( artículo 139.2 de la LRJCA ).
Al amparo de la facultad prevista en el artículo 139.3 de la citada Ley , se determina que el importe de las costas, por todos los conceptos, no puede superar la cantidad de 4.000 euros para cada una de las partes recurridas.
Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.
Que desestimando los motivos invocados, declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de D. Indalecio , contra la Sentencia de 14 de junio de 2010, dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, en el recurso contencioso-administrativo nº 1283/2008 . Se condena a la parte recurrente a las costas procesales del presente recurso de casación, con el límite establecido en el último fundamento.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por la Excma. Sra. Dª Pilar Teso Gamella, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.
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